经济适用房运行机制下的城市居住空间分异与社会公平——以武汉为例，本文主要内容关键词为：武汉论文,为例论文,经济适用房论文,运行机制论文,社会公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
经济适用房作为我国住房保障体系的重要组成部分，主要是提供给那些在市场上难以买得起适宜他们住房、但在政府一定资助的情况下，就能实现住房愿望的城市中低收入家庭[1]。经济适用房在我国自产生之初已经过十多年的发展历程，并且随着其建设规模逐渐加大、建设速度逐渐加快，并已经成为解决我国城市中低收入人群住房问题的重要途径之一。但是当前经济适用房运行机制下的效率低下和社会不公正问题也逐渐受到广泛的关注，甚至在去年的两会上有政协委员提交《关于停止开发建设经济适用房》的提案。不可否认，当前经济适用房运行机制确实有一些不足，但是并不能因为当前经济适用房运行机制的不足而全盘否认其在解决我国城市中低收入人群住房问题中发挥的作用。相反，如何健全和完善我国经济适用房运行机制应该成为研究的重点。
二、基本概念分析
空间的分异是指不同职业背景、文化取向、收入状况的居民住房选择趋于同类相聚，居住空间分布趋于相对集中、相对独立、相对分化的现象[2]。简言之就是社会分化在城市空间布局上的表征[3]。王文刚认为在以自由市场为主要调节机制的经济模式下，城市居住空间的分异在某种程度上是一种不可避免的现象[4]。邱梦华认为改革开放前中国城市居住空间的特征是基本没有分异，而90年代中期至今，中国城市居住空间的特征是分异加剧与局部极化。阶层进一步分化和贫富差距扩大是居住空间分异的主观原因，住房制度的改革以及房地产开发的多元化则是客观原因[5]。刘望保等也认为住房制度改革是影响城市居住空间分异的重要因素[6]。吴启焰认为空间分异是自发自觉的过程，社会居住空间的分异也分为外生分异和内生分异[7]。笔者认为，城市居住空间分异是一种客观社会现象，这种社会现象是由城市居民社会地位、经济收入、生活方式、消费类型、价值取向等诸多方面的差异所造成的。而城市化进程的加快、市场经济的自由化，特别是住房商品化的改革加速了这一客观社会现象的产生。
对于城市居住空间分异是倡导还是控制有不同的学术意见，虽然，大多数学者认为适当的多样性与异质性是城市具有社会自由与市场活力的表现，是一个城市健康发展的特征和条件，但是他们同时也认为居住空间分异必须加以控制。如果居住空间分异不加以控制可能产生空间极化或不同经济阶层之间的相对隔离。
居住空间极化是指构成城市居住空间的各阶层，特别是最高与最低阶层相互悬殊、彼此社会距离急剧扩大的社会现象，以及由此引起的居住空间形态的强烈反差[8]。居住空间隔离是和居住空间分异相类似的概念，同指一种客观空间现象，只是前者注重微观考察，后者注重宏观考察。而社会隔离更多地是指一种社会政治和心理现象，是一个城市中不同人群之间的划分状态，它反映的是不同人群在社会分层网中的位置，或称社会区位[9]。因此，不论居住空间分异产生空间极化或社会隔离都与建设和谐社会的目标背道而驰。
三、经济适用房与居住空间分异
如果说城市居住空间分异的产生既不可避免，但又必须加以控制，那么经济适用房在这个过程中又扮演什么样的角色呢？赵凤认为当前居住分异的结果逐渐形成了以环境较好的高档商品住宅区为代表的高收入区，以安居工程和经济适用房小区为主的中低收入居住区，以及以旧城衰败的单位制住宅和政府新建廉租房为代表的低收入区[10]。焦怡雪认为目前保障性住房的建设方式加剧了低收入群体的空间集聚[11]。
经济适用房作为政府提供给城市中低收入者的保障性住房，由于其土地来源采取政府划拨形式，因此一般而言价格比市场同类型房地产价格要低很多。例如2007年武汉市商品房均价为4685.32元／平方米，而同年武汉市经济适用房最高限价为2800元／平方米[12-13]。另外一方面，虽然政府建设经济适用房的速度也在逐年加快，但是由于近年商品房价格的涨幅过快，购买经济适用房的人群在不断扩大，出现经济适用房供不应求的情况。在这种情况下中低收入者在受惠于经济适用房的同时由于诸如空间偏好、户型偏好等主观因素受到限制从而加剧城市居住空间分异。而这些“限制”由当前经济适用房的分布特点、购买人群资格认证、登记及发售方式、二级市场流通以及社会公平性等因素的影响直接或间接造成。
