政府在区域技术创新体系建设中的作用——以北京区域技术创新体系为例，本文主要内容关键词为：技术创新论文,体系论文,区域论文,为例论文,北京论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，区域创新体系的建设成为我国各界关心的热点问题。区域技术创新体系是由技术 创新相关组织、这些组织之间的联系及其运行机制和制度组成的网络系统，技术创新的相关 组织直接或间接参与技术创新活动，企业、大学和科研机构、政府、中介组织是技术创新的 行为主体。区域技术创新体系的建设是一个复杂的系统工程，而政府作为体系中的一个重要 主体，在其中具有举足轻重的作用。政府是一个比较特殊的主体，在行动时正确定位、并在 重
点工作领域内以适当的工作方式发挥作用非常关键。政府工作适当，可以较大程度地推进 区域技术创新体系建设，相反，却会使结果有违行动的初衷，要么使政府努力的效果下降， 要么适得其反。本文致力于解决这一问题，首先探讨政府在区域技术创新体系建设中的工作 定位、工作重点与工作方式，然后以北京区域技术创新体系为例，揭示政府在区域技术创新 体系建设中的作用。
1 政府在区域技术创新体系建设中的工作定位、重点与方式
1.1 政府工作的定位
分析表明，政府工作对创新作用按大小排序应该是：营造环境，建设支撑服务体系，协调 服务，组织领导，配置资源。而实际情况是，在有些地区和部门，工作重点次序几乎与此是 颠倒的。要改变这种状态，需要实现政府职能转变。政府职能的转变，工作方式的调整不是 一蹴而就的事。目前，政府在执行工作的过程中，有时还是习惯采取按照“计划”对具体项 目和工作进行“直接指挥”的方式，由政府“主持”的工作比较多，而间接调控、引导、指 导作用发挥得不够。政府工作过于深入到企业或具体的创新行为主体的内部之中，导致政府 功能定位出现偏差，工作效率无法明显提高和改善。因此，政府工作需要重新定位。政府工 作定位总的原则应该是：凡是市场机制可以发挥作用的地方，政府应尽可能不介入；政府介 入的地方也应以间接调控为主，尽量减少直接操作，要借助市场机制实现调控目的。
按照这一定位，政府在区域技术创新体系建设中主要的活动范围是：
1)只有政府才能有效实施的工作。
①制定必要的战略、规划和计划。
②提供外溢性大的设施：基础性研究和共性技术研究基地、技术创新信息网络、金融支持 等创新支撑体系建设等。
③营造环境：靠政府力量方能实现的政策、法规的制定和实施。
④协调、服务：只有高层才能协调的中介性活动，如跨地域、跨部门的产学研合作，共性 技术推广等。
⑤推动创新：宣传教育，创造需求，如政府采购等。
2)一些本应由企业做的，或介于政府与市场活动的“灰色地带”，在转轨时期政府还是应 适当介入的工作。
①介于公共性与竞争性之间的项目建设，如中试基地建设，目前企业尚缺乏积极性和能力 ，政府仍要给予支持和干预。
②本可由市场实现，但当前市场尚不能实现的，如风险投资体系建设、技术创新中介体系 建设等。
3)本应由企业在市场中运作的，但由于企业力量不足或动力不足，政府可以扶持的，如名 牌产品、主导产品创新与扩大规模，企业技术中心建设，大型技术交易，招商引资等。对这 类工作政府进入要适度，时机成熟后要逐渐退出。
1.2 政府工作重点
按照上述工作定位，确立政府工作重点的指导思想是：
第一，逐渐向市场经济体制下的模式过渡。现阶段正处于社会经济转型时期，政府在技术 创新中的工作不可避免地要保留部分计划经济体制下的运行方式，但要自觉地逐渐向市场经 济体制下的模式过渡。政府应当逐渐减少对竞争性项目的直接支持，加大对公共性项目的引 导和扶持。
第二，明确方向、职责和重点。必须明确产业技术创新的方向，为此必须制定明确的产业 发展战略；应当对政府该做什么、不该做什么，对政府行动的范围有清晰的界定；在明确方 向和职责的基础上，选择对本地区创新影响最大的工作重点，予以突破。
根据这一指导思想，政府工作重点是：
1)制定战略和规划。制定和完善整体发展战略和重点产业发展战略和规划：①整体发展战 略的调整和修改；②高新技术产业发展战略和规划的修改和完善；③传统产业结构调整和发 展战略；④科研院所的定位。
2)指导和实施产业结构调整。对要限制和退出原产业、进入新产业的企业，指导它们选择 新产业，帮助企业二次创新和创业。
