从规则视角看美国重构国际秩序的战略调整，本文主要内容关键词为：美国论文,视角论文,重构论文,秩序论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D815 F114 [文献标识码]A [文章编号]1006-9550(2013)12-0081-17
[收稿日期：2013-10-15]
国际秩序是指在一定世界格局基础上形成的国际行为规则和相应的保障机制，通常包括国际协议、国际惯例和国际组织等。制度(或规则)最初被引入国际关系理论研究时，学者们主要关注国际组织的研究。①斯蒂芬·克拉斯纳(Stephen D.Krasner)提出了国际机制的概念，认为国际机制是一系列隐含的或明确的原则、规范、规则和决策程序的总和。②罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)扩展了国际制度的内涵，将其解释为各种规则与规范相互联系的复合体，③这一定义使国际制度同时包含了国际组织、国际机制和协约或惯例。④
国际制度对于美国主导的国际秩序而言，拥有毋庸置疑的重要性。不同学科和流派的学者对于国际制度的研究角度和侧重有所不同。国际关系自由制度主义学者看重美国主导的国际机制和规则在相互依赖时代存在的必要性。⑤制度经济学家则更为关注国家行为体来自国际规则的收益，⑥特别是这种收益所依托的国际规则“非中性(non-neutral)”。⑦在经济学家看来，作为全球化时代的霸主，美国主导的非中性国际规则与国家间收益分配具有高度的关联性，控制国际规则的制定过程让美国在国际贸易、金融等领域获取了巨大的收益。⑧相比较而言，国际关系现实主义学者更多致力于分析非中性的国际制度与大国霸权体系之间的关系，认为国际机制反映了国家实力在世界的分配，它建立在主导国对霸权的追求上。⑨本文的分析前提建立在认同国际规则“非中性”基础上，将国际组织和国际规则视为大国实现自身利益的战略工具，而这一战略工具所指向的主要国家利益诉求在不同力量格局背景下，所体现的重点有所不同，其中的差异影响着游戏的性质。
本文从主导国际规则的战略视角出发，研究了相对实力衰落阶段的美国如何通过调整国际规则的战略目标和策略，重构国际秩序和巩固其霸权地位。在分析了美国对国际规则的主导与其霸权地位的共生性以及二战后美国运用国际规则管控世界的传统思路和策略的基础上，本文揭示了以下相互关联的系列命题：在相对实力衰落的背景下，美国运用国际规则的战略目标和功能定位发生了怎样的变化？随着战略目标的重新定位，美国运用国际规则网络的原则、策略和对华相关政策又正在进行何种调整？美国国际规则领域的战略目标和策略的调整体现在具体政策实施领域，将对国际秩序和东亚地区秩序以及中国的崛起进程产生什么样的影响？而中国又该如何看待和应对美国在国际规则领域的战略调整和以此为基础的全球和东亚地区的战略布局？
二 美国主导国际规则的方式及其与美国霸权的共生关系
通过掌控国际规则整合力量和优势，是美国不同于以往帝国或霸主国的治理方式。⑩尽管自罗马帝国到英帝国，历史上的世界或地区霸主都或多或少地运用制度移植等手段对其势力所辖范围进行管理，但广泛地运用规则主导权构建覆盖全球范围的制度网络，却始于美国。更重要的是，以往世界大国所确立的霸权地位与国际规则之间的共生性和从中获益都远不及二战后的美国。
约瑟夫·奈(Joseph S.Nye)研究了近代以来不同的霸主国统治世界的权力运用方式和来源，发现除了传统的物质力量之外，支配大国发挥关键作用的权力资源各不相同。(11)而20世纪美国的霸权统治特色正有赖于其文化观念的“普世性”和对国际规则的主导能力。资本、技术和商品对世界市场的渗透为美国战后重塑国际秩序提供了物质基础，而这些经济活动背后体现的商业文化理念，即将经济利益视为重心的外交模式和生活方式，普遍影响着整个世界，(12)对美国在全球建立和扩张规则网络起着重要作用。在以上硬实力和软实力的基础上，美国建立了以自己为中心的规则网络，并在相当程度上把握着游戏规则的制定权和解释权。二战后的国际秩序正是围绕美国式民主与错综复杂的制度网络而构建的。美国不但是该网络的最初缔造者，而且它不断运用权力维护着这一以它为核心的国际秩序，以实现全球霸权和治理。
垄断国际规则的制定和实施成为美国获取霸权收益的主要方式和优势资源，这有其特殊的历史背景和现实考量。一方面，二战后国际社会进入“大国无战争”时代，(13)在国际体系的规范约束下，通过传统扩张方式直接控制别国和世界资源分配的难度和成本急剧上升；另一方面，全球工业化进程的推进将越来越多的国家纳入到现代世界经济体系(14)中，各国发展对全球市场和国际社会的依赖性明显提高，以至世界权力的来源发生了重大变化。(15)这种变化的结果是，国际规则对体系内国家比以往更具有约束力，主导规则也由此变得更为有利可图。于是，美国在建立国际规则和维持国际秩序的过程中，与体系之间形成了“共容利益”。(16)作为主导国，美国通过维系庞大的国际规则网络的运转，可以获得最大份额的收益。“共容利益”推动美国对于发生在其境外的国家乃至个人之间的交易行为施加制度影响，在国家相互往来的各个角落投射美国的观念和规则，为远超出其直接军事势力范围的多边交易活动提供制度性的基础结构。(17)国际规则所及之处，便是美国利益的安身之所。
