破解广东县域经济发展瓶颈的新思路，本文主要内容关键词为：广东论文,瓶颈论文,新思路论文,县域经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F327文献标识码：A文章编号：1008-2506(2006)02-0054-05
县域经济是城市经济和农业经济的结合，在国民经济与社会发展中处于重要的战略地位，是中国实现农村现代化和全面建设社会主义新农村的重要基础。它以县级行政区划为单位，以县级政权为调控主体，以市场为导向，优化配置资源，是具有地域特色和功能完备的区域经济。
显然，只有发展壮大县域经济，才能更好地实现以城带乡、以工促农的要求，才能为新农村建设提供物质保障。因此，县域经济是建设社会主义新农村的基础，发展县域经济是建设社会主义新农村的重要手段。自党的十六大提出要“壮大县域经济”以来，广东省委、省政府把发展和壮大县域经济作为我省树立和落实科学发展观的重大举措，2004年4月，省委、省政府召开了全省县域经济发展工作会议，并通过了省委、省政府《关于加快县域经济发展的决定》，对加快广东县域经济发展作出全面部署，并实施了激励性的财政措施。目前，广东省县域经济发展已呈现出速度加快、质量改善、效益提高的良好态势。据统计，2005年全省67个县(市)实现生产总值4098亿元，增长11.7％，同比提高1.6个百分点；实现财政收入92.83亿元，增长15.73％；有47个县(市、区)综合增长率超过18％。在激励型财政机制影响下，县域财政收入增长质量明显提高，作为地方主体税种的省市共享“四税”收入增长20.65％，快于一般预算收入增长，其中粤东、粤西和粤北地区平均增长率达到25.5％，起步晚的贫困县增幅尤其大。县(市)政府调控能力显著增强，呈现出县域财政增收、后劲增强的良好局面[1]。51个山区县工业总产值增幅首次超过全省和珠三角地区，成为县域经济成功起步的信号[2]。
但是，由于历史和现实的诸多原因，我们必须清醒地看到，广东县域经济的进一步发展也面临许多新问题、新挑战，发展的规模和速度还受到以下瓶颈的制约。
一、广东县域经济发展的瓶颈
瓶颈一：县域经济总体经济实力依然不强，启动资金不足，财力弱小
县域经济在全省经济总量中所占的比重相对偏低。目前，广东省县域人口5640万人，占全省总人口的72.23％；国内生产总值6160亿元，占全省的38.41％；县域人均生产总值10900元，相当于全省人均生产总值的52.91％。全省67个县(市)财政一般预算收入在亿元以下的有40个还是靠省级转移支付过日子。可以说，大多数县域还是经济小县，财政弱县①。
县域经济发展极不平衡。67个县(市)占全省六成多人口、84％的面积，但国内生产总值仅占5.5％，财政收入仅占7％。县城人均GDP不到全省平均水平的一半，只相当于珠三角的1/5，县域经济财政赤字、财政空转现象依然严重[3]。更棘手的是，67个县(市)几乎都背负着沉重的债务。据资料显示，2003年年底广东省的县(市)政府债务余额433.3亿元，是县域一般预算收入的4.91倍。全省县(市)平均负债6.37亿元，偿债率高达15.5％。
财政投入的不足直接导致了县域基础设施的滞后，而基础设施的不完善又直接遏制了外商的直接投资。
另外，从金融机构信贷情况来看，由于贷款过于向大城市、大行业、大企业集中，以中小企业占主体的县市较难获得银行的青睐。2001年末，76个县(市)的贷款余额为2609.05亿元，仅占全省贷款总余额的19.9％。与此同时，由于国有商业银行实行集约式管理，压缩县级金融机构及其相关业务，使原本资金就不足的县域更饱受严重的“失血”之痛，这也在一定程度上影响了广东县域中小民营企业的发展。
瓶颈二：土地资源不丰富，发展空间受限制
