深化农村改革，健全农业宏观调控体系，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,体系论文,农村论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 F320
一
党的十五届三中全会对农业和农村工作的跨世纪发展作出了全面部署，并继续巩固了对农业的基础地位的认识。在刚刚结束的中央农村工作会议上进一步明确了1999年要突出抓好的两件关系全局的大事是增加农民收入和保持农村稳定。江泽民在讲话中指出，农业面临自然和市场两大风险，上去难，掉下来容易。随着农村改革的步步深入，市场机制对农业资源配置的基础性作用也日益增强，面对出现的种种新情况、新问题，要巩固农业的基础地位，增加农民收入和保持农村稳定，仅仅局限于解决农业内部的微观管理问题是不行的，还必须同时搞好政府对农业的宏观调控。这是由农业自身的产业特性和市场特性决定的。
1.农业在国民经济中的基础地位和作用需要政府进行宏观调控。农业始终是事关经济发展和社会稳定的基础性产业，它提供的产品在人们日常生活中具有特殊的重要性，它对国民生活、经济发展和社会稳定产生着深刻影响。目前农业增加值每增长1个百分点， 全社会商品零售价格指数就可下降0.46个百分点，农民收入每增长1 个百分点国民生产总值可增长0.51个百分点。可见，农业在国民经济中具有重要的地位，没有农业的健康发展，也就没有国民经济的健康发展，没有农业的稳定，也就没有农村的稳定、国家的稳定。只有对农业实施有效的宏观调控，实现农产品供求的基本平衡，才能为整个经济发展和社会稳定提供坚实基础。
2.农业的天生弱质性和脆弱基础需要政府加强宏观调控。一方面农业是一个自然再生产和经济再生产交织的过程，生产周期长，各种自然因素对其生产影响很大。再加上各种经济和社会不确定因素对其造成的市场、技术、社会等风险，农业生产具有明显的不稳定和脆弱性。另一方面，目前我国一半以上的农田没有水利设施，全国8 万多座大中型水库三分之一以上带病运行，万亩以上灌区工程报废和不同程度损坏的占70%；全国水土流失每年达80亿吨泥沙土壤，侵蚀面积已占国土面积的30%；有1亿亩农田受到沙化威胁，有670万公顷的耕地受污染。这些情况表明，要保持农业的可持续发展，加强政府宏观调控，加强农业基本建设，已是摆在我们面前的一项迫切任务。
3.农业在市场竞争中所处的不利地位要求政府强化宏观调控。我国农民绝大部分文化水平较低。全国15岁以上的1.8亿文盲中， 几乎都是农民。素质的低下决定了他们很难依靠自身力量影响农产品的市场供给和价格，只能成为市场价格的接受者。难以成交，压级压价，不等价交换等，使农民的正常利益流失，农民增产不增收，严重挫伤了农民的生产积极性，损害了农业发展的内在动力。因此只有通过政府的宏观调控，来推动农业的产业化进程，提供市场信息和中介组织的引导服务，培育公平竞争的市场环境，才能使农业和农民的利益得到保护。
4.农业发展进入新阶段需要政府完善宏观调控体系。改革开放20年来，我国农业实现了由生产水平低、农产品短缺到综合生产能力连上几个新台阶，农产品总量基本平衡，丰年有余的历史性飞跃。在新形势下，一些新问题也出现在我们面前，如农产品销售不畅，价格下跌；乡镇企业发展速度和效益下降；农民收入增长缓慢等。这说明我国的农业和农村经济发展已经到了一个新阶段。温饱问题解决以后，居民对农产品的质量、营养、档次等都提出了更新更高的要求，农业的发展不仅受到资源的约束，还越来越受到需求的约束。今后农业的发展，要由市场来决定产量和品种结构。如果不能适应这种新变化，就可能出现增产不一定增收，丰收不一定增收的情况。要解决当前的突出矛盾和问题，就必须完善政府的农业宏观调控，把经济增长切实转到以质量、效益为中心的轨道上来。
二
