推进集体建设用地政策改革，助力乡村旅游发展
卜炜玮，李婉婷
按照我国法律规定，集体建设用地可以分为集体公益性建设用地、集体经营性建设用地和宅基地三类。其中，集体公益性建设用地主要用于乡村基础设施和公益事业建设，一般不能直接用于乡村旅游设施的建设。在现有的制度约束下，宅基地使用权的流转受到用途和流转去向的双重限制，既不能用于居住以外的用途，也不能流转给集体之外的成员。除部分试点地区外，我国大部分地区用于乡村旅游开发的宅基地大多是通过灰色、自发的方式进行流转的。大部分农村地区的集体经营性建设用地不能合法入市流转，在这些宅基地和集体经营性建设用地上建设的乡村旅游设施，存在合法性的风险，一旦发生矛盾纠纷，流转双方的权利都得不到法律的保障。这种现状导致乡村旅游项目的开发难度大、风险高，抑制了潜在投资主体的投资意愿，不利于乡村旅游产业的发展和升级，也不利于农民增收、农业发展与乡村振兴。
一、集体建设用地流转存在的主要问题
从2015年起，我国开始在33个试点地区推行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等“三块地”改革试点。在改革试点地区，集体经营性建设用地可以与国有建设用地同等入市流转，用于商业和旅游用途；租用宅基地建设餐饮、住宿设施的行为也被合法化，出租宅基地的村民则需要向农村集体缴纳收益调节金。从目前改革推行的状况来看，集体建设用地流转仍然存在一些亟待解决的问题。
(一)集体建设用地确权登记进展缓慢
只有产权清晰，集体建设用地的流转才能顺利进行。在不少农村地区，因历史上违法用地的遗留问题难以解决，集体建设用地的确权工作尚未完成。部分基层单位及个人对确权工作意识不到位、推进不积极，确权工作缺乏充足的财政资金支持等原因，也影响了确权工作的进展。
(二)宅基地流转的合法性问题尚未解决
农村宅基地属于村集体所有，农户个人只有使用权，作为国家给农民的“福利建房地”，根据现行《土地管理法》的规定，宅基地不能流转给集体外的成员，也不能用于修建自用住宅之外的其他用途。在一些地方发展乡村旅游，农民将房屋出租给集体组织外的个人和企业，用于开发住宿和餐饮等活动，但由于缺乏法律的认可与保障，大多数此类乡村旅游经营性服务场所无法办理各类营业证照，还存在安全隐患。
统计是一项重要的基础性工作。全面、准确、及时的统计数据是制定政策、加强管理、科学决策的重要依据。开展大规模水利建设、全面加强水资源管理、加快推进水利改革发展新跨越，必须着力强化水利统计的支撑作用。
(三)集体经营性建设用地存量有限、新增渠道不畅通
首先必须解决集体建设用地违法的历史遗留问题。对于被定性为违法用地或违法建房的情况，应当根据实际情况分类区别对待处理。对于占用基本农田、或者主观上故意违法用地建房的，坚决予以拆除。对于不涉及基本农田的违规占地建房或多占宅基地的行为、经过村民大会同意后，可以允许违法占地的村民通过土地开垦、土地整理等方式补充等额等质量的耕地，交纳罚款后，将其违法取得的土地转为合法宅基地予以确权。对于现有的集体经营性建设用地，可以由村集体组织对村内所有集体资产进行全面清理核实，按照户籍人口数将集体资产股份化，量化到个人，并制定农村集体经济股份制度，由村民监督集体资产的管理和使用行为。
二、推进集体建设用地合法有序流转，促进乡村旅游发展的政策研究
(一)积极推进集体建设用地确权登记工作
从现状看，很多地方，集体经营性建设用地存量较少，缺乏新增用地的来源渠道，实际流转面积较小，用途受到限制。
实现集体建设用地流转的公平与效率，需要有充足的用地储备和开放的流转市场。目前宅基地流转处于“有储备无市场”状态。农业承包地早已实现了所有权、承包权和经营权的三权分置，而宅基地的“三权分置”改革还在探索之中。农业农村部、国家发改委等部门在推动休闲农业和乡村旅游发展的政策文件中，多次提到允许农村居民利用自有住宅依法从事乡村旅游经营。