二战后，美国运用国际规则维系霸权的主要策略和获益方式与以往的霸权国也有本质的区别。以往帝国维系霸权的方式通常是分别直接针对各对象国采取单边控制，世界霸权以霸主与诸多国家之间的双边关系集合方式体现。二战后的美国则更多通过多边渠道建立相互交织的规则网络，对体系内国家进行间接控制。这套运用国际规则战略的基本思路是：鼓励尽量多的国家融入美国主导的规则网络平台，使国际关系和交易行为对其产生依赖性，进而通过主导国家间交往和交易的途径，从中获取霸权的经济收益和政治合法性。通过以上机制管控世界的思路，其重点不是试图直接控制某个具体国家，而是通过规则网络垄断国与国之间在贸易、金融、科技、军事等重要领域的交易渠道。因此它更多体现为开放、多边的形式，只有这样才能够吸引更多的国家参与其中，增加美国塑造的国际规则网络的权威性和获利空间。
迈克尔·哈特(Michael Hardt)和安东尼奥·奈格里(Antonio Negri)对美国建立的开放、多边的规则网络有深刻的解读。在他们看来，如今世界已经演变成一套多边规则体系，世界市场和全球权力关系向集中化靠拢。美国作为这一多边规则体系的政治主导，它有效控制着国际交易渠道。全球的边境逐渐转变为美国主权下的开放空间，在持续开放和扩展的边界中，美国不断加强对各领域的统合，由各种国际组织构成的多边网络、调和与解决冲突的各种渠道、对世界各国动态的协调，都是美国的内部统合机制。哈特和奈格里对新型帝国统治的阶段性概括，大致描述了美国通过规则主导多边国际社会的过程。在“融合阶段”中，主导国努力把所有主体纳入到它编织的多边秩序网络中，刻意忽视或回避彼此之间的差异。在大多数主体进入控制范围之后，主导国将实施其统治的“区别阶段”，主体之间在文化、意识形态等领域的差异或潜在差异被帝国突出强调，并给予正面或负面的评价和宣传。主导国在其最后的“操纵阶段”中，将充分利用这些差异对体系内主体进行操纵和等级分化，并在有效的控制系统中安排它们各自的位置。(18)
美国是二战后开放和多边的国际规则体系最大的获益者。二战后出现的绝大部分多边国际组织和规则，根据美国的利益和意图而建立，具有鲜明的制度非中性特点。美国通过对联合国、世界银行、世界贸易组织(WTO)、国际货币基金组织(IMF)等多边组织和规则的主导，维系和扩张着以其为核心的世界霸权。现有的国际机制或制度主要体现了美国的商业和文化观念，反映着美国式的政体结构和组织原则。美国按照这些政治结构和价值观念，为其他国家制定行为规范，并诱导或敦促其遵循美国的意志，按照美国制定的游戏规则出牌。(19)这些多边国际机制和规则是美国在全球扩张自身制度和价值观的有效手段，(20)与此同时，自身制度和价值观念在全球的推广也提高了美国建立的多边机制及规则网络的实施效率，降低了作为霸主国的美国从外部世界获取利益的管控成本。
美国通过建立国际制度网络极大加强了自身在国际社会影响力的同时，其国家利益的实现也高度、敏感依赖于其对国际规则制定权的主导以及这些规则的实施效果。美国的霸权收益有赖于这些非中性的多边国际机制和规则按照美国意志有效运转。主导并扩张于己有利的国际规则，也因此成为美国维持霸权最重要的手段。
三 实力相对衰落背景下美国操控国际规则战略的调整
建立在开放、多边的国际规则网络基础上的霸权治理方式要取得良好效果，前提是与其他博弈者相比，美国实力具有压倒性优势和单边控制能力。二战后，美国对世界的单边控制能力全面体现在军事、市场、价值观、话语权等层面上。然而，21世纪以来，美国相对实力的衰落趋势越来越明显。特别是2008年国际金融危机之后，就经济实力及影响力而言，美国控制世界的能力已不复当年。对于其一手塑造的相互依赖的自由主义国际秩序，美国已经不再具有足以支配它的财富和权威。相对实力的衰落一方面使美国更为依赖国际规则网络来巩固其霸权地位，但与此同时，美国运用国际规则网络的原则、方向和策略都随着其战略目标的重新定位而进行重要调整。中国等新兴国家的崛起是美国规则战略调整的重要原因和针对目标，因此美国对其国际规则战略的调整首先体现在对华相关政策的变化上。
(一)美国调整国际规则战略的内外动因
相对实力的衰落使美国继续通过传统开放、多边的国际规则行使霸权的难度加大，在国内和国际层面同时面临困境和阻碍。这是美国调整其国际规则战略的主要原因。
从美国国内情况看，在相对实力衰落阶段，通过传统手段巩固“世界领导者”的合法地位给美国的财政带来了不堪重负的压力。通过传统手段，特别是由军事带动的全球网络，使世界接受美国式的政治、文化和消费观念，需要巨额支出。(21)而此类财政支出越来越令美国政府感到捉襟见肘。层出不穷的全球治理问题也导致美国领导世界的成本明显提升。全球化进程在国际公共领域引发越来越多的难题，需要从规则层面给予规范化。面对不断涌现和升级的全球问题及矛盾，美国需要提供必要的公共产品，才能维持其领导全球事务的合法性地位。如今，自身实力正在下滑的美国深陷全球性“道义”责任的泥淖中，显得力不从心。为了巩固美国的世界霸主地位，美国运用国际规则的战略需要做出必要的调整。
从国际层面看，美国调整国际规则战略的动因在于，以中国为代表的新兴国家在体系内崛起的现实和趋势正在逐渐改变现有开放、多边规则网络平台的功效。
首先，中国有效借助国际多边网络崛起的事实，让美国开始重新定位国际规则体系的功能。特别是，自加入WTO等国际组织之后，中国对现有国际规则的适应能力超出美国预期。尽管现有的多边交易渠道和规则并未使发达国家和发展中国家处于平等的竞争平台，但在WTO等多边经济机制框架下，中国仍迅速发展壮大。美国此前的思路是，把中国纳入到美国主导的多边规则平台上便于同化和管理，降低中国实力上升后挑战美国规则体系的可能性，(22)因此可以有条件地接受中国利用现有国际规则和交易网络在经济上取得适度成就。但结果是，中国在体系内与美国相对实力的差距不断缩小，其壮大的速度和规模不但超出美国的容忍范围，而且拒绝在发展模式、政治制度和意识形态领域接受西方体系的同化。中国新领导层处理国际事务的重要原则之一就是，坚持中国发展模式和道路的自主性，并要求国际社会的尊重。现有的国际规则框架无法阻止中国为代表的新兴崛起国借此获得较高收益，并且可能继续帮助这些国家将自身的实力在国际事务中转化为影响力。这一新变化和发展趋势是美国不能接受的。