在计划经济时代，政府对农业生产和农产品购销一手包办，农民对于种什么、种多少、如何卖都没有自主权。自改革开放以来，农业生产的指令性计划已全部取消，代之以只对少数几种关系国计民生的重要产品实行指导性计划，并废除了农产品的统派购制度，逐步放开了绝大多数农产品的价格和经营，政府对农业的调控方式也由直接管理向间接管理转变，主要通过产业政策的实施，市场信息的发布和价格信号的传递，引导和影响农民的生产经营行为。一个以经济、法律以及必要的行政手段综合运用的农业宏观调控体系框架已初步形成。但是，这一体系在许多方面还有缺陷和不足，还必须进一步理顺和完善。
农业宏观调控体系的建立健全，应该吸取农村改革二十年所取得的基本经验。十五届三中全会通过的《决定》中明确提出：“农村改革必须承认并充分保障农民的自主权，把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点；必须坚持以市场为取向的改革，为农村经济注入新的活力；必须从全局出发，高度重视农业，使农村改革和城市改革相互配合，协调发展”。农业宏观调控体系的健全和完善应该以此为指导，围绕着发展农村经济、提高农业生产力水平这个中心，从以下五大系统来进一步加以完善。
1.明确农业宏观调控的目标系统。农业宏观调控目标，是由政府设定的对农业经济活动进行调节、引导和控制所要达到的基本目的，它为宏观调控指明了基本方向。根据我国的基本国情，农业宏观调控目标系统应包括总量平衡、农民收入、农业环境和农村社会环境等目标。
总量平衡目标。它是农业宏观调控的首要目标。这种平衡包括了总量平衡和结构平衡。总量平衡是一定时期内的农产品供给总量与需求总量的平衡；结构平衡则是农产品供给结构和需求结构的平衡。具体又包括品种结构平衡、质量结构平衡、时间结构平衡和地区结构平衡等。总量平衡是前提，结构平衡是总量平衡的基础，随着经济发展和人民生活水平的提高，农产品供求结构平衡的要求会越来越突出。因此，农业宏观调控的目标在保持总量平衡的同时，要力求实现供求结构的平衡。目前关键是要解决好供给过剩的问题。
农民收入目标。这是农业宏观调控的基本目标。是农业和农村工作的出发点和重心。随着经济的发展，要保持农民收入的不断增加，其具体目标应包括消除农村绝对贫困人口、缩小城乡居民收入差距，农村人均纯收入每年递增6.7%，到2000年实现小康水平等。 但我们应该看到，我国连续几年农民收入增长速度有减缓的势头。1996年农民人均收入增长9%、1997年降至4.6%，1998年又降到4%， 这充分说明是必须采取有力宏观调控措施的时候了。十五届三中全会通过的《决定》也明确指出：“增加农民收入，减轻农民负担，是农村实现小康的基本条件，对开拓农村市场，扩大国内需求，也具有重要作用。千方百计解决好农民增收问题，始终是农业和农村工作的一项重要任务。
农业环境目标，这是农业宏观调控的重要目标。农业生产是自然再生产和经济再生产的结合，农业的发展离不开良好的生态环境和自然资源，生态环境的破坏和自然资源的浪费必然会影响农业的持续发展。因此，农业宏观调控还必须重视保护资源和环境，维护生态平衡，实现资源的合理开发利用和农业的可持续发展。
农村社会环境目标。目前，农村社会环境突出的问题是：社会风气不好，封建迷信、非法宗教活动重新滋长泛滥；社会治安不稳定，抢劫、偷盗、赌博、卖淫嫖娼、拐卖妇女儿童、黑社会势力、地方恶势力等活动，在一些农村地区日益加剧。因此，按照十五届三中全会《决定》的要求，与农村经济工作、基层民主政治建设和社会治安综合治理相结合，搞好精神文明建设，实现农村的安居乐业和社会安定，为农业和农村经济发展创造一个良好社会环境，是农业宏观调控的又一重要目标。
2.农业宏观调控的手段系统。农业宏观调控手段系统由经济手段、行政手段、法律手段、思想文化教育手段等构成。
