以德治国与以德行政，本文主要内容关键词为：以德论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，江泽民同志提出了“以德治国”的要求，这是在总结我国20多年改革开放的经验教训的基础上，对社会主义治国理论的一项新贡献。改革开放以来，我们一直强调法制建设，这是一条正确路线。但是，在法制建设的过程中，道德建设方面一直未能取得积极的进展，以致于各种社会关系受到扭曲，产生了许多问题。比如，公共部门中的腐败泛滥问题，虽然有着法制还不完善的原因，但更为主要的是一个道德问题。再如，在对腐败问题的治理方面，我们可以说惩治腐败需要通过法律的手段，但是在预防乃至消除腐败的问题上，就需要强调道德的功能。所以，一旦我们立足于“以德治国”的基点上，把“依法治国”与“以德治国”有机地统一起来，不仅可以在反腐败的问题上开拓出新的局面，而且会使中国的政治面貌焕然一新。
一、“以德治国”是人类社会发展的必然要求
人类社会的发展是一个从强制走向自为的进程，一切与这一进程的总体趋势一致的人类行为都是进步的。
在人类社会的早期，人类所受到的强制性压力主要来自于人类社会外部，即来自于自然界。随着生产力水平的提高，自然的强制性稍稍得到减轻之后，人类社会就开始了由人类自己制造的强制性压力的压迫，这就是在阶级分化中所形成的对立阶级的强制性压力。由于体系化的社会制度文明的出现，这种强制性压力也开始有了稳定、明确的对象，那就是统治阶级无时不用的对被统治阶级的强制。
近代社会，人类的法制文明取代了传统社会的不规范性强制，从而以法制的合理性谋求并获得了强制性的社会认同。具体表现就是人类建立了各种司法原则和程序来规范惩罚权力的使用。这样一来，强制力的行使就不仅要有道义上的合理根据，而且在程序上必须是合乎法律规范，并且只有合乎法律规范才被认为是正当的。因此，社会强制力量的运用就被纳入了法制的范畴，在这之中，无疑也包含着道德正义的原则。例如在司法实践中罪由法定、不溯及既往、无罪推定等原则的适用；司法审判过程中的起诉、回避、辩护、上诉等程序安排，其意义就在于保障使用惩罚权力的准确和有效。即使根据法律必须对罪犯实施处罚时，人们也总是竭力把它的残酷性减少到最低限度。这证明人类在使用强制力的过程中，并始对强制力加以限制，是人类从野蛮状态进入文明状态的标志。
但是，法律制度的强制只不过是人类更为文明的强制而已，最多也只是行使强制力的方式的改变。根据历史唯物主义的观点，这种强制力的行使方式依然是具有历史性的，而不是人类的终极文明形态。那么在人类现有的文明成就中，哪些因素才是通向人类终极文明的桥梁，无疑是人类不断发展和不断完善着的道德。法制文明是我们从近代社会中继承而来的积极成就，在当前乃至今后的一个很长的历史阶段中，法制文明的成就都是有益于人类社会健全的重要因素，我们需要坚持依法治国，力求在法制不断完善的过程中推动我们的事业的发展。但是，法制决不是一个社会健全的充分条件，不是唯一可以支撑一个社会的柱石。对于一个社会来说，仅仅有了法制还不够。在改革开放的20多年里，我们已经清醒地看到了这一点，虽然我们的社会在法制建设方面取得了积极的成就，但是，由于道德建设没有同步前进，以致于出现了许多社会问题。例如，在公共行政的领域中，腐败的泛滥，在某种意义上就是由于道德规范日益式微所造成的。所以，我们在法制建设的同时，更要加强道德建设；在“依法治国”的同时，更要“以德治国”。
二、马克思主义中的“德治”思想
对于马克思主义而言，建立一个合乎道德的理想社会是它的最高宗旨，而其它的理论部分都是为了证明建立这样一个社会的可能性而作出的必要理论阐释。从马克思主义的经典作家终生致力于对资产阶级统治以及资本主义社会的不道德性的批判中，我们可以看到他们对人类未来社会合乎道德性的憧憬。当然，马克思和恩格斯都反对空谈道德的乌托邦，所以他们总是从经济分析入手来进行他们自己的理论构建。我们也必须看到，未来社会的道德理想目标不仅没有在他们的经济分析中受到淡化，反而在这种证明中更加突出了出来。应当说他们看到了资本主义社会中的个人的不道德，但他们从不把这个社会的不道德归结为个人的不道德，特别是不归结为这个社会底层的民众的不道德，而是归结为这个社会制度的不道德。也正是这个原因，他们总是把理论着力点放在揭示资本主义社会统治体系的不道德上。
我们知道，早在《德意志意识形态》一书中，马克思就在批判资产阶级道德虚伪性的同时，从社会制度存在和发展的角度强调了道德的重要作用：“资产者对待自己制度的规章就像犹太人对待律法一样：他们在每一个别场合只要有可能就违反这些规章，但……如果全体资产者都一下子违反资产阶级的规章，那末，他们就不成其为资产者了，……淫乱的资产者违反婚姻制度，偷偷地与人私通；……实际上是为了自己而取消家庭。但是，婚姻、财产、家庭在理论上仍然是神圣不可侵犯的，因为它们构成资产阶级赖以建立自己的统治的实际基础，因为它们……是使资产者成其为资产者的条件，……资产阶级道德就是资产者对其存在条件的这种关系的普遍形式之一。”[1]同样，以批判“经济决定论”、捍卫唯物史观为己任的晚年恩格斯，也不是抽象地从经济发展角度来评价资本主义大工业社会工人的非道德处境和某些表面上的道德待遇问题的，而是明确指出：“工人阶级处境悲惨的原因不应当到这些小的欺压现象中去寻找，而应当到资本主义制度本身中去寻找。”[2]到资本主义制度中去寻找社会不公正、不平等的因素，无疑就包含着对资本主义条件下的社会治理方式不道德的谴责。也就是说，在资本主义条件下，没有什么“德治”可言。
