对公办学校“借读费”的思考——受北京市取消“借读费”所引发，本文主要内容关键词为：借读费论文,北京市论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现实中的问题
改革开放以来，随着中国经济持续飞速发展，北京市的现代化进程大大加快。其中从农村来京的打工者，也为北京市的经济建设做出了巨大的贡献。但同时，大量农民工子女的教育问题日益显露。“流动儿童少年‘上学难’已经成为家长最关注的问题之一。”（注：段成荣.要重视流动儿童少年的教育问题.教育科学研究.2000.5）为什么会出现“上学难”的问题呢？一个直接原因就是北京市公办学校长期对流动儿童入学收取“借读费”。曾经有人指出，“按照北京市规定的市民最低生活保障线每人每月280元，很多有两个孩子的外来人口家庭基本上生活在城市贫困线以下”（注：李爱芹.打工子弟上学为何这般难——城市流动人口子女义务教育问题透视.民主与法制.2002.4），这样，每学期数百元的“借读费”对他们来说显然就成了一个沉重的经济负担。因此，“借读费的问题，已经成为外来人员子女享受平等教育的‘拦路虎’”（注：高天友.应撤掉借读费这个“门槛”.中小学管理.2003.12）。
为了解决流动儿童“上学难”的问题，国家财政部在2004年初明确提出：“今后在城市中小学就学的农民工子女，负担的学校收费项目和标准将与当地学生一视同仁，不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派其他费用。”（注：齐中熙.农民工子女就学不再收取借读费择校费.中国青年报.2004.3）北京市委、市政府于2004年7月9日召开的来京务工就业农民子女接受义务教育工作会议上也明确表示：“今秋北京市将解决20万名外来务工农民子女在京就学问题，并免收他们的义务教育阶段的借读费。”（注：赵正元.北京今秋安排20万外来务工农民子女上学.中国教育报.2004.7）这样，“借读费”给来京务工者家庭带来的教育上的经济难题总算得到了缓解。
但是，“借读费”的问题并未因此得到最终解决。笔者在北京市部分招收流动人口子女的公办中小学了解到，由于取消了“借读费”，学校可用于义务教育经费失去了一个重要来源，出现了教育经费紧张的情况。
“借读费”一方面是经济上制约流动儿童进入公办学校学习的关键障碍，可是它的取消却又给公办学校带来了沉重的经济负担，这个怪圈是如何产生的？“借读费”到底应不应该存在？对于这些问题，要从“借读费”的本质中寻找答案。
二、对“借读费”本质的思考
有一种观点认为，在当前的投资体制下，义务教育投资水平的地方差异是导致“借读费”形成的主要原因。该观点认为，目前我国义务教育投资水平的地方差异较大，一般而言，民工流出地的经济普遍较为落后，当地政府提供的义务教育经费会远远低于流入地政府所提供的义务教育经费，那么流入地政府的投资减去流出地政府的投资就会形成一个经费上较大差额，而由于中央政府在教育投资中所占的比例太低，因此无法填补这个差额；流出地政府受到自身经济条件的限制，也无力填补这一差额；流入地政府又不愿意掏腰包，因此这笔差额就只能落到流动儿童父母的身上，这就是“借读费”的来源。
该观点看似合理，但仔细思考却经不住推敲：中国的义务教育经费并非“费随人走”，流动儿童随父母进城并不带来一分钱的义务教育经费，“补差”一说根本就无从谈起。从另一方面讲，如果这个观点能够成立，那么如果有一个拥有北京户口的学生随父母到西部某经济落后的地区居住并在那里接受义务教育，此时流入地的义务教育经费投资减去流出地的义务教育经费投资是个负数，当地政府是否会因此将这个孩子未能享受到的那部分差价退还给他呢？显然也不可能。因此，笔者认为，“补差”说并不能够成立。
要真正了解“借读费”的本质，就必须了解我国义务教育经费的投资体制。目前义务教育经费来源主要有三个渠道：一是中央政府对义务教育资金的筹集和分配；二是地方政府（以县为主）的财政负担；三是接受义务教育的学生家庭自己负担。其中，第一条和第三条都只占很小的份额，“以县为主”的地方财政是最主要来源。而由于我国义务教育实行的是由地方政府“分级办学、分级管理”的体制，因此地方政府在分配义务教育经费的时候，是按照当地的户籍人口数而非常住人口数为依据来进行统计的，这就使得流动儿童既不能享受他们的户籍所在地为他们提供的义务教育经费——因为他们并没有在原籍接受义务教育；也不能指望着流入城市为他们提供义务教育经费——因为他们没有当地户口！也就是说，在户籍制的限制下，流入地地方政府根本就没有为这批流动儿童划拨义务教育经费，因此，如果他们想要在当地接受义务教育，这笔钱就得由他们父母来承担，这才是“借读费”的真正来源！
我国的《义务教育法》第十条中明确规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”，向流动儿童收“借读费”其实是变相地向他们征收了学费，这显然违反了《义务教育法》中的相关规定。那么，“借读费”又何以能够长期存在呢？
