构建中国发展型的社会政策——“科学发展观与社会政策”笔谈——演变中的社会福利政策思维——由再分配到社会投资，本文主要内容关键词为：政策论文,社会论文,笔谈论文,社会福利论文,科学发展观论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，面对经济和社会的急剧变化，很多发达国家对福利国家进行了反思和重构。
社会政策是生产力要素之一
社会福利和社会政策一直是一个颇具争议的概念。从较抽象的层面来理解，社会福利是理想社会的构成要素，它所涉及的是道德选择的问题（注：A.Deacon,Perspectives on Welfare-ideas,ideologies and policy debates.Buckingham:Open University Press,2002.）；从操作层面来说，社会福利则是关于社会资源的分配问题。此外，它还涉及政府、家庭、市场和志愿组织（公民社会）等各自发挥什么样作用的问题。
近年来，很多国际组织、政府及社会政策研究者对社会福利和社会政策的作用正在形成一个共识，即社会福利具有帮助人们实现潜能的作用，如同教育、卫生事业一样，是对社会资本和人力资本的投资。社会政策既有再分配的功能，也有社会投资的功能。也就是说，社会政策是生产力要素之一（对劳动力的投资）。很多研究证明，社会政策的缺失会造成一定的社会与经济成本。然而，由于社会福利再分配功能的成本是非常直接和显而易见的，人们经常更容易看到它的支出，而看不到它的投资功能的收益。事实上，社会福利的效用或收益通常是在长时间之后才会显现出来，如对人力资本和社会资本的促进作用就不会是一个能够在短期内见效的事情。传统社会政策的再分配功能是以公民的各种权利为基础的，如社会权或公民权等，建立在这一基础之上的社会福利政策被视为经济发展的障碍。现在，既然社会政策与经济政策不再被认为是相互对立的，而是可以相互融合的，那么社会政策就应该与劳动力市场密切配合，共同为提高社会生产力水平和促进经济发展做出贡献；相应地，经济的增长同时也应该考虑到其对社会稳定和社会凝聚力的影响。这种将社会政策看作是社会投资的观念转变在实践中则具体表现为努力达到社会政策与经济政策的整合。
对福利国家的再反思
福利国家的建立和发展基于几个传统的假设和背景：(1)福利能够净化资本主义的社会风气。通过国家干预（再分配政策）来提供社会福利，可以弥补由于市场失灵或市场缺陷所带来的一系列社会问题。(2)全面就业、经济增长、适度需求以及家庭功能完整和社区互助功能等经济社会因素的存在，是福利国家建立和存在的前提条件。(3)社会福利不仅是利他主义的一种表现形式，也是建立一个平等和具有凝聚力社会的手段。当时公众普遍认为“公共的是好的，私营的是不好的”，对由税收支持的国家福利制度持基本认同的态度。在这种认识之下，社会福利政策中对权利的强调也是前所未有的。
1970年代中期以后，在新右派理论兴起的背景下，对传统福利国家的批判或反思一直持续至今。撒切尔夫人和里根总统就是新右派理论的支持者和身体力行者。总之，反对国家干预，主张削减福利开支，引入竞争机制、实行私有化或公私合作等，是福利国家的批判者们共同倡导的改革措施，也是过去20多年来福利国家改革的主要内容。
然而，强调市场的作用必然会带来一定的社会风险，加剧社会的不平等和不稳定性，而如果社会不稳定，经济发展必然会受到影响。目前的一个共识是，福利国家既不能建立以国家为主导的模式，也不能单纯依靠市场，而是需要建立一个积极的福利制度，使社会各个成分都能够充分发挥各自的作用(the enabling state)。正像英国社会司法委员会主张的那样，福利国家不但要在人们不能照顾自己的时候提供帮助，还要帮助人们实现自我改善、提高自我帮助的能力。
更重要的是，全球化使国家面临很多新的风险和挑战。资本与劳动力在全球范围内的自由流动使国家的竞争优势主要表现为人力资本、灵活的劳动力市场和较低的税收等方面的优势。此外，传统家庭功能减弱、工作愈益不稳定或就业保障下降、人口老龄化及社会排斥等问题，使公众仍然对福利国家抱有支持态度，并对政府的作用寄予很高的期望。曾对市场持反对态度的左派一方面愈益接受了市场的观点，另一方面，他们同时也强调政府角色的重要性。因此，总地来看，过去一直围绕市场与国家的争论已逐渐平息，取而代之的是混合的多元的福利模式：政府、市场、社区、自愿组织和非正规部门进行合作，共同满足社会的需要。作为社会福利的提供者，这些机构之间的区别已不明显；原来的“福利国家”现在事实上变成了“福利社会”，政府只是其中的一个成分。在这样一个框架中，政府的角色既可以是筹资者、规则制定者或协调者，也可以是服务的直接提供者，而所有这些角色的实施涉及的都是一个治理的问题。
几乎所有国家的政府都接受了这样一种混合型的社会福利思想。但在实践中，政府在很多方面的能力是有限的，特别在解决收入差距或提供就业方面，面临很多需要慎重权衡的选择。