四、武汉经济适用房运行机制影响分析
（一）公开发售与空间分布
至2006年以来，武汉市经济适用房的建设规模明显增加，2006年、2007年已建规模和2008年计划建设规模都超过300万平方米。然而，公开发售的经济适用房只占建成总规模的一小部分。通过对2006年2月—2008年5月武汉市公开发售的22个经济适用房项目进行统计，公开发售的经济适用房的套数只占总套数32.6%。而登记人数却远远高于公开发售的经济适用房的套数（如表1所示）。从空间分布上来看，公开发售的经济适用房套数和登记人数在武汉市七城区分布并不均匀。公开发售套数硚口区和武昌区分别占到22.6%和33.8%，而江岸区仅占5%；登记人数武昌区占到32.8%而洪山区仅占5.8%。22个经济适用房具体位置分布以及各城区公开发售的经济适用房套数和登记人数如图1所示。
此外，基于MAPGIS工具对22个经济适用房项目的公开发售套数和空间位置建立数字地面模型(Digital Terrain Model)。模型选择双灭点透视投影并与等比例武汉市地图进行叠加得到如图2所示的效果。在图幅四角各添加一个点元并赋予所有点元属性值的均值，从而使“隆起”代表高于平均水平，“低凹”代表低于平均水平，获得了较为理想的视觉效果。
从图2可以看出明显的地形特点：个别极为陡峭的尖峰地势显得异常突兀；除少量台地外其余为凹地；中心区域较为平坦。而这样的地形特点是由于22个经济适用房项目的公开发售套数在空间上分布极为不均并且多分布在城市中心以外地区等原因造成。
根据2008年武汉市经济适用房的建设计划，总共19个项目总建筑面积316.45万平方米，其中单个项目建筑面积超过10万平方米的有11个，超过30万平方米的有3个，更有超过80万平方米的有1个。
经济适用房项目分布于城市偏远地区和超大规模小区的增多将导致居住其中的城市中低收入者缺乏城市公共设施却要为工作和出行支付更多的交通费用和成本。伴随着空间隔离更可能导致和其他社会阶层的隔离和心理上的隔离。空间上的边缘化逐渐演变为社会地位和心理上的边缘化并有可能产生诸如：犯罪率增高、失业、严重依赖福利政策等负面影响，香港的天水围就是典型的例子。
图1 武汉市各城区建经济适用房空间分布图
图2 武汉市经济适用房项目公开发售套数数字地面模型
图3 武汉市经济适用房项目中签率分布数字地面模型
（二）登记摇号与被动选择
当前武汉市用项目登记摇号的方式来发售经济适用房。也就是政府在经济适用房建成以后并按一定的比例向外发售，取得经济适用房购买资格的居民如果对该项目有购买意向可以根据不同房型进行登记。如果购买人数多于可供出售的房源一般采取摇号的方式决定购买人选。以2006年初到2008年5月武汉市公开发售的22个经济适用房项目为例，总共参加摇号的经济适用房有6712套，而登记摇号的购买者有79336人次，平均每人次摇号中签概率（简称中签率）仅9.21%，单个经济适用房项目中签率最高的没有超过21%，而最低仅1.96%。
武汉市经济适用房购买资格只有两年的有效期，由于22个经济适用房项目的摇号平均中签率不足10%，因此，在有效期内即使参加全部的经济适用房项目的摇号也未必能够摇中。从城区空间分布上来看，洪山区和硚口区的平均中签率分别为16.1%和13.4%，而江岸区仅为4.4%。同样利用MAPGIS工具建立经济适用房中签率分布数字地面模型并与武汉地图叠加如图3所示。此外，22项目中签率标准差6.3%，标准差系数高达66.3%。这说明一方面公开发售的经济适用房供求失衡导致各城区和各项目中签都处于较低水平；另外一方面各城区和各项目中签率分布也很不均匀，造成经济适用房购买者空间选择机会不均等。
因此，实际情况是：对于一个迫切需要住房的经济适用房购买者来说往往不能过多考虑自己的具体空间需求而多次参加不同空间分布经济适用房的摇号以提高中签率。然而，即便22个在经济适用房项目里有自己满意的空间位置，但能摇中的概率也微乎其微。因此，最后可能出现在武昌工作的居民摇中的是汉阳的经济适用房而在汉阳工作的居民摇中的却是武昌的经济适用房这样尴尬的局面。或者可能性更大的是购买者在购买者资格有效期内一直都没有中签。
吕露光认为居住分异不仅是一个客观的结果，而且是不同阶层人群的主动选择[14]。也许选择购买经济适用房确实是一个主动的过程，但是在当前经济适用房供求比例失衡和项目登记摇号的机制下主动的空间选择也许会变成一种无奈的被动选择。