马克思主义理论家葛兰西则更明确地提出了无产阶级政权作为文化的道德的领导者职能的问题，他认为，“一个社会集团通过两条途径来实现它自己的至高无上的权力：作为‘统治者’和作为‘文化和道德的领导者’。”[3]前者实施暴力强制职能，后者则执行道德垂范的职能。在葛兰西看来，完整的国家应该包括这两种职能。旦是，葛兰西所更为注重的是国家的道德职能，认为国家的一项重要职能就是通过教育来提高广大人民群众的道德水平。这种教育职能是通过市民社会执行的道德和知识领导来实现的，它体现在全部教育、宗教、社会团体的各种工作之中。
根据上述马克思主义经典作家的观点，我们可以得出这样的结论，在社会主义国家中，德治应当是社会治理的主要特征，正是在这一点上使它区别于以往所有的国家形式。而社会主义条件下的德治又包括两个方面：其一，是以德治理国家；其二，是以德教化群众。这两个方面是联系在一起的，只有实现了以德治理国家的时候，才能起到道德垂范的作用，也才能起到对广大群众的道德教化作用。
三、“以德治国”是中华民族的优秀文化传统
中华民族在长达5千多年的历史发展中，形成了自己独特的文化传统和思想体系，在这一思想体系中，儒家的“仁爱”思想是有着现代价值的。因为，这种思想的价值目标是追求个人和社会、个人的身心、人和自然的协调与和谐。如果对这种思想进行创造性的重建，是有助于建立一个以爱换取爱，以信任换取信任的社会生活环境。儒家伦理强调整体、社会、民族的利益，同时强调个人和社会的和谐发展，这显然有利于抑制个人主义的恶性发展，促进社会生活的协调和经济的发展。特别对于国家工作人员的价值取向，有着极为重要的意义。
但是，长期以来，人们对于中国传统社会治理方式用“人治”一词作出简单的否定。其实，人治本不应该是一个贬意词，更不应当把它与法治相对立。如果人依法而治，那么人治这个词就应当是对近代西方社会的描述，而人以德而治就应当是对中国古代某些时期的肯定，或者说是对儒家伦理治国理论的部分肯定。所以，人治可以有两种，一种是法治；另一种是德治。在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是把它们有机地结合在一起，也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所称的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞巨而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。
首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事功的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人呢？如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉？”[4]“我欲仁，斯仁至矣。”[5]“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。
其次，在国家治理的问题上，中国传统的治国理论称作民本思想，把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背又取决于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治国。这就要求施政治国者都要以个人的人格修养来实现仁政和德治。孔子认为治国应该以道德为主，刑政为辅。他说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，[6]这里很清楚地表明，孔子认为德礼高于刑政；他把政治的实施过程看作是道德感化过程，他认为，为政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”[7]在孔子看来，君臣之间不是靠权力制约关系，而要靠扎、忠、信等道德来维系，“君使臣以礼，臣事君以忠。”[8]孟子重在讲仁政，但对礼也十分重视，荀子的政治思想全部内容都是围绕礼展开。以礼治国，以德治国包括统治者自身如何受制于礼，为政以德，即所谓的“修齐治平”、“内圣外王”，以及被统治者如何齐之以礼，道之以德，以保证封建社会的有序和运行。重德礼、行德教和礼教，自然需要贤人治国。因此，在中国传统治国理论中，我们看到这样一些积极因素，那就是为政之本在于尊重民意，关心民利。因为这种理论强调得民之助才能为君，从而指明治理国家的关键应该是把政策的重点放在争取民众上，这种认识是人民群众在历史中的实际作用的反映。虽然它不是今天的民主思想，但毕竟是民主思想的胚芽，代表着一种中国传统的朴素“民主意识”，民主思想是它的一个归宿。以孙中山为代表的中国近代先哲，在融会中国传统治国理论之后，把它提升为“民为邦本，吏为公仆”的思想。