土地是不可再生资源，既涉及城乡关系(三农问题)，也涉及子孙后代的长远利益和国家前途。改革开放25年来，在广东经济持续快速增长的同时，资源和环境付出了很大代价，一些重要的矿产资源严重透支，耕地面积逐年减少，资源的耗费已难以支撑。广东全省人均耕地面积只有0.027公顷，不及全国平均数的一半，也远低于联合国划定的0.053公顷的警戒线。广东土地资源少但土地消耗大，1996年以来全省年建设用地从38.48万亩增至57.55万亩，平均每年用地53.9万亩，高于全国平均水平。GDP每增长1个百分点就要消耗土地5.08万亩，珠三角大部分市正面临无地可用的局面。一方面是用地需求有增无减，一方面可供开垦为耕地的后备资源缺乏。至2000年底，全省未利用土地96.1万公顷，大部分是不能或难以开发的土地，且主要集中在粤东、粤西山区等地；经济高速发展的珠三角地区的耕地后备资源几乎为零。土地资源的紧缺，已经成为广东县域经济下一步发展的瓶颈。
瓶颈三：县级工业基础薄弱，产业结构不合理，持续发展能力差
广东县级工业基础薄弱，缺乏主导产业，经济增长乏力。2001年全省县域工业产值只占全省的25.47％，县域工业分布不均衡，主要分布在珠江三角洲和粤东地区。全省71个县(市)中第一产业增加值高于第二产业的就有40个，占56.34％。三大产业的结构调整至今尚未有质的突破。专业镇、特色经济等在县域经济中的比重还很低，工业集群程度低、配套能力低，难以带动县域经济快速增长。
工业规模和比重过小。据统计，进入2000年以来，县域全部工业总产值7212.31亿元，占全省的38.1％，其中规模以上工业总产值仅占28.4％，而规模以下却占65.9％。县域工业特别是欠发达地区县域经济的主体以县属中小企业居多。当前，县域传统工业比重大，发展后劲不足等问题正在困扰着当地经济的进一步发展。
县域的三次产业结构2001年为23.6∶42.4∶34.0，呈现第一产业比重偏高，第二、三产业比重偏低的格局，其中二、三产业比全省平均水平分别低7.8和6.4个百分点，第一产业甚至比全国的平均水平还高8.4个百分点，第二产业则低于全国平均水平8.8个百分点。这种结构决定了广东县域经济整体受自然条件影响大、经济比较效益小的特点。同时也表明，全省县域经济大多还处于工业化初始阶段，工业的原始积累远未完成。
从产业内部结构看，在第一产业中，2001年种植业、林业、牧业和渔业的比例分别是50.0％、3.7％、21.0％和22.0％，与1990年代初的结构相比，无显著变化；目前的结构仍然变化不大。县域农业不仅比重大，且保持着多年不变的内部结构，给农村经济发展和占全省近九成农民的增收造成极大影响，进而直接影响到我省“三农”问题的解决。
瓶颈四：地区发展极不平衡，差距悬殊，县域整体竞争力不强
广东是中国经济发展最快的地区，GDP约占全国的1/10，提供的税收收入约占全国的1/8。但全省发展不平衡，粤东、粤西、粤北，尤其是粤北石灰岩地区，其自然条件恶劣，吃水都困难，被称为“寒极”。从近几年来的数据上看，这种不平衡非常突出：2001年珠江三角洲所属的11个县(市)，面积和人口分别占全省71个县(市)的13.56％和13.63％，GDP占30.94％，财政收入更占35.88％。东西两翼各12个县(市)和山区49个县(市)，面积分别占全省的8.66％、25.97％和67.57％，人口分别占25.40％、25.80％和56.17％，GDP占24.85％、20.51％和52.02％，财政收入占21.14％、13.67％和51.48％。珠三角县域人均GDP是粤西的2.85倍。人均GDP最高的惠阳市是最低的五华县的9.79倍，人均财政收入最高的鹤山市是惠来县的12倍[4]。2004年，珠三角地区人均GDP达到4499美元，东西两翼只有1102美元，而山区则只有737美元。
区域经济发展不平衡已成为阻碍广东率先基本实现现代化的主要瓶颈，这种不平衡甚至高于全国平均水平。目前东部沿海地区与西部地区经济水平的差距为2.5∶1，而广东省内发达地区与贫困山区的差距却高达5∶1。这些年广东的财政收入将近80％都来自于广州、深圳、珠江三角洲等地，而人口占大多数的山区和欠发达地区在全省财政和税收中所占的比例却很小。
二、广东县域经济瓶颈存在的原因