（三）资格认证与社会公平
在一次针对武汉市经济适用房购房者的网络问卷调查中，198个参与者中有76.3%认为经济适用房购买环节存在暗箱操作等腐败行为，21.2%的人认为说不清楚，只有2.5%的人认为不存在；93.9%的人认为对不参与摇号的预留重点工程拆迁户的经济适用房去向应该向社会公示结果，只有6.1%认为不应该；73.7%的人认为在公证处的现场公证下，对经济适用房的电脑摇号结果表示有点怀疑，17.7%相信公证机构，不怀疑的仅占8.6%[15]。
经济适用房作为政府提供的保障性住房，其购买目标群体非常明确，即城镇低收入或中低收入住房困难居民①。因此，如何把好购买资格认证关，将目标群体从城镇居民的集合中准确地剥离出来，是经济适用房体现其存在价值的首要条件。而经济适用房存在的根本价值，笔者认为即通过政府行为维护弱势群体的基本居住权利和合理居住需要，体现整个社会的公平性。然而，如果政府在运行经济适用房过程中不能保证绝对的公开性和公正性，那么经济适用房不但不能体现其存在的根本价值，反而会影响和谐社会的构建。
当前，武汉市申请经济适用房的条件除了要求是本市居民以外，满足家庭收入符合市人民政府划定的低收入家庭收入标准；无房家庭或现住房面积低于市人民政府规定的住房困难标准两个条件即可向相关部门提出申请核准购房资格。在当前经济适用房的建设速度不能满足实际需要的情况下，不完整的或抽象的购买资格认证条件以及不严格的审核机制只会让更多的非中低收入者混入到本来就已经很饱和的待购队伍中，和真正的经济适用房需要者分食并不多的住房资源。这一过程本身就是对公正性的违背。如果不公正性延续到经济适用房的发售环节，那么面对例如“开宝马车的居民住经济适用房”类似的报道也不会感到诧异，也不难理解为什么会有政协委员提出取消经济适用房的提案。
（四）经济适用房的流通
表1 武汉市22处经济适用房信息表
资料来源：由武汉房地产市场信息网(http://scxx.whfcj.gov.cn/jjsyf/djlist.asp)相关数据整理。
2007年12月颁布的《经济适用房管理办法》明确规定经济适用房购房人拥有有限产权并且限制经济适用房购房人在5年内上市交易，即使超过5年也必须按同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款才能出售。此外，《经济适用房管理办法》还明确规定：已经购买了经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房，如果购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定及合同约定回购。香港和新加坡也由类似的做法。这些规定很显然是为了防止投机行为并且将经济适用房和商品房严格区分。
但也不可否认经济适用房购房者同样可能有二次空间选择或户型选择的需要和权利。并且当前文提到的被动选择的情况下出现在武昌工作的居民摇中的是汉阳的经济适用房，而在汉阳工作的居民摇中的却是武昌的经济适用房这样尴尬的局面已经成为了既成事实，那么在有效的监督下发挥二级市场的作用，以较低的交易成本促进经济适用房之间流通，达到资源合理再分配，就显得非常必要。
五、完善经济适用运行机制，维护社会公平
（一）确保经济适用房空间分布的合理性
作为政府提供的保障性住房，经济适用房项目空间位置分布完全取决于政府城市规划部门的意志。经济适用房的土地来源为划拨土地，将区位更好的城市土地留给房地产开发商开发商品房虽然能获得更大的收益，然而在效率与公平之间必须找到一个平衡点，特别是在当前房地产发展过热的情况下，城市规划部门应该更多考虑对弱势群体空间公正性的保护。因为能否实现和保持社会公平是与发展经济同等重要的政府职责，直接影响到社会主义和谐社会的构建。城市规划部门在实际操作上可以借鉴其他国家的一些先进做法，例如：英国政府通过规划手段，强制要求新的住宅建设项目必须有一定比例的低收入居民住房。这个比例一般占项目建设总量的15%-50%，从目前的实施结果来看，平均占25%[1]。
（二）完善经济适用房发售方式
