张杰
身份证号码：37108319820927251X
摘要：土地增减挂钩（以下简称挂钩）即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；拆旧区；土地复垦；存在的问题；对策
1导言
城镇建设用地增加挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。
2城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦存在的问题
2.1村集体意愿变化，协调难度大，导致整片区或部分无法实施
城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦从公众调查、编制方案、论证批复、设计批复、组织招标、组织实施的时间较长、环节较多，周期较长、程序严格，村集体、村民的意愿受经济发展、产业调整、经济利益的影响，对拆旧区地块的利用方向的变化非常大。在公众调查期间，村民对补偿、复垦条件、治理标准一般都没特殊要求，等工程一上马，再“狮子大开口”漫天要价，树木、老坟、门楼等都要作价赔偿，路不能走、桥不能过给钱放行，一些不合理、个性化、绕着弯的诉求，致使工程不能开工建设，部分片区无法实施。
2.2 已实施片区复垦土地新增不够，导致归还指标数量不够
城乡建设用地增减挂钩方案编制阶段，为了凑成一个批次，形成一个项目，拆旧区由多个片区组成，特别是工作进度的压力，所构建的拆旧区的新增耕地率比较高，从理论上可以完成，但通过设计有的新增已明知不够，却要硬性上项目。设计阶段的设计精确度不高，与实地的情况不符，存在设计误差，也是拆旧区新增耕地不够的一个主要原因。编制实施方案，进行技术交底时未能进一步解决，设计存在的一些技术问题，将设计的缺陷进一步扩大化，没能将问题解决，也是新增耕地无法按要求完成的一个主要因素。
2.3项目实施周期长、环节多，导致指标无法如期归还
城乡建设用地增减挂钩项目实施时间长，现在还有 2011 年度批准的增减挂钩项目的实施完不成，再编制调整方案，进行变更。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆主要是县级政府对项目涉及乡镇、村，各职能部门组织协调不到位，基本上由国土部门一家孤军奋战，进行推进，基本上是独木难支、困难重重。
3.解决城乡建设用地增减挂钩拆旧区土地复垦存在问题的对策
3.1 全县一盘棋，做好政策宣传
城乡建设用地增减挂钩政策是一项规划城市、农村两个发展布局，统管城市、农村两种发展空间，统筹城市、农村两种资本发展模式的国家政策机制，能够使空间指标、资本资金国家东西统筹，省内调剂，市内使用，县内发展，混合了银根、地根两种发展的基本要素，打破了行政辖区边界，穿透了资本流，对扶贫攻坚、生态建设、美丽乡村建设、区域土地综合整治都有良好的引领和促进作用。城乡建设用地增减挂钩实施主体是县级政府，作为当前“三大攻坚战”的关键时期，抓好城乡建设用地增减挂钩工作的政治意义重大，经济效益明显，是一项互惠互利、各取所需的人心工程、现实工作。县级政府应加强领导、精心组织，加强对各乡镇，县发改、财政、审计、农业、林业、水利、环保等部门的领导，明确责任，细化分工，统一领导，形成合力，使城乡建设用地增减挂钩工作扎实顺利推进。组织乡、村两级加强公益性、政策性宣传，加强建设美丽乡村建设、综合土地整治的实施引领，使村民充分认识到国家城乡建设用地增减挂钩政策的效益性，认识到实施城乡建设用地增减挂钩项目的必要性，认识到实施城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区复垦的紧迫性。同时，深入开展扫黑除恶工作，对恶意要求，胡搅蛮缠阻止施工，要钱要物要违法利益的进行严厉打击，保障拆旧区复垦工作的顺利开展和高质量实施。县级政府针对农村建设用地，特别是废弃山庄窝铺、无人居住长期废旧的宅基地、多年废弃的“五小”企业等用地进行调查摸底，出台复垦政策，规范复垦条件和标准，鼓励和引导复垦工作稳步有序开展。
3.2 进村入户，做好公众调查
实施城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦工作的第一个环节，做好拆旧区复垦的基石是开展好、完成好公众调查工作。对复垦每一宗地、每一户宅院都应进行详尽地调查，了解公众需求，制作公众参与调查表，对公众的个性要求进行深入沟通和解决。公众调查的根本目的是解决村民的具体问题，首先，应全盘掌握各宗地的坐落、边界情况，地上附着物的建设时间、构造结构等基本情况。其次，全面掌握土地受益人的需求和要求，村委会和项目承担单位应及时介入，掌握土地受益人的意识取向、思想状况等做好沟通工作。再者，公众参与内容要求一定范围内按照规定程序进行公示，保证公示程序的合规性，公示内容全面性，公示范围的覆盖面，争取最大限度地征求到各方面、各层次的意见和建议，为拆旧区复垦奠定坚实的基础。
3.3 科学论证，做好实施方案编制
城乡建设用地增减挂钩项目实施方案是实施增减挂钩的法律性文件，实施方案一经批复，城乡建设用地增减挂钩即有法律地位，是“身份性”证明。实施方案编制的质量好坏直接关系着拆旧区复垦能否顺利实施完成。编制实施方案应抓住可行性这一主要目标开展工作，对拟列入实施方案的每一块地进行细细筛选，本着先易后难、先近后远的原则，合理划分片区，在片区的基础上组建实施方案的拆旧区。实施方案的另一个主要目标是合理测算复垦土地新增耕地，抓住土地适应性评价这个环节，进行典型工程、典型片区设计，坚持复垦区建设规模宁大勿小、新增耕地宁少勿多的原则进行编制，在此基础上做好拆旧区复垦的估算工作。
3.4强化管理，做好程序和施工工作
设计批复，按规定完成招投标工作后，最主要的就是做好拆旧区土地复垦的工程管理工作。
3.4.1 抓好监理工作
监理的质量也是工程完成的质量。监理做好技术交底工作，签发开工令，驻地监理应做好工程质量、进度、资金控制，对每天的施工内容、施工位置、人员、机械等要如实记录。
3.4.2 抓好施工管理
施工队要严格按照设计和施工方案进行施工，不能随意变动，更改施工工艺等内容。
3.4.3 抓好项目法人管理，项目法人单位，应每周召开一次协调会议，监理方、施工方、设计方进行沟通协调，做好优化设计，签证工作，如实做好会议记录。
3.5提高质量，做好验收工作
拆旧区土地复垦工程完成后，项目法人单位应组织初验，在初验的基础上，进行竣工验收，竣工验收前应完成耕地质量等级评定、项目信息的上图入库、工程复核、项目决算、项目审计、权属调整和地籍变更、资产移交等工作。验收的主要依据包括项目实施方案、设计和预算。验收的主要内容包括建设任务完成、工程质量、资金管理使用、耕地质量、土地权属调整、档案管理、设施移交和管护情况。验收应全面核实、抽样核查和综合评价，出具明确的验收结论。
参考文献
[1]章明.城乡建设用地指标置换的预警研究[D].南京农业大学，2016.
[2]吴云青.城乡建设用地增减挂钩拆旧适宜性评价理论与应用研究[D].天津大学，2013.
[3]王瑨.阜城县城乡建设用地增减挂钩时空布局研究[D].河北农业大学，2013.
[4]王婷.城乡建设用地增减挂钩制度创新研究[D].南京农业大学，2012.
论文作者:张杰
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年1期
论文发表时间:2019/5/6
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