总地来看，福利国家的确正处于紧缩的阶段（注：H.Glennerster and J.Hills,The State of Welfare.Oxford:Oxford University Press,1998;G.Bonoli,V.George and P.Tay-lor-Gooby,European Welfare Futures.Cambridge:Polity,2OOO;R.Goodin and D.Mitchell,The Foundations of the Welfare State,Cheltenham:An Elgar Reference Collection,2000.）。由政府提供的传统福利远远不能应对新的风险。大多数国家的公共服务面临资源短缺的困难，因此各种形式的私有化措施，包括服务收费、公私合作、服务承包和民办公助等形式，在教育、医疗、退休、住房以及老人和儿童照顾等领域普遍运用（注：P.Taylor-Gooby (ed.),Risk,Trust and Welfare.Macmillan Press,2000.）。
社会政策的新模式——社会投资
近年来，一些国际组织（如世界银行、经济合作组织和欧盟等）和政策分析家致力于寻求一种融合社会福利政策不同概念的模式。如梅志力(J.Midgley)倡导的发展型社会政策模式、P.Taylor-Cooby的新福利主义、吉登斯提出的第三条道路或积极福利或社会投资国家等模式。这些理论的一些共同观点包括：(1)社会政策与经济政策应该互相融合、互相补充；(2)社会政策应该以社会投资为导向，寻求多种方式来发展社会资本与人力资本，从而提高人们参与经济发展的能力；(3)政府、私营组织和公民社会组织之间必须围绕社会的整体目标展开合作，分别做出各自的贡献；(4)社会政策研究者要为社会投资对经济增长的贡献以及社会政策缺失导致社会经济成本的这一观点提供有力的证据。
当代学者对社会福利的分析视角都基于这样一个理念：由经济增长所产生的资源应通过再分配的方式来支持营办社会项目。梅志力（注：J.Midgley,Growth,Redistribution and Welfare:toward socia linvestment.Social Service Review (March 1999),pp.3-21.）是发展型社会福利模式的主要倡导者之一，这一模式的出发点即寻求一种新的理念使社会福利的再分配功能得到更加合理的理解：将社会资源分配于具有生产性和以投资为导向的社会计划，由此提高社会成员的经济参与能力，进而对社会发展做出积极的贡献。这一观点的核心思想是强调经济政策和社会政策的融合，具体体现在两个方面：(1)经济的发展必须是包容、协调和可持续的发展，其核心是要让社会的所有成员能够分享到经济发展所带来的成果；(2)社会福利应以社会投资为导向，其目的是提高人们参与经济的能力。要实现经济与社会政策的整合目标，社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能以及低成本高效益的社会项目上，并致力于消除社会成员参与经济的障碍。此外，社会发展模式还强调个人的职责、非营利组织的参与以及国家和市场的共同作用。
Taylor-Gooby（注：P.Taylor-Gooby,In Defence of Second-Best Theory:state,class and capital in social policy.Journal of Social Policy,vol.26,no.2,1997,pp.171-192.）是新福利主义的主要倡导者之一。这一理论认为，经济全球化、劳动力的流动性、家庭生活的复杂化以及社会结构的变化迫切要求建立一种新的社会福利制度。换言之，既然充分就业、再分配以及提供费用较高的普遍福利已经成为不可能的选择，那么社会福利支出只有用于人力资本的投资和增加个人参与经济的机会才会有可行性。因此，随着国际竞争的加剧，福利国家都将重点转向人力资本投资这一方向。2003年，C.Pierson和N.Ellison（注：N.Ellison and C.Pierson (eds.),Developments in British Social Policy.Palgrave,2003.）提出的国家竞争力说也是强调社会福利的投资作用。其主要思想是，随着环境的变化，社会福利的支持者应该转向如何通过福利来提高“国家的竞争力”，而不是维护“福利国家”的存在。在新的形势下，单靠政府来为公民提供经济保障和社会保护已经是不可能的了。政府、公民社会组织以及全球化的经济和金融组织事实上已经形成了一种相互依存的关系；在这一关系中，政府面临的挑战是如何营造一种灵活的、以提高人力资本为目标的制度框架，从而增加国家的竞争力。吉登斯（注：A.Giddens,The Third Way:the renewal of social democ-racy.Cambridge:Polity Press,1998.）倡导的“社会投资政府”和“积极福利”认为，以投资为导向的社会政策是一种“积极的福利”；积极的福利可以使个人或群体具有更多的自主性，而不是消极或被动地等待别人的安排。社会政策要支持人们实现独立自主、健康、终身学习和创新的需要，也要保护人们免受风险的威胁。