3)建设发展环境，制定和执行政策。要对现有各项政策进行系统的清理，搞清哪些政策已 经过时，哪些需要完善；对新出现的问题及时制定新政策予以引导。
4)指导和实施改革与制度创新。重点是国有企业改革，研究院所的改革，高新技术企业的 制度创新，激励高校和科研院所创新、创业的新机制建立等。
5)实施重点项目。包括：重点基地建设，如重点产业共性技术开发基地和中试基地的建设 ；培育企业技术创新能力，组织推广共性技术，协调重大合作项目，组织特殊资源，如通过 跨行业、跨地区的重大产学研合作项目、产业化工程等大型项目建设，来加快创新体系建设 ；通过风险投资基金的建立与运作的组织，来完善创新体系的运行机制，提高系统的运行效 率 。
1.3 政府工作方式
按照以上工作定位，要采取下列方式完成重点工作：
第一，直接操作与引导、指导相结合。政府工作应逐渐以引导创新主体开展创新活动为主 ，以直接操作、直接干预、控制、管理为辅，将原来政府直接操作的职能转移到相应的支撑 服务体系中。
第二，引入竞争机制。在分配资源的工作中，引入竞争机制如课题招标方式等，提高资源 配置效率和创新体系运行质量。
第三，加强计划和组织的整合。技术创新已经成为热点，政府各部门都在制订相应的规划 、计划予以执行，在政府政策还不完善的情况下，政出多方、互相重复、相互矛盾的现象容易 发生。为此，要加强各类相关计划的集成和组织的协调与集成。
2 北京区域技术创新体系建设中的政府的工作与作用
北京作为首都和全国政治中心、文化中心，科技人才、智力资源具有相对优势，知识技术 密集型的服务业得到了较快的发展，高新技术产业已形成了较好的基础。对最近20年北京产 业发展的研究表明，北京高新技术产业发展迅速。北京市政府在《北京市国民经济和社会发 展第十个五年计划纲要》中明确提出：“要大力推进体制创新和科技创新，建设全国知识经 济发展基地……按照首都经济的发展方向，大力发展以高新技术产业为主导的科技型经济… …形成符合首都功能要求、体现资源比较优势的经济结构，显著增强首都经济的整体竞争力 和发展活力，实现国民经济持续快速健康发展”。这一目标的实现是以现有状况 为基础的。而在北京区域技术创新体系的形成过程中，北京市政府部门、主要是科技管理部 门做了大量的工作。这些工作基本能体现上述建立区域技术创新体系对政府工作的要求，对 其他区域具有一定的借鉴意义。所以，下面以北京区域为例，剖析政府在区域技术创新体系 中的工作与作用。北京市政府部门开展的工作主要包括组织领导、建设支撑服务体系、引导 和配置资源、营造环境、协调服务几个方面。
2.1 组织领导
北京市政府部门、主要是科技管理部门，开展了多种形式、各种渠道、多方面内容的技术 创新教育和引导工作。由市政府有关部门出面，组织多方面力量，主办研讨会和培训班，并 选 拔人才到全国各地和国外去考察、培训、进修、研讨，依托高校和社会教育资源，建立了 面向高中低层经营管理干部的培训网络。
自20世纪80年代中期以来，北京市先后实施了十大科技计划。这十大科技计划推动了科学 技术事业的发展，促进了社会主义市场经济的建设和发展。十大科技计划构成了推进技术创 新的3个层次。星火计划、火炬计划、工业技术振兴计划、社会发展科技计划、科技成果推 广计划和科技发展（攻关）计划，构成面向经济建设主战场的第一层次；高新技术实验室计划 、自然科学基金计划，构成面向科研活动的第二层次；软科学研究计划、科技新星计划，构 成面向决策科学化、科技人才培养的第三层次。政府制订了一些措施，实施优惠政策或给予 直接的经济资助来鼓励和引导各创新主体和技术创新主管部门制订、推行、检查、监督科技 计划的职能，管理计划中的科技项目，加大了技术创新的步伐。
另外，政府部门制订了高技术总体及若干产业的发展规划、确定了北京市发展高新技术产 业 的战略目标、发展思路、重大项目、主要措施等，指导和引导了产业创新。
2.2 建设支撑服务体系
北京市政府近几年在技术创新支撑体系建设方面做了大量工作，使北京市的技术创新支撑 体系已初具规模。
1)建设中试基地。
北京市属科研院所中试基地是在我国科技体制改革大潮的推动下建立和发展起来的。从199 0年开始建立第一个中试基地，到1997年北京已发展中试基地52个，部分中试基地已通过验收
。所建的52个中试基地，累计投入资金3.19亿元，实现工业总产值23亿元，实现产品销售收