在目前我国义务教育经费按照当地户籍学生人数划拨的体制下，由于流动儿童没有流入地户口，当地政府也就没有为他们划拨义务教育经费，而中央政府也没有专门为流动儿童划拨义务教育经费，因此，流动儿童要想进入流入地的公办学校学习，这笔义务教育的经费就只能由他们自己来承担。这个逻辑听起来也不无道理，因此有不少论者也纷纷强调，流入地地方政府“在为流动儿童少年提供义务教育时并没有得到相应的中央流入地方政府财力支援，因此，向流动适龄儿童少年征收借读费也是情有可原了”（注：李钰.我国流动儿童少年入学难成因探究——由公办学校“借读费”引发的思考.基础教育研究.2003.3），“在收费上，严格按照国家规定只收取一定比例的借读费”（注：陈洁民.北京市流动儿童教育问题初探.海淀走读大学学报.2004年增刊），“学校不收赞助费，只收取少量借读费（每学期400元左右），受到学生及家长的欢迎”（注：赵学勤（执笔）.城市流动人口子女基础教育问题研究.教育科学研究.2001.2），等等，似乎“借读费”的收取原本就是合情合理的，如果降低“借读费”的收费标准就是对这些流动儿童的莫大恩惠了！就连1998年国家教委、公安部颁发的《流动儿童少年就学暂行办法》第十一条中也明确规定：“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费”，这就给“借读费”的存在撑起了一把保护伞。
流动儿童不能享受户籍所在地为他们提供的义务教育经费情有可原，因为他们并没有在当地接受义务教育；但是，流入地地方政府是否应该为他们提供义务教育经费呢？这就需要了解流入地地方政府所筹集的义务教育经费的来源。我国《义务教育法》第十二条中明确规定：“实施义务教育所需要的事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措。”按此规定，既然打工者和当地市民为城市所做的建设和贡献并没有什么两样，他们也是流入地的纳税人，当地地方政府所筹集的义务教育经费中其实也就包含了打工者交纳的税款，因此，他们的子女也理所当然地应当和当地的学龄儿童一样接受无差别的义务教育。而以地区义务教育投资差异为由让他们缴纳“借读费”，这实际上就是让这批打工者第二次交税。这就是“借读费”的本质！
然而，现实中的情况却远比这复杂得多，以北京市朝阳区为例，朝阳区居住着大批外来打工人员，而他们中的大多数并不在朝阳区就业，但是他们的子女却在朝阳区的学校上学，因此，朝阳区政府必须为这些外来儿童的义务教育予以拨款补贴。据报道，2003年朝阳区财政“一个学期在教育上就补贴了1200万元”，“朝阳区政府负担了这些人的教育经费，却并没有从这些人身上得到税收”。（注：粱杰、雷王斌.流动儿童教育，谁来“埋单”？中国教育报.2004.3）换句话说，由于打工者的工作地和子女学校所在地的分离，打工者所交的税款流入到了别的区县，而他们的子女在自己所居住的区县上学就要因此而面临“借读费”的问题。
笔者认为，从根本上讲，“借读费”的存在是受狭隘的地方保护主义思想的影响，而户籍制度的存在则为这种地方保护主义的思想与制度提供了一个冠冕堂皇的理由。但是，流入地城市忘记了，这些流动儿童其实也是祖国大家庭中的一员，根本就不是什么“外人”，同样是蓝天下的孩子，他们同样也有权利接受无差别的正规义务教育。
三、对策与建议
笔者认为，要从根本上打破“借读费”造成的怪圈，首先就应改革义务教育经费的投资方式。以上论述已经充分地证明了，流入地地方政府拿到了打工者的税款，因此对其子女的义务教育应负主要责任，“借读费”作为一项不合理的收费项目，应当予以取缔。而由于户籍制的存在为“借读费”撑起了一把保护伞，因此笔者认为首先应当对义务教育经费的投资方式进行改革，不再只对拥有当地户口的适龄儿童提供义务教育经费，而应按照当地的常住适龄儿童人数划拨义务教育经费，这能有效避免流动人口子女成为义务教育经费投资中的盲点。同时也能使公办学校的义务教育经费有稳固的保障。流入地地方政府应针对打工子弟流动性强的特点，加强对流动儿童就学的管理和规范。对于能在较长时间（一个学期以上）有稳定的居住地和固定学校的流动人口子女，地方政府应落实登记和学校注册制度，确保能根据常住人口中适龄儿童人数按人头划拨义务教育经费；对于流动性太强以及正处于流动状态中的那部分儿童，则应加强管理和引导，并尽快出台切实可行的政策措施，使他们无论在哪所学校上学，都能够享受到当地政府为他们提供的义务教育经费。
其次，应该改革义务教育的经费筹集方式。目前，我国义务教育的经费实行的是“以县为主”的筹资方式，这在缓解了乡镇政府财政压力的同时，其实又把义务教育，看成了县一级的地方性公共产品或地方性事业，造成穷县办穷教育，富县办富教育的局面。在农村地区，由于没有出现大量义务教育阶段的外地儿童至当地就读的现象，因此其弊端尚未显露；但是在规模较大的城市，异地就学的情况却越来越多，已经到了不容忽视的地步，“以县为主”的筹资方式不能够解决越来越多的流动儿童入学的问题，因而无法适应中国的城市化进程和社会经济发展的需要。
根据大量流动儿童的居住地与其学校所在地相分离这一实际情况，可将义务教育的经费投资从“以县为主”上升至“以省为主”，将投资主体从县级行政单位上升到省级行政单位，相应地公民交纳的税款也应纳入省级行政单位的财政体系中。（注：转引自黎晓英、石佾.打工子弟义务教育：问题与建议——北京打工子弟就学问题研究.民办教育发展研究.2003.3）
第三，应该努力尽快实现完全免费的义务教育。中国的义务教育其实并非完全免费的，只是免除了学生的学费，而其他杂费、教材费、资料费等一系列的开支，均需由学生家庭负担。然而，即便是取消了“借读费”，城市公办学校高昂的费用也令为数不少的打工者家庭感到难以承受，这实际上使得义务教育并不完全义务，原本属于儿童的权利演变为其家庭的沉重负担。只有当义务教育实现了完全免费，适龄儿童上学不需要自己家庭花钱的时候，才能使流动儿童上学难这一问题从根本上得到解决。