(二)充分发挥集体建设用地流转的市场价值
《C语言程序设计基础》课程是江西环境工程职业学院应用性本科水土保持专业开设的必修课之一，也是当代大学生应用性人才所需掌握的内容之一。C语言课程实践操作性极强，既要了解相关概念，又要真正动手编程。该课程的开设旨在培养学生严谨的工作作风、敏捷的逻辑思维能力以及互助的团队合作能力。同时，这门课程也是“全国计算机等级考试”二级考试的主要语种之一，通过课程的开设使该专业大部分学生能够顺序通过“全国计算机等级考试”二级(C语言)考试。
在以四川省为代表的改革试点区，由村集体将村民宅基地整理归并后，再将节省出的宅基地转为新增的集体经营性建设用地，就可以入市流转。这种做法有效地打通了宅基地和集体经营性建设用地之间的转换通道，充分实现了宅基地的财产价值。但在全国层面，目前还缺乏相关的法律法规和政策文件的明确规定。
(三)加强政府的服务和监管
式中：Q为加热器加热功率，W；M1为热箱外壁热流系数，W/K；M2为试件框热流系数，W/K；Δθ1为热箱外壁内外表面面积加权温度平均温度之差，K；Δθ2为试件框热侧冷测表面面积加权平均温度之差，K；S1为填充用绝热板的面积，m2；Δ1为填充用绝热板的热导率,W/(m2·K)；Δθ3为填充用绝热板表面的平均温差，K；A为试件面积，m2；Δt为热箱与冷箱空气平均温度之差，K.
相关政府部门要充分发挥规划的引领和管控功能。乡村旅游发展在符合土地利用总体规划、村庄规划、土地整治规划的前提下，结合当地的耕地占用情况、基础设施、集体建设用地分布等因素，明确农用地及建设用地配置情况，集约、灵活、优质地使用集体建设用地，促进乡村旅游优质发展。
1)以Ansoft计算所得最终理想梯形槽参数为基础(如图15)，分别令电枢冲片内圆直径为φa，外圆直径为φb，并以φa=55、φb=100作圆，再作中心线A、B，并交于点O (如图15)。
一是探索与“点状供地”相结合的灵活的土地规划调整机制和农用地动态管控机制。乡村旅游发展需要一定的旅游服务设施，旅游服务设施建设需要一定的建设用地。当地可根据规划在提供点状的集体建设用地，用于旅游服务设施的建设。这样做的前提是，村集体或农民合作社需要先从现有的集体建设用地中复垦出相同面积、相同等级的同类型农用地，待自然资源部门验收符合要求后，再进行土地规划的调整。这样既保证了农用地面积不减少、品质不下降，又能满足乡村旅游发展的需要。现阶段可以先选取少数乡村旅游发展较好的地区，从非基本农田的耕地和非自然保护区的四级林地开始探索，如果取得成功，再进一步拓展试点范围。
二是规范集体建设用地流转市场。政府应推动土地流转信息平台的建设，培育诚实守信的土地流转中介机构并加强监管，减少集体建设用地流转中的信息不对称程度，促使集体建设用地的合法有序流转。要引导农民选择合适的集体建设用地流转方式，监督交易各方严格执行集体建设用地流转的各项要求，对农村集体建设用地的使用情况实施跟踪管理，及时纠正违法行为。
乡村旅游的发展离不开对集体建设用地的合理有效利用。目前我国正在推进的农村集体建设用地的各项改革，为集体建设用地流转提供法律保障，这有助于农村集体和农户个人充分实现集体建设用地的财产价值，也有助于实现集体建设用地的最高最优使用。如果能够进一步完善各项改革措施及配套措施，可以进一步推动利用集体建设用地发展乡村旅游，促进产业升级，助推乡村振兴。
(卜炜玮：云南大学建筑与规划学院副教授；李婉婷：云南大学建筑与规划学院硕士研究生)
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