其次，中国等新兴国家力量壮大之后，战后美国构建的开放、多边的国际规则体系运转的效率越来越低，美国控制国际交易网络和交换渠道的成本不断上升。新兴国家尽管利益并不一致，但伴随实力上升，大多要求增加自己在体系内的利益和话语权重，推动调整现有规则体系中不平等的收益和权力分配。相对实力下降的美国控制开放、多边的国际规则网络和交往、交易渠道的难度在加大。就近年的情况看，现有的多边国际组织，如联合国、世界银行、WTO，IMF、二十国集团(G20)等，执行美国意志的效率低下，甚至有时拖美国的后腿。美国不得不重新评估其构建的开放、多边的国际规则体系在运转和实现自身国家利益方面的效率。
(二)美国对其运用国际规则的战略目标和原则的重塑
美国无力继续承担世界霸主在单极世界中的财政重负，却不能坐视其主导地位因新兴国家的崛起而被削弱。受国家实力和国内政治所约束，美国在全球范围内收缩传统军事、意识形态干预的范围和力度，减少对外实质性的物质投入是大势所趋。为了实现以最小的物质投入来领导和治理世界，美国将更加倚重规则对国际秩序的塑造能力，通过调整运用国际规则的战略目标和策略，继续主导全球/地区规则网络。
在相对衰落阶段，美国运用和塑造国际规则的战略目标，主要有以下两点目的：一是降低目前庞大且诸多掣肘的多边机制的管控成本，提高控制国际交换渠道的效率；二是减损竞争对手在规则体系中的收益，增加中国等新兴国家在规则体系中的获益难度，约束其发展势头。目标的重新定位意味着美国看待国际规则的态度正在发生如下原则性的变化。
在战后塑造和主导国际规则网络的过程中，美国在获取现实霸权收益的同时，也致力于使美国在政治和文化领域的价值观“普世化”。在实力相对衰落阶段，美国看待和运用国际规则的原则将以务实地追逐现实利益为主。美国对外战略和政策制定通常会在物质利益目标和价值诉求之间寻求平衡。在实力占据绝对优势的情况下，美国可以承担推广“普世”价值所需要的物质投入，实力上升的预期也使美国民众对维护价值诉求需付出的代价具有较强的心理承受能力。在相对实力和全球控制力步入前所未有的下降阶段，美国在有限的财政预算基础上协调价值诉求和现实利益之间的冲突变得十分困难。在二者相背离时，美国将放弃“普世”价值的战略诉求。(23)这意味着，美国会继续削减通过全球军事网络促进地区民主化的财政支出，以市场为依托的经济规则网络将更多地替代以民主政治为依托的制度网络发挥作用。
与此同时，美国对待国际机制和规则的自由主义逻辑逐渐向现实主义逻辑转移。自由制度主义在看待国际机制和规则的功效时，更多地从相互依赖和互利共赢的角度解读。而当现实主义的权力角逐逻辑转移到国际机制和规则领域，并成为主导思维方式时，寻求在经济合作和竞争中共享收益的正和博弈将更多地被旨在争夺权力和抢占势力范围的零和博弈所取代。在二战后的半个多世纪里，美国主导体系内的其他国家和美国的实力对比差距巨大，美国更加看重如何利用垄断国际交换渠道获得绝对收益，操纵国际组织和规则的原则主要在于通过霸权地位增进本国福利，其重点不在于遏制其他大国成长。因此在这一阶段，美国在某种程度上通过容忍和引导中国这样的国家在规则体系内壮大经济规模，以从中分享收益。然而，随着中国的强劲崛起和新兴国家在体系内诉求的增加，美国操控规则的原则和目标开始发生变化，更多地将与大国的权力竞争作为目标，巩固相对国际地位的意图明显。在新阶段，美国将更加重视国际规则在钳制竞争者方面的功效，试图通过具有针对性的措施来限制新兴崛起国影响力的发挥。
(三)美国主导和运用国际规则的策略变化
美国开始重塑运用国际规则的战略目标和原则以及实施方向和策略。从奥巴马第一任期开始，运用“巧实力(smart power)”成为美国的“外交新理念”。(24)“巧实力”概念的提出，反映了美国在相对实力衰落过程中以较小的代价维护其领导地位的策略调整。美国“巧实力”外交的重点在于，试图充分利用国际机制和规则重塑，提高美国在其主导的联盟体系和多边世界中影响力的发挥。这种策略调整映射到国际领域主要表现在以下两个方面。
第一，在军事、金融、国际分工、高新技术、能源和战略资源等核心领域，美国主导国际组织和规则的主要形式由开放的“全球模式”转变为半封闭的“俱乐部模式”，由基于多元化的鼓励加入转变为根据美国的标准和需要有条件准入。这一策略调整的思路是，通过在参与游戏规则的起点设置高准入门槛，吸纳对巩固美国霸权地位和实现其意志有利的成员参与规则制定，同时把中国等一些竞争性国家暂时排斥在规则体系和核心议题制定权的门外。“全球模式”向“俱乐部模式”转移的过程体现了美国操控国际规则策略的两大调整方向。首先，在覆盖范围上，美国的重点由力图控制国际多边组织和规则网络，逐渐转变为重构地区和跨区域合作机制与规则网络，进而将其按照美国的标准和全球战略布局进行对接和整合。其次，在参与方式上，美国不再无差别地鼓励多数国家进入新的“俱乐部”，而是通过某些标准对成员进行有选择性地甄选和限制。其准入条件和门槛主要体现在三个方面：一是根据对外战略布局的重点有选择地吸纳某些特定地区或地域的成员；二是利用开放背后苛刻的高标准将竞争对手暂时排斥在外，对于希望和需要接纳的对象，则灵活解释、运用这些标准和条件；三是选择特定的利益共生群体组建国际规则网络的“顶层俱乐部”。通过上述调整，美国力图重新确立和巩固自己在核心规则领域的绝对主导权，保证管控新机制和国际规则网络的效率。