在供求不平衡的前提下，当前经济适用房项目登记摇号的发售方式可能会忽略居住空间分异过程中主观因素的积极作用而进一步加剧居住空间分异。为了改善这一状况，不妨借鉴其他国家的先进经验。例如：1989年7月以后新加坡将组屋登记抽签制度改为订购抽签制度。所谓定购抽签制度是指政府首先将拟建的组屋项目及其空间位置进行公布并接受居民的订购。在掌握了每个不同位置项目的需求情况以后，政府再对建造计划进行调整，在实在无法满足需求的情况下再采取抽签方式，中签者交付定金和20%房价款，两年之内政府负责交房。新加坡实行订购制度以后使组屋建设计划更加切合实际，缩小了各地区、各类型新房的供求差距，真正实现“订单式生产”[16]。让政府在经济适用房真正破土动工之前可以掌握不同项目供需状况的信息，并根据这些信息在宏观上对建设计划做出调整。
（三）完善资格认证体系，落实公正性原则
建立完善的购买资格认证体系，是完善经济适用房运行机制的基础。同样可以借鉴一些其他地区的先进做法，例如：香港申请公共租赁住房的资格主要考虑家庭收入，同时考虑总资产，并与家庭人口数挂钩，而不用统一的人均水平。收入限额的制定标准主要考虑家庭住房承受能力，具体根据目前市场租金水平，统计部门公布的基本生活支出情况，计算不同人口家庭如果到市场上租房无法承受的收入水平画线，一般每年调整一次。而家庭资产线主要考虑是否支付得起购买房屋的首付。对于“作假”现象，成立专门机构进行个案调查。被查出作假者不仅要迁出公屋，而且还要被罚款和追究刑事责任[17]。在新加坡，为了增强权威性和代表性一般组屋的抽签活动由本选区国会议员主持。在经济适用房的摇号过程中除了请公证机构公证以外，同样也可以请地方人大代表和政协委员进行监督，并通过网络进行视频直播，以增强操作的公正性和透明性。
此外，在资格认证环节，除了要收集居民家庭和个人的收入情况，还应该体现工作地点、对空间位置的偏好等信息，建立完整并方便公众查询的数据库。具备真实性、公开透明性和资料完整性数据库应该是整个经济适用房机制有效运行的基础。在这个基础上再建立有效监督机制，将成为公正性原则的保障。
（四）对于两市并行的探讨
经济适用房作为保障性住房必须严格和商品房进行隔离。但是也必须考虑到一旦经济适用房形成规模以后如何处理与商品房之间的关系，形成完整的多层次住房供给体制，是需要深入研究和探讨的问题。香港政府在住房政策上采取了明确的双轨制：政府一方面不干预私营房地产市场，同时采取公屋政策解决中低收入市民的居住问题。并且，政府利用公屋政策对房地产市场实施调控。当房价过高时，政府会加快公共住房建设有效抑制房地产市场因私人垄断而产生的暴力行为；当楼市因总体经济原因下滑时会减少公共住房的供应来帮助楼市恢复。而新加坡形成了以计划为主、以市场为辅的住房供给体制，并且公共住房的建造比例远远高于商品房。
为了保证社会公平性，经济适用房必然要完善准入和准出机制，尽可能将有限的经济适用房资源交到真正中低收入者手里，并将他们与购买商品房的高收入人群相区别，然而，当经济适用房建设和销售的数量到达一定规模的时候，二手经济适用房之间的流通将在中低收入者之间对经济适用房资源进行二次分配。通过二次分配经济适用房购买者可以相对灵活地调整自己的空间位置和户型，同时也形成在政府调控下逐步提高自由度的保障性住房市场，而这样的市场既要和商品房市场相区别，同时也需要共同发展、相互补充。
六、结论
对于当前经济适用房供求不平衡的状况，一方面要加大加快经济适用房建设，另一方面也必须完善经济适用房的相关政策和运行机制。经济适用房存在的本质即在弱势群体的住房需求上体现社会的公平性，这本身就是和谐社会的重要组成部分。在维护居民基本居住权和体现社会公平这个基本原则下，经济适用房从项目选址、购买资格认证、发售与监督环节、运行环节都要体现公平性、公正性和公开性。只有这样才能提高经济适用房运行机制的效率和效果，让真正的中低收入者获得实惠，并减少对城市居住空间分异的影响。此外，随着经济适用房建设规模的加大，经济适用房再上市参与二次分配和流通，是一个需要进一步深入研究和探讨的问题。
注释：
①根据2002年11月颁布的《经济适用住房价格管理办法》对经济适用房概念的表述，经济适用房的目标群体是“城镇中低收入家庭”；而2007年12月颁布的《经济适用房管理办法》对经济适用房概念的表述，经济适用房的目标群体是“低收入住房困难家庭”。由于各地方政府对地收入和中低收入的划分没有统一标准，本文暂且在表述上没有区分。
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