广东县域经济瓶颈存在的原因是多方面的，最主要的是来自体制和现行的一些政策。一是城乡二元体制导致资源配置大量流向城市。虽然广东在由计划经济转型为市场经济的过程中走在全国前列，但城乡二元体制并没有消除。在城乡二元体制和市场经济的双重作用下，出现资源配置加速流向大中城市的趋势。最突出的表现是资金涌向城市而县域的投资严重不足。以近年全社会固定资产投资为例，2001年全省固定资产投资总额为3536.41亿元，而其中71个县(市)的固定资产投资只有171.44亿元，占全省的4.85％。国有商业银行的改制，撤并了不少县及县以下的分支机构，贷款权限上收，把从县域内吸收的大量存款转到大中城市，发展县域经济所需的资金无法满足。二是条块管理体制造成责权不对称。在条块结合的管理体制中，部门把权限上收、责任下放的现象相当普遍。县镇二级尤其是镇一级，权利和责任不对称，在很多方面只有管理的责任而没有执法的权力。这种责权分离的条块管理体制，使县、镇在发展经济上缺乏决策的自主权和财政的支配权，严重制约了县域经济的发展。三是“扶强扶优”的产业政策忽略了中小企业的发展。“扶强扶优”的产业政策对国家宏观经济的调控和结构的优化调整有积极作用，但“强”、“优”企业多在大中城市，而“弱”、“小”企业多在县域，“扶强扶优”在很大的程度上是支持了城市而忽视了县域。事实上，县域众多弱小的企业由于自身的经济实力不强，自我发展的能力有限，更需要扶持。此外，根据产业政策要求关闭的“五小”企业也大多是县域的企业，关闭“五小”企业对于县域则意味着财政、税收、就业的减少。四是建设项目配套资金的政策没有分类指导，加重了县(市)的财政负担。政府部门安排的公共设施建设项目，往往要求地方财政配套资金，而这种资金配套政策对发达地区和欠发达地区“一视同仁”。没有配套资金就不安排项目，就得不到项目建设的资金。这在客观上造成的结果往往是：一方面使欠发达地区县(市)由于缺乏配套资金而使项目和建设资金流向发达地区县(市)；另一方面欠发达地区县(市)为了得到项目和建设资金不得不把财政资金用于配套，使本来困难的县(市)财政雪上加霜。
三、破解广东县域经济发展瓶颈的途径
农业产业化、工业化、城镇化是县域经济发展的标志。壮大县域经济，必须在推进“三化”上寻求突破。要通过农业产业化经营，提高农业的市场化、现代化水平；通过推进工业化，为转移农村劳动力提供就业岗位，增加农民收入；通过加快城镇化进程，缩小城乡差距；大力发展民营经济，为县域经济注入新的活力。
1.引导农产品市场与期货市场对接，化解农业企业的市场风险，促进农业产业化发展。在“公司+农户”的订单农业模式中，农户把价格风险转移给订单企业，同时从订单企业获取市场需求信息[5]。订单企业再把价格风险转移给期货市场，同时从期货市场获得农产品需求信息。农产品期货市场的套期保值和价格发现功能直接推动农业产业结构的优化和农业产业化经营水平的提高。但从当前的情况看，由于缺乏必要的期货交易知识和期货交易网络平台，在“公司+农户”的运行过程中，广东的订单企业并未能充分有效利用期货市场。因此，各级政府需要引导农产品市场和期货市场的对接。一是为订单企业普及期货交易知识，从而培养农产品流通企业运用期货市场的能力；二是作为县域经济发展的基础设施，应建立县域期货交易的网络平台；三是在期货市场和农产品流通企业之间培育各类流通合作组织和代理商，为农民架起通向期货市场的桥梁，通过正确运用市场机制来促进农业产业化发展[6]。