第二，在非核心领域，比如气候变化、自然环境、恐怖主义、核扩散、人类健康、国际犯罪、人权、难民等公共治理领域，美国将继续塑造开放的多边世界。维系单边霸权的财政负担已逐渐超出国内民众的心理承受能力，美国需要通过鼓励和构造共担风险和责任的多边机制，让更多国家分摊美国的全球治理成本。美国一方面敦促西方盟国在美国不愿卷入的地区为保卫人权、支持民主制度而投入，另一方面联合与美国具有依赖关系或与美国具有共同利益的新兴国家一起应对全球治理的挑战。此举表面上令更多成员可以分享美国的权力和国际地位，但实质目的是让更多国家为全球问题的支出埋单，让它们替美国承担部分霸权义务。
(四)美国国际规则战略调整在对华政策上的体现
在实力相对衰落的情况下，美国在战略上无法容忍一个实力不断接近自己，且彼此价值观和政治制度分歧明显的大国崛起。但与此同时，中美在双边和全球层次上又存在密切的利益交汇点，需要维持平稳的关系框架。(25)鉴于自身实力和相互依赖关系的约束，需要消耗过多实力的对华战略，特别是运用传统军事手段遏制中国已不合时宜，而通过操纵国际规则限制中国实力的运用仍是美国对华战略的着眼点。不过，作为其国际规则战略调整和国际秩序重构的重要环节，美国在国际规则领域的对华政策也正在经历相应变化。
自20世纪末至21世纪前十年，美国一直努力将中国引导和塑造成符合西方价值观念、遵守国际规则的体系融入者。其具体做法是鼓励中国融合到美国主导的国际机制和规则网络之中，敦促中国成为现有体系中负责任的利益攸关方。(26)美国精英阶层普遍认为，接纳中国融入各种国际组织不但可以为美国分担全球治理的责任，而且有助于降低中国挑战现有国际秩序的可能性。然而，随着中美两国实力此消彼长的变化和中国在既有国际规则体系中政治诉求的上升，美国在国际规则领域对中国的融入策略逐渐向排斥方向发展，其主要功能由互享收益的共赢框架转变为利用国际规则主导权有针对性地压制中国的零和模式。
美国精英阶层意识到，处于相对衰落阶段的美国阻止中国实力继续上升的能力和政策空间有限。因此，美国针对中国运用规则战略的重点并非通过规则的竞争去消解中国的实力，而是通过操纵国际组织、国际规则和国际社会评价体系来约束中国运用和发挥实力的空间和效果，阻止中国将上升的实力转化为相应的国际地位和影响力。其首要战略目标是，遏制中国在国际规则体系中的权力增长，避免中国在现有国际交易渠道中利用积累的财富和市场规模改变国际秩序和利益分配现状。这一方向性变化使中国开始从西方规则体系的被接纳对象逐渐转变为被钳制对象。美国在国际规则领域对华政策的调整原则和策略包括以下内容。
其一，在现有的多边国际机制中，有针对性地在节能减排、环保、技术标准、知识产权等领域修改或重塑规则，降低中国的竞争优势。当中国借助既有规则取得某一领域的优势地位，特别是有可能借此提高国际地位时，美国便联合其盟友、伙伴和与中国有利益冲突的国家修改该领域的游戏规则。其二，在现有全球性国际组织之外，另行构建具有实质排他性的区域或跨区域机制，把中国排斥在规则体系之外。其三，通过操纵规则的解释权和国际舆论，削弱中国崛起的合法性。当中国合理利用规则却撼动既有国际体系的利益分配时，美国还倾向于通过对规则的解释权赋予其道德价值内涵，操纵国际社会舆论和评价体系将中国的合法行为提升到道德领域并予以压制。这一策略的目的是令中国在国际社会陷入孤立局面，降低中国崛起和运用实力的合法性。
四 规则战略调整与美国国际秩序重构
美国改变对国际规则的战略定位和操纵方式体现在其对外政策上：一是将构建规则网络的重点由全球范围转向亚太地区，二是着手建立以发达国家集团诉求为基础的国际经济规则圈。亚太地区不但存在对既有国际规则具有潜在影响能力的崛起国中国，同时也是新兴市场国家聚集的区域，因此成为美国推行和实施排他性国际规则平台的重点实践地区；而联合西方发达经济体组建“俱乐部”进行顶层制度设计，则是美国重塑和主导国际秩序的制度基础。上述对外政策将对国际秩序和东亚地区秩序以及中国的崛起进程产生重要影响。
在美国调整规则战略对国际秩序进行重新布局的背景下，WTO、联合国等涉及美国利益的核心领域多边机制的功能可能会被进一步弱化和形式化。在非核心领域的多边机制，比如G20峰会、世界气候大会等以全球治理议题为主的平台上，美国需要新兴市场国家和发展中国家分摊其公共产品供给义务，因此会继续在一定程度上鼓励其发挥适度作用。在核心领域，美国的军事联盟体系暂时仍以双边关系为基础，扩展为多边网络的可能性较小，其存在可视为国际秩序相对稳定的常态。美国重塑国际及地区秩序的重点将放在经济合作领域。
以《跨太平洋伙伴关系协议》(TPP)和《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)为引擎的区域和跨区域经济合作机制是美国重构国际秩序的重心所在。TPP和TTIP这两个合作机制都呈现出明显的“俱乐部”模式特点，具有隐蔽的排他意图和限制准入性质，都旨在重塑地区和全球层面的游戏规则，高度符合美国下一步战略调整的原则和方向。以TPP为核心的秩序构建主要定位在中国周边、美国势力范围所及的地区，是美国亚洲再平衡战略的核心组成部分。以TTIP为导向的全球层面的经济秩序调整，在很大程度上是发达国家集团约束以中国为代表的新兴经济体迅速崛起的应对措施。(27)