经济手段。是国家运用各种经济杠杆，通过调节各种经济利益关系，引导经济主体实现既定目标的一种手段。它主要包括税收杠杆、信贷杠杆、价格杠杆等。税收杠杆主要通过税种、税目、税率、附加、加成和减免税等具体形式来对农业生产、农产品流通和农村分配、消费等方面发挥作用，实现农民收入达到或接近公平。信贷杠杆主要通过贷款投向、额度控制、借贷和偿还条件、贷款利率等具体形式，引导农用资金合理运动，调节农业生产的内部结构，促进农业生产的发展和农产品的流通，实现农产品的供需平衡。价格杠杆，它是市场机制的核心，是一种调节农产品生产最灵活的手段。从长远看，价格杠杆要在农业宏观调控中发挥重要作用，必须以国家为主体，但国家只宜对少数有关国计民生的重要农产品定价，而绝大多数农产品只宜实行间接的价格政策管理，实行指导价。
行政手段，这是国家凭借行政权力，用颁布行政命令和依靠行政措施，下达指令性计划对经济行为进行调节的一种手段。长期的经济实践证明，这种手段缺乏灵活性，它不允许有特殊的自身经济利益，缺乏激励机制；它缺乏持久性、只能在短期内使用。因此，只能在关系到国计民生和全局性的重大问题出现时才宜使用。
法律手段。这是通过经济立法和经济司法来规范经济行为，维护经济秩序，以调控经济活动的手段。市场经济是法制经济，现代农业的发展也离不开法制。我国有关农业方面的法制建设仍然是不够的，在今后相当长的一段时期内还必须加大有关法规的建设力度，为农业和农村经济的良性发展创造条件。
思想文化教育手段，这是近年来极易被人们所忽视的调控手段，但它的实际作用又是相当重要的。政府应通过广泛的道德、文化、科技的宣传教育，来使农民的科技文化水平、思想境界和精神文明得到提高，从而保证农村经济建设和社会事业得以顺利发展。
以上各种手段不是孤立的，各种手段要相互配合，才能有效地发挥农业宏观调控手段系统的整体功能。同时，应该突出运用经济手段，这是社会主义市场经济的客观要求，也是政府转变管理职能的要求，同时它也比其他手段具有更大的灵活性，更适用于对复杂多变的经济形势进行调控。
3.农业宏观调控的政策系统。经济政策是党和国家为了实现一定的目标，依据客观经济规律和具体情况而制定的规范和指导经济活动的准则。农业宏观调控的政策系统主要包括财政政策、货币政策、价格政策、产业政策、收入分配政策、保险政策等。
财政政策，它是通过对国内生产总值和农业增加值中的相当一部分实行再分配，来调控经济运行的。从功能和作用来看，财政政策有总量调节政策，主要用来实现农产品供求的大体平衡；结构调节政策，主要为了调节农业生产比例和农村社会分配比例，实现农产品供给结构与需求结构的大体平衡；利益调节政策，主要为了调节农村各种经济利益关系，兼顾公平与效率，实现共同富裕。从对总需求的影响来看，财政政策主要有扩张性财政政策，在农产品生产过剩和社会需求不足时采用，它可以通过降低税率，增加转移支付，扩大政府支出等来刺激总需求的增加；紧缩性财政政策，当农产品供给不足和社会需求膨胀时，应该通过提高税率，减少转移支付，降低政府支出等，来抑制社会对农产品的需求过快增加；平衡性财政政策，它是一种税率适度，政府支出适当，财政收支保持基本平衡的政策。
货币政策。它是由政策工具、操作指标、中间目标和最终目标四个基本要素的逐级传递来实现的。农业宏观调控的最终目标应以保持农产品物价的相对稳定为首要目标，其次应兼顾农业经济的较快增长和农村劳动力的开发利用等目标。在中间目标的选择上，应对农业发展提供足够的资金，保持适度的利率，在贷款规模和货币发行上要对农业发展给予更多的倾斜。操作指标主要有存款准备金、同业拆放利率和基础货币等，审时度势地及时调整这些指标，会直接影响对农业资金的供求。政策工具指标有存款准备金率和中央银行贷款利率等，中央银行通过动用准备金率，以调节农用资金银根的松紧，调整再贷款利率以影响农用资金的市场利率。