当然，中国传统社会所强调的德治，重点是强调治理者的品德甚至才能。也正是由于这个原因，人们才对这种德治理想抱持怀疑的态度，才用人治一词简单地把德治的合理性全部抹杀。如果根据德治思想突出强调治理者的品德和才能等而对德治提出怀疑的话，我们认为大可不必。因为，强调治理者的品德、才能等决不会错，任何形式的社会治理都需要注重这一点，不管我们怎样突出法制，但法制决不可能离开人而自动发挥作用，没有治理者的品德作保证，法制无论怎样完善，也会存在着可以供掌权无德者任意钻营的空隙，权力制约机制无论怎样完善，也避免不了腐败问题的存在，至多也只能是腐败泛滥程度的高低而已。
四、“以德治国”的关键是以德行政
治国的关键在于治政，以德治国的思想能否得到落实，起关键作用的是行政人员，只有当行政人员能够以德行政，才能实现以德治国的目标。在这一点上，中国古代的政治实践特别强调当政者的道德修养是有着积极意义的。只有当政者能够具有良好的道德品质，凡事能够以身作则，其言行堪作社会的楷模，才能把国家治理好。这就是我们所一再强调的，法律和制度是由人来制定的，一个好的法律制度，能否得到认真的贯彻，关键在于人，尤其在于那些最高的执法者和当权者。如果当政者腐败不堪，暴虐无道，即使有着再好的法律制度，再健全的权力制约机制，也无法起到对当政者的约束作用。所以说，以德治国的问题，实际上主要是一个以德行政的问题。
从当前的情况来看，以德行政是一个长期目标，它需要从公共行政的领域中的道德建设开始。首先，要突出制度道德的内容，即在行政改革的过程中，在制度设计、体制转型和政府再造的过程中，要充分体现出道德的因素，使制度和体制包含着道德化的内容和为行政人员的道德意识的成长提供充分的空间。其次，要加强行政人员的道德素质培养和督察，在行政人员的选拔、使用、晋升等各个环节上都引进行道德评价的手段，建立起一整套行政道德评价体系，以求通过几年的努力，使行政人员的总体道德素质实现全面的提升。第三，把法制建设与道德建设有机地结合起来，通过行政法制来促进行政道德的生成，同时让行政道德促进法制的完善和有效地发挥其功能。
行政人员的道德状况对于以德行政有着至关重要的意义。因为，行政人员的道德状况对于行政水平、行政质量及其效能有着决定性的影响，正如隋代的王通所说：“不能仁，则智息矣。”[9]只有有了良好的道德品性，智慧才能发挥作用，没有道德必然目光短浅，智力得不到发挥。小聪明，不注意修德的人，必然事事无成。“事者取诸仁义而有谋乎。”[10]所以，首先需要教育行政人员如何为“官”。在这方面，中国历史积淀下许许多多为官的忠告，概括起来应该主要体现在清廉、谨慎、勤劳这三种品德上。其中，清廉是第一位的，是为官的基本准则。特别是在当今，清廉之德就显得更加重要，这也是以德行政的核心问题。对于行政人员来说，能否做到清廉，是衡量他能否做到以德行政的根本标准。如果行政人员不能自觉地拒绝腐败，不能做到清廉，不仅不可能以德行政，而且触犯法律也是必然的事情。特别是现代社会的行政已经属于公共行政的范畴，行政人员能否清廉，直接关乎公共行政的性质能否得到保证的问题。
行政人员的以德行政是社会公正和公平的前提。虽然公平、公正的社会秩序是由法制所提供的，但是这种秩序如果要走出法律的文本而变成现实，则依赖于行政人员行政行为的公正性，只有在有了这一公正的时候，社会资源的分配和再分配才能是公平的。当然，如果行政人员在行政行为中包含着谋取私利的动机时，他是不可能提供公正和主持公正的，相反，他的行为往往是对社会公正的破坏。如果这样的话，就会造成社会主导秩序的缺失、政府能力的弱化，进而造成社会成员主导价值观念和行为准则的迷茫，使社会处于混乱和无序状态，降低社会整合程度。而且，社会公平的缺失会使为数众多的社会成员失去劳动的积极性，使之缺乏对社会的责任心和信任感，使社会发展的社会层面动力有所减弱，并增大社会动荡的可能性。
以德行政是行政人员获得行政行为自主性的前提。在行政管理活动中，行政人员最为切身的感受是行政法律、规章、制度的约束甚至压迫，感到不自由、不自主。其实，行政人员要成为自主的人，要超越法律、规章、制度的约束，只有通过道德水平的提高和全部行政行为的道德化。也就是说，同所有的社会人一样，行政人员也只有是道德的才能够是自主的。因为超越外在控制的自主性是根源于道德自觉的。因为，当道德主体理性地觉识到道德规范、规则和原则的时候，并把他自己的行为主动符合这些规范、规则和原则作为自己的道德理想的时候，他就获得了行为的自主性。在人类社会一切规范性程度较高的领域中，人的行为的自主性都体现在道德理想上，是在道德理想中获得的自主性。所以说，行政人员的道德自觉是把他从一切外在强制性中解脱出来的根本途径。只有当他从公共行政的本质要求出发，把公共行政的理念和原则内化为他的内在道德规范，他才能超越公共行政领域中的一切法律制度的外在强制性。