TPP作为地区合作机制，对大国而言，其规则战略主导的意义远大于经济利益驱动。TPP本身对于加强亚太地区经济联系的作用十分有限。目前TPP的12个谈判方之间，大多数国家已经相互缔结了双边自由贸易协定(FTA)，TPP能够提供的货物贸易新市场准入有限。(28)一国从区域合作中除了获得传统经济收益之外，还可以获得非传统收益，而影响国际经济规则的能力是大国更为看重的区域合作目标。(29)TPP正体现了美日两个大国在构建未来东亚经济秩序问题上的战略协调和政策宣示。TPP在规则层面对亚太地区秩序的影响主要体现在以下三个方面。
第一，TPP的谈判进程本身破坏了现有东亚经济秩序的雏形。近十年来，东亚大国和东盟国家努力推动东亚“10+X”合作框架成为东亚经济秩序的基础。建立由竞争性大国主导的地区秩序是美国不能容忍的。因此，美国“重返亚洲”和在该地区的战略再平衡，其中主要战略目标之一就在于拆散东亚经济领域的共同规则雏形。TPP的谈判进程在中短期拆解中国构建的东亚地区经济合作机制的效应正在体现，过去十年中国所致力推动的东亚区域经济合作进程有可能因此发生逆转。(30)
第二，TPP规则本身具有隐蔽的排他性和非中性，它通过俱乐部准入式的区域规则安排，选择地区新秩序的游戏参与者。TPP通过严苛的标准设置高门槛，这一门槛足以令中国和亚太地区绝大多数新兴市场国家望而却步。进而，美国可以根据需要有针对性地在双边谈判中放宽标准，吸收更多遵从美国意志的中小型经济体，最终促成日后对中国等新兴市场国家的谈判优势，迫使它们接受美国的贸易规则。例如，TPP框架中针对国有企业实施的“竞争中性(competitive neutrality)”规则，表面上旨在防止或禁止国有企业获取来自政府补贴、税收减免或者以低于市场价格获得融资等，但事实上其最终目标是要规范中国、印度、巴西等新兴经济体。(31)再比如，美国坚持TPP谈判方承诺采用和维持国际劳工组织的基本原则和权利宣言及其后续文件规定的五大劳工标准，(32)并将能源标准、反补贴标准纳入到谈判中，试图在亚太地区建立有利于美国——相对于中国等新兴市场国家竞争优势——的东亚经济规则。这些规则在谈判或运转初期可以有选择性地将中国等新兴市场国家排斥在外，使其受到排他性冲击。在此之后，即便这些国家被允许参与其中，也将在既有不利规则的约束下难以获得良好的发展空间。
第三，更深入地理解TPP对于美国在东亚战略布局的意义，我们还需要从该地区经济结构的角度进行挖掘。就经济基础而言，TPP可能发展成为一套基于最终消费品市场优势构建的贸易规则安排。从表面数字看，美国在东亚所占据的市场份额不如中国，但与中国相比，美国和日本在东亚地区最终消费品市场份额上占据较大优势。目前，美国占东亚地区最终消费品市场的24%，日本占11%，中国则只拥有7%的份额。(33)如果美日成功签订TPP，则意味着该地区拥有35%最终消费品市场控制权的国家，通过主导地区规则重塑东亚市场。基于最终消费品市场构建的地区规则为何对于东亚成员国具有吸引力和控制力呢？因为一国只有对最终消费品市场进行掌控，才能从宏观意义上灵活调整市场需求，并由此运用经济手段影响出口国行为。如果出口国只是生产的中间环节，那么占有最终消费品市场份额优势的国家还可以通过调整中间环节市场，控制其下游的原料供给国。21世纪以来，中国与东亚地区国家的贸易量尽管增长迅速，且目前已成为东亚国家最大的贸易伙伴。(34)但是，中国与这些国家的贸易往来更多的是进口初级产品，然后在国内加工后出口至美欧市场。也就是说，尽管与东亚国家贸易量巨大，但中国主要扮演东亚生产网络中的中间环节角色。(35)作为整个生产链条的中间阶段，中国难以凭借庞大的市场对这些国家产生政治威慑力。因为这些产业链条的源头仍在相当程度上把持在消费最终产品的发达国家手中，中国很难随意改变或调整与链条下端市场的关系。随着国内财富的积累和拉动内需政策的推行，中国在东亚的最终产品消费数量正在上升。如果中国未来对外经济战略的关注点更多地放在对周边国家最终产品的进口环节，那么以上状况将形成趋势，这意味着东亚的生产网络将具有相对独立性，而中国有可能逐渐借助市场优势将上升的实力转化为对东亚地区的影响力。在美国决策层看来，东亚作为全球经济最有活力的地区，如果未来形成一个不包括美国在内的统一市场，那将是对现行国际经济秩序的巨大挑战。(36)TPP作为美国重返亚太的重要制度安排，其重要目标在于消解中国在东亚地区通过终端市场实力影响该地区经济秩序的趋势和可能性。从长远趋势看，TPP将很可能利用美日两国目前在东亚终端市场的优势，改变现有的地区产业规则和资本流向，从而重构地区结构性关系。
在全球范围内，美国利用不对称实力与中国等新兴市场进行双边谈判的优势下降，于是它转而利用与其他发达国家之间形成的贸易集团，来有效平衡以中国为代表的新兴经济体集团，最终迫使其接受新的国际贸易规则。2013年3月，美国与欧盟宣布正式启动TTIP谈判。TTIP对未来国际经济秩序与新规则的制定机制将产生重大影响。西方国家的智库甚至把它称之为“经济北约”。(37)如果说TPP是美国遏制中国在东亚地区影响力提升的区域规则安排，那么TTIP则是整体实力处于下降阶段的西方发达国家，针对以中国为代表的新兴市场国家群体崛起而做出的新的跨区域经济机制和制度安排。从经济角度看，由于彼此间的市场互补性较低，美欧自贸区并无明显战略价值。TTIP的目的是构建新的国际规则平台，使发达国家集团在未来世界贸易份额不占优势的情况下能够继续维持对国际经济规则的主导权。美国通过TTIP联合西方盟友重新制定向需求方市场倾斜的国际贸易规则的意图明显。通过严格的准入机制，美欧不但可以在未来扩容过程中确保美国的投票联盟能掌控全局，而且从长期看可以提高以服务业和消费为主的西方发达国家集团的定价能力。倘若日本能够顺利完成IPP与日欧自贸区的谈判，则TTIP将升级为一个以美国主导、由主要发达国家共同参与制定国际经济新规则的跨区域平台。它进而可能有选择性地接纳需要的成员，使之扩展为WTO的替代性机制。无论与现有的自贸区协议相比，还是与WTO相比，未来的TTIP将会涵盖范围更广、水平更高的自由化规则。发达国家集团可以通过TTIP的严格准入标准和规则主导权保持对新世界贸易体系的可控能力，提高与新兴市场国家的竞争力。