R.Levitas认为，社会福利的目标是实现社会整合，强调通过促进参与（特别是劳动力市场参与）来实现社会包容，而不是建立在平等主义基础之上的再分配。H.Glennerster（注：H.Glennerster,A Third Way.Social Policy Review,no.11,1999.）认为，新型福利国家的特点是既致力于基本福利服务的提供，也努力使福利与工作联系在一起，让人们得到工作并以此来获得报酬及各种福利服务。这样，福利服务的提供，尤其是教育和卫生等服务，就有了社会投资的意义，从而得到人们的认可和支持。这里的关键是要在经济和社会政策之间建立起一个连接点，而这个连接点的核心机制则是通过强调责任和机会而重新确立工作与福利的关系。Huber和Stephens（注：E.Huber and J.Stephens,Development and Crisis of the Welfare State-parties and policies in global markets.Chicago:U-niversity of Chicago Press,2001.）则强调通过促进积极的劳动力市场来提高福利国家的适应能力，如扩大儿童和老人照顾项目来使更多的妇女进入劳动力市场；为非全职工作者提供社会保护；允许中小型企业在雇佣与解雇员工方面有更大的灵活性等。
一些国际组织，如OECD和欧盟，也致力于如何使福利与经济发展的结合。按照OECD（注：OECD,New Orientations for Social Policy.Social Policy Studies,no.12,1994.）的提法，建立在充分就业和普遍福利基础之上的传统社会福利受到了以社会投资、选择性和公私合作为导向的混合型福利的挑战。在这种情况下，只有促进经济增长和社会稳定的福利支出才会具有合理性。1998年，欧盟（注：J.Berghman,D.Fourarge and K.Govaerts,Social Protection as a Productive Factor,Collecting Evidence of Trends and Cases in the EU.Report at the demand of the Commission of the EU-DG V.Leuven:European Institute of Social Security,1998.）在回顾了社会政策与经济效益之间的关系后提出了一系列改革措施：(1)只有促进就业和加强社会凝聚力，才能实现可持续发展，这就要求创造更多的就业岗位，制定有利于工作流动的政策，改善社会保护制度，以及促进社会包容等；(2)要强调社会政策是生产力要素而不是经济发展的障碍；(3)帮助社会成员参与劳动市场是最有效的解决社会排斥的方式；(4)公共支出要向“投资人力资本”的方向倾斜；(5)社会政策的策略要从过去的“通过为人们提供不失尊严的收入来使他们被社会包容”向“通过使他们参加工作而被社会包容”的方式转变（注：R.V.Berkel and I.H.Moller(eds.),Active Social Policies in the EU-lnclusion through Participation?Bristol:The Policy Press,2002.）。按照欧盟绿皮书的提法，社会政策的作用就是为全体公民在社会各个领域充分参与社会提供一个框架，支持他们实现工作、学习和休闲的平衡（注：EU,European Social Policy:options for the union.Green Paper,Luxembourg,1994.）；社会政策的缺失则会导致一系列的经济和社会成本，如较高的犯罪率、社会动荡或其他不安定状况（注：D.Fouarge,Costs of Non-Social Policy:towards an economic framework of quality social policies-and the costs of not having them.Report for the Employment and Social Affairs,European Commission,Brussel,January 3,2003.）。而社会凝聚力的提高可以为投资和就业创造一个良好的社会环境。总之，社会政策与经济政策是紧密相联系的，二者可以实现双赢，例如：以投资为导向的社会政策可以提高就业率，也有助于社会公平的实现，这是社会稳定的基础。
总之，在全球化环境下，国际社会的一个普遍共识是，社会政策应被看作是对人力资本与社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。以投资为导向的社会政策是资产而不是负担。经济政策与社会政策不是相互排斥的，应实现二者（效率与公平）的协调发展。社会资本与人力资本的提高有助于对瞬息万变的经济环境做出积极的响应，并对提高竞争优势有着极为重要的作用。社会政策或社会保障支出也有其经济成本，但它能够补偿由于失业、残疾和老龄化等带来的负面效应。