2.进一步实施产业集群战略，打造各类产品的专业镇，为县域经济的发展注入新的活力。20世纪90年代中期，美国380个地方产业群的产值达到全国总产值的60％，印度约有350个中小企业集群，出口产品占全国60％。产业群出色的经济绩效已经引起国内外的普遍关注，成为经济地理学、经济学、管理学、社会学等学科研究最前沿的问题之一[7]。而对产业群研究产生深刻影响的人物要首推美国哈佛大学的波特教授。波特教授通过对9个经济发达国家具有国际竞争力的产业进行分析后认为：在国际市场上具有竞争优势的产品来自一些特定地区，这些产业在该地区总是以集群的方式存在着，区域内的集群环境是形成产业竞争优势的重要原因。波特的这一观点已经在全球范围内得到认可和证实。产业集群的研究成果也引起决策部门和产业规划部门的极大兴趣。联合国工业发展组织(UNIDO)和经济合作与发展组织(OECD)极力提倡并推广集群战略。因此，各级政府应加快制定产业集群发展战略，建立集群发展和升级的机制，通过推动产业集群战略，为县域经济注入新的活力。要在政府指导下，以市场为导向，着力打造各类产品的专业镇。在推动县域产业集群过程中，一是要充分发挥资源优势，同时又不为资源所束缚；二是注重培育配套产品的专业化产业集群；三是要充分发挥工业园区在产业集群中的带动作用。
3.树立经营城市的观念，大力推进城镇化建设，促进农村人口转移。要树立经营城市的观念，把县城和建制镇的土地资源作为资本进行市场运作，引导民营资本、工商资本等投资城镇建设。在县镇财力不足的情况下，按市场经济的办法，给投资者相应的经营权，以吸引投资者，形成多元化的投资主体。以县城扩容和268个中心镇为建设重点，增强其经济带动和辐射能力。破除阻碍农村劳动力转移的制度障碍，全面开放县城及小城镇户口，让从农村出来的农民在城镇找工作[8]。
4.调整财政政策，增强县域财政自给能力。根据省委、省政府《关于加快县域经济发展的决定》，应加大对财政体制改革的力度，按照财权与事权相对称的原则，进一步规范和完善分税制，增加县域税收留成比例，并保障在税收增长的同时使地方的可支配财力获得同步的增长。留富于县，使县域具有与事权相当的财权，这是壮大县域经济的关键之举。此外，2004年实施的激励型财政转移支付制度是一项很好的制度，应当进一步完善合理的激励机制，调动县、镇拓展财政来源、增收节支的积极性。此外，还应清理要求地方财政配套的政策，尽量减少要求地方财政配套的项目。在努力化解县(市)财政历史欠债的同时，禁止在新农村建设中趁机举借新债。
5.整合县域金融资源，减少县域资金外流，提升县域融资能力。对县域经济发展融资不足的问题，要多措并举防止资金外流，壮大地方金融机构实力。一是要抓住农村信用社改革的机会向有关部门建议将部分邮政储蓄资金有偿转让给农村信用社，增强农信社支持县域经济发展的资金实力。邮政储蓄只存不贷的机制直接导致县域资金流失，有的县邮政储蓄已占全部储蓄增量的10％以上。二是在山区县放开宅基地和土地承包证在农信社小额抵押贷款[9]。从全国范围看，有些省份已经局部或全部放开了宅基地和土地承包证在农信社小额抵押贷款。
6.大力推动民营经济发展，使其成为县域经济的主体。大中型国有企业、跨国公司等主要分布在大中城市。县域经济的重点则在民营企业。民营经济在调整县域经济结构、培育县域新的经济增长点、增加就业和保持社会稳定等方面均可发挥重要的作用。要进一步解放思想，消除民营经济发展的体制性和政策性的障碍，使民营经济成为县域经济的主体。一是放宽民营经济的市场准入领域，给民营经济与集体经济、国有经济同等的发展机会；二是鼓励民营企业参与集体企业、国有企业的改制重组。
7.分类指导，对山区县域经济发展实行倾斜政策。一是对山区县引资项目企业的用电收费实行最高限价，对差额部分实行有限期补贴。到目前为止，省委省政府《关于加快山区发展的决定》中关于城乡同网同价的直供电政策尚未完全落实，有些山区引资项目企业用电费用高达每度0.82元。这对山区县招商引资会产生不利影响。二是对山区县引资项目应实行有限期和有条件的“零地价”补贴。这是因为山区县的外来投资特别是非资源型外来投资，会由于运输等成本的增加，投资回报会受到不利影响。三是对山区少数民族县的公路建设补助实行特别倾斜。山区少数民族县改善交通、兴修公路主要靠财政转移支付来维持，因此，在公路建设中按每公里八十万元的补助，当地财政难以配足公路建设款项。四是要指导山区县域将引资的重点放在土地密集型、劳动密集型、资源密集型的项目上，实现以项目促发展。
注释：
①本文未标明的数据由广东省政府发展研究中心提供。