在2008年国际金融危机中，以物质生产为主的实体经济在美国为首的发达国家集团支柱产业中的分量进一步收缩，其经济结构向更高端的服务业升级。这些国家正在试图通过互联网、医疗、金融、传媒、软件服务等服务业，带动页岩气、新能源、环保、智能制造业等领域的产业结构调整，建立一个基于高端服务业的新的综合性贸易和工业体系。通过TTIP，美国可以联手发达国家创建一个有利于新兴服务业和新工业体系、不利于传统制造业的国际产业和贸易规则。这些规则可能将从根本上改变近代产业革命以来大规模的工业制造模式，意味着发达国家将利用新兴服务业创造的知识经济等无形产品，控制基于实体经济的世界“再工业化”进程，继续主导后金融危机时代的国际经济秩序。(38)
TTIP与TPP 一样，本质上也是通过高标准准入的俱乐部模式不断向外扩展，它最终或替代WTO成为未来世界新的经济规则平台。通过这一平台，美国代表的发达国家集团将构建一个以其为主导的世界经济秩序，在贸易和投资等领域限制以中国为首的新兴市场国家进一步发展壮大。在策略上，美国利用有顺序的谈判确保发达国家集团对初始规则的主导权，以便对中国、印度、巴西等新兴市场国家群体造成不对称的实力，进而在以多边贸易体制为代表的全球范围内推进美国的贸易标准，确保对美国企业有利的竞争环境和实现其多重政治、经济目标。TTIP的排他性也将通过严苛的产业政策、各类技术、安全、卫生标准来实现，将暂时不可能达到标准的新兴市场国家排斥在外。以中国为代表的新兴市场国家由此面临两难境地：如果希望成为新规则的参与和博弈方，必须改造自身以适应美国及发达国家集团已经制定好的游戏规则，而整个规则体系将便于占据产业链高端的发达国家利用贸易、技术或安全壁垒，对新兴市场国家的实体经济形成更强的控制能力；如果这些国家不愿经历痛苦的改造以接受发达国家集体制定的非中性规则，将会逐渐被新的国际经济秩序边缘化。总之，通过ITIP构建的国际经济秩序将不利于中国等新兴市场国家的健康发展，使其崛起道路变得更为艰难曲折和充满不确定性。
五 中国的战略反思与应对
中国在崛起过程中不得不面对一个美国主导的西方规则体系。由于这一体系拥有广泛基础，因此中国利用上升的实力改变国际规则或重塑国际秩序十分困难。随着美国运用国际规则战略的调整，中国多年努力构建的东亚合作机制正逐渐流于形式，面临被美国倡议的TPP等合作机制所拆解的可能。而在未来长期的国际秩序重构过程中，中美之间在规则领域的博弈将在新的框架下展开。在新的国际环境中，该如何应对美国和西方世界的制度夹击，是中国需要迫切正视的难题。
作为美国重构国际规则的主要钳制对象，中国首先需要调整的是看待国际规则的思路。中国在过去十多年对待国际规则的主要思路是：让自己融入和适应各种国际机制和制度，努力在国际社会树立负责任大国的形象；进而利用既有规则壮大自身实力，并谋求与实力增长相称的国际地位。这一策略曾经取得良好的效果，至少从壮大自身实力的角度十分成功，这一点毋庸置疑。特别是，中国努力通过加入WTO等国际组织融入国际贸易体系，并成为其中的获益者。然而，这套思路在日后将越来越难以奏效。因为此前中美实力差距较大，美国并未将中国视为主要战略对手，因此更侧重于鼓励中国融入既有国际机制，使中国成为国际规则的利益攸关方。在美国运用规则的策略进行调整后，中国继续通过美国主导的国际组织和规则壮大自己的空间明显缩小。对此，中国应做出相应调整，重新评估各种国际组织和规则的性质、目标和可供美国操纵的空间。中国在考虑是否加入西方国际组织并受其规则约束时需要提高警惕，更多地考虑国际机制、规则和规范作为策略性工具的层面。面对美国主导的国际组织和规则，中国对自身角色的定位应由恪守国际规则的“融入者”转变为策略上的“博弈方”。中国应清醒地认识到，迁就对己不利的国际制度和放任美国对规则的滥用不但无法换取西方国家的认可，而且会降低中国的国际地位，使中国在未来的国际博弈中陷入被动。
面对美国在国际规则领域紧锣密鼓的攻势，中国应将主要关注点放在发展有潜力的双边关系上，这或许是中国冲破美国主导的规则体系钳制效应的关键所在。中国的外交重点可选择美国战略上重视度较低的国家和美国盟友中与中国无领土纠纷等政治安全问题、且经贸往来密切的国家。通过签订自贸区协定、投资协定、货币互换协议等合作方式，便利与这些国家的双边经贸关系，扩大互惠基础。重点发展具有潜力的双边关系，其目的在于避免中国在国际社会被孤立。在实施上，相对于多边领域，中国目前推进双边合作的阻力明显小得多，更容易取得实质性的突破和务实的收获。从积极主动作为的角度，重点发展具有潜力的双边关系有助于打破美国通过多边机制在国家间交易渠道方面形成的垄断局面。除了不能容忍形成气候且脱离美国掌控的多边合作机制外，美国同样不希望看到国家间特别是大国之间发展坚实的双边关系，因为这会逐渐蚕食美国操纵多边规则网络和机制、垄断国际交易渠道的基础。但与此同时，美国对于国家间双边经济关系的干扰能力明显要低于对多边组织及合作的拆解和破坏能力。