入21.6亿元，实现利税4.34亿元。中试基地为首都经济的发展、新经济增长点的培育，发挥
了重要作用，促进了科研院所科技成果的转化，成为院所面向市场的桥梁；推动了本行业的技术进步，带动了传统产业的改造；为培养科技开发、经营管理、市场营销为一体的复合型人才提供了基地；完善了科研成果，提高了新产品的质量。
2)建立技术转让与转化服务基地。
北京市建立了我国最早的技术市场，为首都科研院所和高校转移、转化科技成果，发展技 术服务与贸易提供了重要渠道。在北京科技协作中心基础上成立的首都科技集团，以集成科 技优势、盘活存量资产、开拓科技引资、发展技术出口为主旨，重组现有资源，发展生产力 ， 探索了科技成果转化的新路。
1989年，北京成立了第一个高技术创业服务中心。随后，海淀试验区、丰台科技园区、昌 平科技园区创业中心相继成立。这些创业中心已逐步形成了一个有内在联系的创业中心群体 。1997年，北京市政府建立了由10个孵化器组成的孵化器网络，包括大学孵化器、创业中心 孵化器、国际企业孵化器和留学人员创业园等，近年又建立了一批大学科技园。孵化器网络 提供了信息、融资、宣传培训等多种服务支撑。
1998年，以北京市科技协作中心等10个科技服务实体为基础组建的综合性科技服务机构— —北京市技术创新与生产力促进中心正式成立，实行官、产、学、研联合的理事会制，是不 以 营利为目的事业法人，担负着增强中小企业特别是科技创新型企业生命力的使命。
3)启动首都信息化工程。
1997年，北京科技信息网(BSTI)正式开通。同时，北京地区科研条件信息网也于1998年投 入试运行。另外，北京科教信息网和企业技术贸易信息网(TIPS)正在制定方案和建设之中。 这些网络的运行和建成，将会提供新的信息交流的技术手段，缩短信息流程，加快信息传播 ，从而促进北京科技、社会、经济的协调发展。
4)培育风险资本市场。
资金短缺、特别是缺乏科技风险投资，是限制科技成果、尤其是高科技成果顺利转化的瓶 颈。多年来，北京市政府十分重视增大科技投入，除政府拨款外，还建立了多项扶植周转基 金，如：①高科技创业基金，累计投入3200万元；②科技成果推广基金，累计投入5100万元 ；③专利实施基金，累计投入1000万元。此外，在市政府支持下，由中美合资北京太平洋优 联技术创业公司运作的风险投资基金已运作了多年。在这些工作的基础上，北京市政府于19 98年在发展和培育风险资本市场方面，又做了许多更具开拓性的工作，构建起多元化、多渠 道的高新技术产业融资网络体系框架。
2.3 引导和配置资源
政府部门在推动技术创新发展的过程中，非常注重各种资源的合理有效配置，尤其是在资 金配置方面倾注了更多的精力和心血。一方面，在制订和实施十大科技计划的过程中，及时 地安排一定的发展资金，给具体的项目直接的资金资助；另一方面，政府对资金等各种资源 进行间接地、政策性地配置和引导。例如，自1997年开始，市科委决定科技三项费的投入向 高新技术领域倾斜。1997年五大高新技术领域共用科技三项费6825万元。
2.4 营造环境
政府有关部门通过制定和执行一系列法规、政策，加大改革的力度，推进政策落实，从而 营造更有利于技术创新的外部环境和创新主体的内部环境。
1)政策法规。
国家和北京市政府为了推动技术创新活动的开展和高新技术产业的发展，制定了多方面的 优惠、扶持、倾斜政策。
①国家制定了在税收方面的优惠政策，包括：科技单位技术的有偿转让可减免营业税；对 高新技术企业的所得税实行减三免三的优惠；对科研院所和高校取得的四技服务性收入免征 所得税等等。
②北京市政府贯彻和实施了促进企业技术进步的有关财务税收政策。为了鼓励企业加大技 术开发投入的力度，允许用于新产品、新技术、新工艺的多项费用不受比例限制计入管理成 本，并以相应的比例抵扣所得税；为了推动产学研合作，促进联合开发，鼓励企业和科研院 所及高校联合开发新技术、新产品，实行费用共摊，成果共享；为了加速企业成果的产业化 和商品化，对技术转让和中试等的费用给予优惠；为了推进企业机器设备的更新，给予企业 设 备加速折旧方面的优惠政策。
③北京市政府制定了加快国有工业企业改革发展的若干政策，其中对技术创新的推广给予 充分重视，制定了有关税费减免、资金和项目的优先安排和其他相关方面的扶持和倾斜政策 。
