论我国地方土地权力配置体制创新——以土地发展权配置为视角，本文主要内容关键词为：土地论文,视角论文,体制创新论文,权力论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D922.33；D035；D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2011)09-0046-05
我国土地权力配置体制实行中央高度集中，这不仅体现在国家高度垄断土地一级市场，实行土地用途管制制度和耕地占补平衡制度，而且把土地利用用途与年度占地计划管理相结合。这种土地权力配置体制不能适应社会主义市场经济新体制，在实践中产生了很多矛盾与困境。为了解决矛盾、摆脱困境，广东、浙江和厦门等地在土地开发利用过程中，创造性地运用土地发展权制度的思想，对现行土地权力配置体制进行了重大创新。当前，我国政府希望严格保护稀缺的耕地资源，与地方高速城市化和工业化用地需求不断增长相矛盾，上述体制性创新不仅可以为此找到解决矛盾、摆脱困境切实可行的办法，而且也为我国未来中央与地方之间土地开发利用过程中的土地权力分工体制改革提供鲜活的实践经验。
一、我国现行土地权力配置体制缺陷与土地发展权制度功效
(一)我国现行土地权力配置体制缺陷
我国现行土地权力配置体制不能适应社会主义市场经济新体制，严重束缚着经济建设发展。市场经济体制强调以市场为中心，引入竞争机制，通过市场供求关系调节经济。在市场经济体制下，土地开发利用必须尊重市场机制，依照经济规律来调节经济发展对土地资源的需求和供应。早在2002年，我国市场经济发展程度已达69％，按照国际公认的标准测定，我国已经是发展中的市场经济国家。[1](P6)到今天我国市场经济发展程度已有更大提升。土地权力配置体制必须适应市场经济的需要。改革开放以来，随着我国市场经济的建立和不断完善，乡镇企业的发展，外资的引进，预算内投资项目不断减少，沿用计划经济时代按计划批土地的土地权力配置体制已经不能适应经济发展的需要。1986年国家土地管理局成立以来，我国开始建立一种以土地利用总体规划与年度占地计划相结合的管理模式，把土地利用用途与年度总量控制相结合。土地利用总体规划一般规定了10年到15年一个地区新增建设用地总量。新增建设用地规模取决于建设占用耕地“规划指标”；年度占地计划规定了一个地区当年新增建设占用耕地数量。为了达到保护耕地的目的，我国土地制度从规划上保证耕地总量平衡，在用途上实行土地用途管制制度，在占用耕地补偿上实行“占多少，补多少”原则。从上述内容不难看出，我国土地开发利用过程中的土地权力体制没能完全克服计划经济条件下土地权力体制的路径依赖。这种土地权力体制中央集权和计划色彩很浓，中央确立年度指标后，逐级分解。这是一种远程多层次式的控制，违背基本的管理学原理，不具备现代管理所必需的反馈调节机制，因而难以避免低效率。
这种土地权力体制的缺陷还在于：土地年度计划涉及各地区、各部门、各种经济类型的各类用地，制订计划时需要以充分的信息为基础，但市场经济条件下信息千变万化，事前取得的信息不仅有限，而且不准确。用地预测、指标分解都要求有高效的信息处理能力。信息量巨大、处理难度极高的这一工作，实际上通常是根据很不完整、很不准确的信息进行较简单的处理而完成的。中央政府预测确定的耕地保有量、基本农田保护率、建设占用规定量等规划控制指标层层分解，直至乡镇，并在乡镇一级把耕地的利用类型和用途落实到具体地块。这就使计划与实际需求之间不可避免地存在矛盾，而且在实践中几乎没有调和的余地。因而只能出现两种结果：要么计划束缚实践；要么实践冲破计划。当计划束缚实践时，对经济发展势必形成阻碍；当实践冲破计划时，土地开发利用管理制度与“块块为主”的领导体制、“分灶吃饭”的财政体制等其他方面不健全的体制和制度因素相结合，就会成倍放大宏观管理的失控效应。上世纪90年代以来，我国年度总量控制在一些经济发展较快的地区几乎完全失效就是例证。
(二)土地发展权制度功效
土地发展权是土地变更为不同性质使用之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。[2](P105)由于土地发展权创设的主要目的在于保护农地，保护自然资源，保护生态环境，保护社会公共利益，因而土地发展权又称为农地发展权。[3](P384)
20世纪40年代，为解决土地开发利用过程中产生的新问题，英国率先创设土地发展权制度。1947年英国《城乡规划法》采纳《阿斯瓦特报告》(Uthwatt Report)的建议，实行土地发展权“国有化”，即一切私有土地将来的发展权(亦即土地变更使用类别之权)归国家所有，由国家独占。私有土地仍然保持私有，从此，任何私有土地只能保持原有使用类别的占有、使用、收益与处分之权。变更使用类别之权为国家所有，由国家独占。私有土地所有人或其他任何人如想变更土地的使用类别，在实行开发之前，必须先向政府购买发展权(土地发展权)。[2](P106-107)《城乡规划法》实行土地发展权国有化后，英国开发土地的势头立即得到遏制。