价格政策。这是国家利用价格的再分配机制调节各经济主体的经济利益关系，以促进经济发展的指导方针和行为准则，它主要解决物价的基本稳定，维护商品的等价交换等问题。市场经济条件下，必须加强农产品价格放开后的间接管理，要建立中央、省、市、自治区的两级价格调节基金和重要商品储备制度，对大部分商品实行提供备案，对少部分重要商品实行提价申报。要建立农产品物价监测预警系统，做到心中有数，采取预防性的调控措施。
产业政策。主要包括农业产业之间促进资源合理配置的产业结构政策和产业布局政策；用来规划农村产业内部规模与效益，处理竞争与垄断之间关系的产业组织政策；提高农业科技进步的产业技术政策等。农村产业政策要以产业结构政策和产业组织政策为主体，其他产业政策为配套的产业政策体系，其中又要以产业结构政策为核心。
收入分配政策。其基本内容包括农民收入增长幅度、物价上升幅度、农业税率、农村社会保障制度和社会福利制度等。国家可以通过收入政策来协调效率和公平的关系，做到既鼓励先进促进效率，合理拉开收入差距，允许和支持一部分人、一部分地区通过诚实劳动和合法经营先富起来，又防止两级分化，鼓励先富起来的帮助未富起来的，逐步实现共同富裕。
保险政策。农业保险只能是政策保险，我国农业的高风险损失率和农民的低经济承受力，决定了农业保险难以作为商业保险来经营。这就决定了政府在政策上和财政上要给予大力支持，中央财政每年应按一定比例拨付资金建立国家农业保险基金，对农业保险进行补贴。同时，要调动地方政府和农民的积极性，建立农村保险互助会，减轻国家的承保压力。
政策系统的各类政策在运用中要注意协调配合，主要是搞好各种政策的目标和内容的协调配合、主次配合、功能配合、时滞配合和力度效应配合等。
4.农业宏观调控的组织系统。我国幅员辽阔，农业生产力发展不平衡，农业宏观调控也应分层次进行。中央政府的调控职责。对农业调控的大权应该集中在中央，一是制定农村经济宏观调控的目标和政策；二是要担负起制定全国农村和农业法律、法规的责任，用法律规范农村经济的运行；三是担负起农业科教体系建设工作，组织重大农业科技攻关，及时推广农业科技成果，为科教兴农创造良好环境。
省级的农业宏观调控职责，一是制定本地区的农业发展战略，中长期发展计划，农业资源开发利用规划和相应的产业发展政策；二是对地区内的江河治理、农业基本建设发挥组织作用。三是组织农业科技教育、推广事业；四是推进农村市场建设；五是大力发展直接面向农户的信息产业，指导农户的生产经营活动。
县级农业宏观调控的重点是转变政府职能，从行政命令为主转向依靠经济、法律、思想文化教育的间接调控，搞好协调、服务指导、预警和监督工作。一是县乡两级涉农部门应以多种形式为农业提供各类社会化服务；二是推行农业产业化建设；三是抓好农产品批发市场建设。
从职能划分来看，农业宏观调控组织系统应包括综合管理系统、决策系统、调控系统、协调系统、信息系统、监督和监测系统等。农业宏观经济综合管理系统应该由计委、农业、财政、银行等部门来承担；决策系统则由人民代表大会和最高行政机关来担任；调控系统可由计划、财政、农业等部门来承担；统计部门、信息中心、财政、金融可构成信息系统；统计、工商、银行、财政、农业等部门则可组成监测系统。
5.农业宏观调控的信息系统。经济信息是农业宏观经济计划编制和决策的依据，农业宏观经济计划的执行和经济政策的实施是通过经济信息的颁布下达来进行的。农村经济的正常运行，必须以纵向与横向信息皆畅通无阻为条件。因此，应在统计、会计、银行和农业部门等信息系统的基础上，建立农业宏观调控的信息系统，并使之现代化，通过广播、电视、报刊杂志、电报电话、电子计算机联网等，广泛接收和发布信息，为农业宏观调控决策提供依据，也为广大农户的生产经营活动提供有效的指导和服务。
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