摘要：地方政府是国家形象的基层代表，其宗旨是为地方人民谋取福利，服务社会。在财力有限的情况下，为促进当地经济发展、带动就业、提高人民生活水平，地方政府通常会通过借款和发行债券的方式筹集资金，以完成基础设施项目的建设，提供社会公共服务。然而，在相关法律限制下，地方政府发债的法律主体地位受到限制，同时地方政府责任沉重，导致其开始通过多种渠道筹集资金。由于制度建设滞后，在地方政府债务举借、使用、管理和偿还等环节缺少相应的制度规范，多主体举债，多部门分散管理，导致债务规模激增，债务风险凸显。同时，地方政府举债程序不透明，存在违法担保、资金使用脱离预算管理、偿债责任不清晰等突出问题。一旦地级市政府债务举借、使用、管理、偿还的某个环节出现严重的问题，容易爆发债务危机，最终有可能产生多米诺骨牌效应，诱发财政风险和金融风险。故本文以山西省晋中市地方政府债务的现状作为研究对象，对该市的政府债务规模带来的风险和债务管理存在的问题进行了分析，并对防范该市政府债务风险提出有针对性的管理建议。
关键词：地方政府；债务风险；防范；控制
一、晋中市政府债务现状分析
2016年和2017年全市政府性债务中占比较高的均为政府负有偿还责任的债务余额，说明晋中市政府性债务呈现出以负有偿还责任的债务为主体的特征，2017年政府负有偿还责任的债务占比较2016年有所升高，即由93%上升至95%，由此可以看出这一特征在2017年更为显著；占比第二的为政府可能承担一定救助责任的债务，2017年政府可能承担一定救助责任的债务占比较2016年有所降低，4%下降3%，说明政府可能需要承担的救助责任有所减轻；占比最小的为政府负有担保责任的债务，由2016年的3%下降至2%，同救助责任相似，政府需要承担的担保责任也有所减轻。
与市政府债务情况相近，2016年和2017年市本级政府性债务中占比较高的均为政府负有偿还责任的债务余额，说明晋中市本级政府性债务同样呈现出以负有偿还责任的债务为主体的特征，2017年政府负有偿还责任的债务占比较2016年有所升高，即由98.14%上升至98.46%，由此可以看出这一特征在2017年更为显著，较全市政府性债务而言，市本级政府性债务的这一特征更为显著；占比第二的也为政府可能承担一定救助责任的债务，2017年政府可能承担一定救助责任的债务占比较2016年有所降低，由1.67%下降为1.42%，说明政府可能需要承担的救助责任有所减轻；占比最小的为政府负有担保责任的债务，由2016年的0.19%下降至0.12%，同救助责任相似，政府需要承担的担保责任也有所减轻。
二、晋中市地方政府债务风险分析
财政收入与经济增长具有高度相关性，经济减速必然影响地方政府的财政收入进而影响其偿债能力。晋中市多以资源型产业为主，经济发展受煤炭行业的影响较大，近年来晋中市产能过剩严重、结构转型省级压力大，经济减速十分明显，其财政收入下降幅度以及偿债能力所受的影响也就更大。同时，由于政府融资不能及时到位以及土地转让有限，公路、学校基础设施的投入占用大量预算资金，价值国家陆续出台调资、公务员规范津补贴等增值政策；此外，社会失业、基础设施、民生改善上还需要投入大量资金，是财政收入矛盾十分突出，给财政收支平衡带来很大困难。在工作的开展过程中既要保持经济平稳发展，确保收支稳定，又要填平之前的欠账，可谓力不从心，财政偿债能力大大削弱。
地方政府性债务的举债主体复杂，既有地方政府、本级政府某些部门、事业单位，又有各类公司和企业。不透明、多主体的局面给明确地方政府债务规模、明确权责关系、确认债务责任带来了困难。同时，由于偿债能力不足，“借新还旧”成为地方政府填补债务漏洞的重要办法。“借新还旧”本身并未消除债务风险，只是把债务风险进行转移，使债务风险从短期阶段性风险向长期性风险转变。地方政府在“借新还旧”的同时继续举借新债还会导致债务余额增大、债务风险累积的负面结果。更为严重的是，众多融资平台大面积采用“借新还旧”，会产生“债务集合”和“债务共振”效应。一旦货币政策出现变化，市场资金紧张，融资平台“借新还旧”手打干扰，资金链断裂，发生债务危机的概率就会增大，并可能由此引发系统性风险。
宽口径的地方政府性债务，包括地方政府融资平台贷款、公司债（企业债、中期票据等）、上级财政借款、其他借款等。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆就晋中市政府的负债期限结构看，绝大多数负债为中短期，一般在5年左右。而从晋中市政府举债资金的投向来看，80%左右投向了基础施舍、科教文卫、生态环保、道路建设等领域。这些领域投资项目的投资回收期大多超过举债资金的融资期限。及时已经投入使用的投资项目，短期产生的“回报”也不足以偿付债务本息。地方政府债务负债方和资产方期限错配所形成的“借短投长”，必然会导致现金流量问题，造成流动性风险。而当地方政府的财政收入满足不了偿债要求，地方政府的其他资产又受制于流动性无法迅速变现时，就会引发债务违约。如果地方政府长期债务延期，甚至违约，将会严重损害地方政府的信用，甚至还会使社会信用环境恶化。
三、防范和控制地方债务风险的对策
（1）分类化解存量的风险
组织大规模的全国地方政府债务清查，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类登记，摸清地方政府债务的总量和结构。各级地方政府对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解；对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。
（2）建立政府债务风险预警机制，监测和防范地方财政风险。
为了防范地方政府债务风险，应当根据地方政府举债的现状，研究确定相对科学合理的债务监控指标体系，如负债率、债务率、偿债率、债务依存度等，然后判断各项指标处于哪个区间，是安全的还是有风险的。同时我们应该构建资产负债表框架来对地方政府债务的规模的可持续性进行分析，以保证地方政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应，防止发生债务危机。当然，风险预警应该是一个动态的过程，在风险预警过程中要用发展和动态的眼光看待问题，对预警系统进行不断的调整和完善，只有这样才能更好地发挥债务风险预警的作用。
（3）建立政府债务总体规划，做到科学借债与有序还债
根据债务风险预警情况，一方面政府要对债务的总体规模和结构进行中远期的规划，编制好滚动式的债务计划，将利用政府债务资金纳入当地的国民经济和社会发展计划中，根据经济状况、政府建设项目投资计划和资金供求水平以及财政承受能力，建立政府债务的总体筹资规划。政府债务的总体筹资规划要与城市建设总体规划、重点建设项目投资规划、项目资金筹集方案相衔接相配套。政府债务的总体筹资规划要做到前瞻性、科学性、可行性、安全性。确保政府债务借得对、用得好、还得起。另一方面政府要制定债务的偿还计划，安排好偿还来源，让债务处于一个合理的负担水平。
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论文作者:王卓
论文发表刊物:《基层建设》2019年第5期
论文发表时间:2019/5/5
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