在多边合作层次，中国需要超越传统地区视角和维度，在全球范围内定位合作者。在这一过程中，作为发展中国家和新兴市场国家的代表，中国不仅要通过自身发展惠及友邦，而且更需要提出真正代表中国和这些国家共同诉求的议题主张和国际秩序理念。当前，积极推广新兴国家群体的概念和合作机制十分必要。中国可以利用现有金砖机制将更多合作方案落到实处，并聚合力量来促使新兴市场国家在改革国际规则方面向发达国家集团施加压力。与此同时，在技术层面，中国应设计出反映自身国家利益和发展中国家共同利益的议题设置，在国际组织中提高发展中国家群体的声音，以降低美国通过现有规则和议题设置对中国话语权的限制。面对美国为首的西方国家通过引申国际规则的道德内涵制造“中国威胁”的国际舆论，中国可尝试变被动为主动，在观念上明确属于发展中国家或新兴市场国家的国际秩序观及话语主张。这种更为平等和富有包容性的多边合作主张要对现有美国主导的霸权、不平等的国际体系和多边秩序具有观念上的冲击力。对此，新任领导人已经在不同场合提出中国自己的国际秩序理念，其中主要包括：以追求经济全球化的均衡、普惠和共赢为目标；强调参与全球事务过程中身份的平等和对代表性、发言权、决策权的分享；兼顾所有利益攸关方，在其共识基础上制定国际规则；等等。中国下一步要争取将这些理念推广为发展中国家集团的共同价值诉求。
(感谢《世界经济与政治》杂志匿名评审专家提出的修改意见和建议。文中错漏由笔者负责。)
①Robert O.Keohane,"International Institutions:Can Interdependence Work?" Foreign Policy,No.110,1998,p.83.
②Stephen D.Krasner,ed.,International Regimes,Beijing:Peking University,2005,p.2.
③Robert O.Keohane,"International Institutions:Two Approaches," International Studies Quarterly,Vol.32,No.4,1988,pp.376-379.
④Robert O.Keohane,International Institutions and State Power:Essays on International Relations Theory,Boulder:Westview,1989,pp.3-4.
⑤参见罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著，门洪华译：《权力与相互依赖》，北京：北京大学出版社2002年版；Robert O.Keohane,"International Institutions:Can Interdependence Work?" pp.82-96。
⑥关于行为体得自规则的收益方面的研究受到以道格拉斯·诺斯为代表的制度经济学家的特别关注，详见道格拉斯·诺斯、罗伯特·托马斯著，厉以平译：《西方世界的兴起》，北京：华夏出版社1999年第2版；道格拉斯·诺斯著，厉以平译：《经济史上的结构和变革》，北京：商务印书馆1992年版；道格拉斯·诺斯著，刘守英等译：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海：上海三联书店1994年版。
⑦在实施过程中，对不同群体、国家或经济体意味着不同结果，其损益程度有所不同的制度，被经济学家称为“非中性制度”。“制度非中性”的概念最初由张宇燕明确提出，参见张宇燕：《利益集团与制度非中性》，载《改革》，1994年第2期，第97-106页。
⑧李向阳：《国际经济规则的形成机制》，载《世界经济与政治》，2006年第9期，第67-76页。
⑨John J.Mearsheimer,"The False Promise of International Institutions," International Security,Vol.19,No.3,1994,pp.5-49; Kenneth N.Waltz,"Structural Realism after the Cold War," International Security,Vol.25,No.1,2000,pp.5-41; Robert O.Keohane,After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy,Princeton:Princeton University Press,1984,pp.50-51；肯尼思·华尔兹著，信强译：《国际政治理论》，上海：上海人民出版社2003年版，第132页。
⑩高程：《新帝国体系中的制度霸权与治理路径——兼析国际规则“非中性”视角下的美国对华战略》，载《教学与研究》，2012年第5期，第57-65页。
(11)Joseph S.Nye,Bound to Lead:The Changing Nature of American Power,New York:Basic Books,1990,p.34.
(12)Emily S.Rosenberg,Spreading the American Dream:American Economic & Cultural Expansion,1890-1945,New York:Hill & Wang,1982.
(13)John Mueller,Retreat from Doomsday:The Obsolescence of Major War,New York:Basic Books,1989.