④为了发展多种所有制经济，鼓励和促进北京市民营科技企业的发展，北京市政府将民营 科技企业发展纳入北京市经济发展的总体规划中，在贷款、项目、税收等方面，比照国营大 中 型企业给予其同等的扶优扶强政策。市科委、市财政局利用科技三项费支持民营科技企业进 行项目开发，所投入的资金作为国家资本的注入。同时，政府加大力度完善民营企业的投入 机制，拓宽融资渠道，在发行股票债券等方面给予积极安排，并对新增所得税、土地出让金 等税收给予一定优惠。
⑤为了鼓励外商投资高新技术领域，发挥首都资源优势，扶持高新技术产业发展，北京市 出台了鼓励外商投资高新技术产业的若干规定，对外商投资的高新技术企业给予税费方面的 优惠大致与前述几项政策规定相仿。
⑥北京市为了进一步贯彻“国务院关于‘九五’期间深化科技体制改革的决定”，出台了 有关深化市属科研院所体制改革的若干政策。其中有突破性的是：以产权制度改革为突破口 ，鼓励科研单位通过各种方法盘活存量资产，对转制的科研院所给予一定的优惠，同时选择 10个有代表性的科研院所进行改革试点。
⑦制定和实施了一系列关于北京软件基地建设和软件产业发展的优惠政策。
2)推动与中央在京单位的合作。
北京拥有大量科学仪器与装备资源。为了盘活存量，优化配置，促进资源共享，开展协作 共用，提高科学仪器装备的社会化服务水平，1997年北京市政府会同国家科技部、国家教育部、中科院及国家自然科学基金会共同建立“北京科学仪器装备协作共用资金”，并相应建 立了“科学仪器与装备协作服务网”。该网的建立打破了中央和地方、部门和行业之间的办 界限，把北京地区已形成的科学仪器装备资源优势在更高层次上和更大范围内进行高效地重 新组合。
1998年年初，北京市有关主管部门组织了“双百双向”活动，即百名政府官员和百名科研 人员双向互访的活动。在该活动的引导下，1998年8月，北京市政府与清华大学共同组建了 “北京清华工业开发研究院”；12月，密云县政府与清华大学合作建立了“清华（密云）科技 工业园”。由此可见，北京市政府正致力于多渠道、多形式地推动与中央在京单位开展全方 位的合作。
自1997年起，北京市通过财政资金投入的引导作用，促进中央科研院所、大学与北京企业 的结合。1997～2000年，与中央在京单位签定的科技项目合同中地方财政科技经费投入1360 5万元，年均增长130%（见表1）。
表1 北京市财政科技经费投向中央在京单位情况表
项 目 1997年1998年1999年2000年合 计
年投入额（万元）
3661228 3541.5 8470 13605.5
比上年增长（%）/ 235
188.4 139 /
数据来源：孙小梅，北京市科技经费管理实施改革，《首都科技》，2001年，第11期，200 1年6月，第11页。
2.5 协调服务
政府通过多种方式，采用各种手段来实现其为创新主体协调服务的功能。主要工作可归纳 为如下三个方面：一是五大专项工程的推广和深化，大力开拓产业化工程；二是采取一系列 措施，培育企业的创新能力；三是大力推广高新技术，加强产学研究结合，提供成果转化中 介服务，推动产学研工程。
五大专项工程是“九五”开始实施的，目前已初步见效。通过对企业的调研，选中一些企 业作为专项工程的试点单位，从而加强企业的产学研合作。同时，随着专项工程的推广和深 化，CAD、CIMS应用工程分别通过国家级评议，列入国家试点省市，同时也完成了工业设计 工程、竞争情报研究、商业自动化工程等多项工程。政府加大力度培育企业的创新能力，通 过开
展多层次、多内容的培训，协助企业获得经营管理方面的优惠和资助，组织企业参与各 类科技交流和研讨活动，使企业的创新潜力得到发挥，创新能力得到加强。同时，政府通过 组织项目来实施和促进产学研的联合及有效运行，引导各创新主体建立多种形式的利益共同 体
。如，通过举办工业企业难题招标、高等院校及科研院所成果转让洽谈会，促进产、学、研多方面成果资源和需求信息的交流，通过支持首钢和首都科技集团公司的合作，推动企业和 科研院所开展长期深入合作；通过促使北京英特塑料机械总厂与华南理工大学工程研究中心 合作，共同投资成立有限责任公司，探索和拓展企业和科研院所新的合作方式和途径；通过 帮助时代集团与北京工业大学共建互为基地的技术开发中心，尝试和运作新的产学研合作模 式。由此，政府在加强产学研结合、提供成果转化中介服务等方面逐渐发挥更大的作用。