(14)伊曼纽尔·沃勒斯坦著，罗荣渠、庞卓恒等译：《现代世界体系》(1-3卷)，北京：高等教育出版社1998、2000年版。
(15)参见苏珊·斯特兰奇著，杨宇光译：《国家与市场：国际政治经济学导论》，上海：上海人民出版社2006年版。
(16)某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，若能够获得特定社会所有产出增长额中相当大的部分、同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失，则他(们)在此社会中便拥有了共容利益。为了实现其自身利益，他(们)在力求获得社会产出更大份额的同时，还会努力扩大该社会的总产出。详见曼瑟尔·奥尔森著，苏长和、嵇飞译：《权力与繁荣》，上海：上海世纪出版集团2005年版。
(17)柯武刚、史漫飞著，韩朝华译：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，北京：商务印书馆2000年版，第446、448-449页。
(18)迈克尔·哈特、安东尼奥·奈格里著，杨建国、范一亭译：《帝国——全球化的政治秩序》，南京：江苏人民出版社2005年版，第11、205、210-212、229-232页。
(19)约瑟夫·奈著，门洪华译：《硬权力与软权力》，北京：北京大学出版社2005年版，第108页。
(20)门洪华：《国际机制与美国霸权》，载《美国研究》，2001年第1期，第74-88页。
(21)查默斯·约翰逊著，任晓等译：《帝国的悲哀——黩武主义、保密与共和国的终结》，上海：上海人民出版社2005年版，第1、5、24-25页。关于美国扩张背后所承担的巨大财政代价另可参见查默斯·约翰逊著，周洁译：《帝国的警钟——美国共和制的衰亡》，北京：三联书店2009年版；查默斯·约翰逊著，罗原译：《反弹——美利坚帝国的代价与后果》，北京：三联书店2008年版；Carol Lancaster,"The Chinese Aid System," Center for Global Development,2007,http://www.cgdev.org，登录时间：2013年4月23日；Condoleezza Rice,"Rethinking the National Interest:American Realism for a New World," Foreign Affairs,Vol.87,No.4,2008,pp.2-26。
(22)John Ikenberry,"The Rise of China and the Future of the West:Can the Liberal System Survive?" Foreign Affairs,Vol.87,No.1,2008,pp.23-27; Martin Jacques,When China Rules the World:The Rise of the Middle Kingdom and the End of the Western World,New York:Penguin Group Inc,2009.
(23)高程：《美国对外政策的驱动力：“二元论”还是物质利益至上？》，载《美国研究》，2012年第2期，第82-96页。
(24)“巧实力”一词最早由苏珊尼·诺瑟于2004年提出。她在《外交》杂志的同名文章中强调综合运用硬实力和软实力来实现美国外交目标的重要性。2007年，美国前副国务卿理查德·阿米蒂奇和约瑟夫·奈共同发表了题为《巧实力战略》的研究报告，明确提出美国应运用“巧实力”进行对外战略转型，以恢复其国际影响力。按照阿米蒂奇和奈的解释，所谓“巧实力”战略，意指灵巧地运用软实力和硬实力，利用各种影响力的组合获得想要的东西，以实现美国对外目标的“工具箱”。详见Suzanne Nossel,"Smart Power," Foreign Affairs,Vol.83,No.2,2004,pp,131-142; Richard L.Armitage and Joseph S.Nye,Commission on Smart Power:A Smarter,More Secure America,Washington,D.C.:Report for Center for Strategic and International Studies,2007,http://www.csus.org/media/csis/pubs/071106_csissmartpowerreport.pdf，登录时间：2012年2月7日。
(25)Hillary R.Clinton,"Security and Opportunity for the Twenty-first Century," Foreign Affairs,Vol.86,No.6,2007,pp.2-18.
(26)Robert B.Zoellick,"Whither China:From Membership to Responsibility?" Deputy Secretary State Remarks to National Committee on U.S.-China Relations,2005,http://www.ncuscr.org/articlesandspeeches/Zoellick.htm.登录时间：2012年7月15日。
(27)李向阳：《如何认识中国和平发展面临的国际经济体系约束》，载《现代国际关系》，2013年第4期，第25-27页。
(28)沈铭辉：《跨太平洋伙伴关系协议(TPP)的成本收益分析：中国的视角》，载《当代亚太》，2012年第1期，第6-34页。
(29)李向阳：《新区域主义与大国战略》，载《国际经济评论》，2003年第4期，第7页。
(30)李向阳：《跨太平洋伙伴关系协定：中国崛起过程中面临的重大挑战》，载《国际经济评论》，2012年第2期，第17-27页。
(31)沈铭辉：《美国的区域合作战略：区域还是全球？——美国推动IPP的行为逻辑》，载《当代亚太》，2013年第6期，待出版。
(32)Arvind Subramanian,"A Muscular Multilateralism to Engage China on Trade," Testimony before the Joint Economic Committee of the United States Congress,hearing on "Manufacturing in the USA:How Trade Policy Offshores Jobs," September 21,2011.
(33)Asian Development Bank,Institutions for Regional Integration:Toward an Asian Economic Community,http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2011/07384.pdf,p.3.登录时间：2013年9月13日。
(34)赵江林主编：《后危机时代亚洲经济增长与战略调整》，北京：社会科学文献出版社2013年版，第18-21页。
(35)关于东亚贸易结构可详见周小兵主编：《亚太地区经济结构变迁研究》，北京：社会科学文献出版社2012年版，第4章。
(36)李向阳：《如何认识中国和平发展面临的国际经济体系约束》，载《现代国际关系》，2013年第4期，第26页。
(37)C.Boyden Gray,An Economic NATO:A New Alliance for a New Global Order,Atlantic Council,Washington,D.C.:Atlantic Council Publications,2013.
(38)高程：《金融危机让世界政治经济“变脸”》，载《人民日报》，2013年9月17日第23版。
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