20世纪60年代以来，美国在土地分区管制基础上，仿照英国的做法，创设了土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同的是，美国土地发展权制度通过两种形式确立，即土地发展权移转(Transfer of Development Right，简称TDR)和土地发展权征购(Purchase of Development of Right，简称PDR)。土地发展权移转由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人，土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付对价。土地发展权受让人将购得的土地发展权与自己土地上的土地发展权叠加，可以对自己拥有的土地进行额外的开发。土地发展权移转采用市场机制，其功能在于保护优质农地、环境脆弱地等。土地发展权征购由美国各州及地方政府出资，用公共资金从土地所有者手中购买土地发展权，从而将该土地发展权掌握在政府手里。一般而言，政府也不开发；土地所有者将土地发展权出卖后，仍然保留农地继续耕种，但没有改变土地用途、求得更大发展机会的权利。土地发展权征购的主要目的在于保护农地，特别是城市周边的优质耕地。到2003年末，美国共有23个州建立了土地发展权征购制度。到2008年，美国有30个州建立了土地发展权移转制度，受保护的农地、自然保护区和开放空间等达30万英亩。[4](P378-387)
二、运用土地发展权征购制度思想，补偿果农受限的土地发展权
2007年广州市海珠区政府与龙潭经济联社签订租地合约。通过租地合约方式保护农业生态公园的做法，被称之为“龙潭租地”广东模式。
广州市海珠区东南部万亩果园有广州“南肺”和羊城“绿心”之誉，但随着广州市城市化进程的加快及工商业的迅速发展，这块生态湿地自上世纪90年代以来大量农业用地被侵占，果林面积锐减数千亩，水污染、病虫害加剧和果树老化，导致水果连年减产失收，果农陷于贫困。为了加强对广州“南肺”和羊城“绿心”的保护，2007年1月4日广州市海珠区政府与龙潭经济联社签订租地合约。合同约定：由政府出资按每亩每年1500元向果农租地，租期10年；龙潭经济联社与1113户果农签订土地承包合同，再由街道代表政府与龙潭经济联社签具租地合约；果农土地集中后建设一个农业生态公园，收益65％归果农，35％归政府，政府收益部分用于公园生态系统改造等。广州市海珠区政府还计划在整个万亩果园逐步推广“龙潭租地”模式，建设一个超大型“氧库”。[5](P1)
“龙潭租地”广东模式是运用土地发展权征购制度建设农业生态公园的有益尝试，它与美国土地发展权征购制度具有很强的“制度暗合”性。目前，我国生态环境和耕地保护所面临的情况与美国当年配置土地发展权时的历史背景十分相似，但我国在中央权力体系中还没有正式制度规范土地发展权。土地使用权出让金不是土地发展权对价，土地征收补偿费也不包括土地发展权对价。随着我国城市化和工业化进程的加快，生态环境和耕地保护所面临的问题越来越成为人们关注的焦点。我国现行土地开发利用管理制度采用土地用途管制与年度占地计划相结合的管理模式，既不能遏制土地违法行为，也无法从根本上解决耕地的锐减问题。我国有必要借鉴美国土地发展权制度思想，配置土地发展权，解决现实生活中现有土地权利制度不能解决的现实问题，推进我国土地权力体制创新。“龙潭租地”广东模式运用美国土地发展权征购制度思想建设农业生态公园的做法，使广东地方政府通过规划控制保护果林但牺牲了果农的部分发展权；而政府租地建生态公园，又对果农的土地发展权进行补偿。这是地方政府积极运用权力，赋予果农土地发展权，推进法治建设的有益尝试。
三、运用土地发展权移转制度思想，建立区域内土地发展权转移政策
以浙江省为例，现行土地权力体制与城市化、工业化速度较快的经济社会发展产生巨大矛盾。具体表现在：规划指标和计划指标无法满足快速增长的建设用地需求；在空间布局上，规划的新增建设用地在空间上与实际需要也不完全匹配；在补充耕地量上，由于补充耕地量与建设占用耕地量挂钩，使耕地补充潜力较小而用地量较大的地区很难达到占补平衡的要求。为破解这种建设用地困局，在广泛调研的基础上，浙江省陆续出台了以“折抵、复垦指标”、“待置换用地区”为两个基本要素的“区域内土地发展权转移”政策体系；同时，通过创造性地引入土地发展权跨区交易的市场机制，建立了以“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”、“易地补充耕地”为3个主要内容的“跨区域土地发展权交易”政策体系，从而最终形成了一套被称之为土地发展权转移与交易的“浙江模式”。
区域内土地发展权转移政策由两个维度构成。区域内土地发展权转移的第一个维度是引入“折抵指标”和“复垦指标”。“折抵指标”是指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标。“复垦指标”提出“对按规划集中迁建的农村居民点和工业企业，已经退宅还田、退建还耕的面积，可在新址等量置换农用地，作为新的建设用地”。[6](P28)区域内土地发展权转移的第二个维度是“待置换用地区”和“基本农田集中置换政策”。即在获得相应的土地指标(折抵指标和复垦指标)之后，这些指标必须在类似的“建设留用地区”上使用。浙江省在基本农田划区定界过程中引入了“待置换建设留用地”的概念，允许在城乡居民点周边划定“待置换用地区”。“待置换用地区”的含义是，通过土地整理新增有效耕地获得的折抵指标(或复垦指标)可以将事先划定的“待置换用地区”中的耕地置换出来用于非农建设。[7](P45)当然待置换用地潜力测算须符合一定的条件。
“区域内土地发展权转移”政策的引入虽然可以增加建设占用耕地量，但仍然存在一个跨区域不平衡的问题，经济发展快速的地区建设占用耕地量大，但补充耕地的潜力却较小，而经济欠发达地区的情况正好相反，因此远远不能满足省内经济最为发达的地市建设用地需求。为了解决这个问题，浙江省创造性地引入市场机制，通过构建“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”和“易地补充耕地”三项制度，实现了“跨区域土地发展权交易”。[6](P28)
土地发展权转移与交易的“浙江模式”，是我国地方土地权力体制创新中运用土地发展权移转制度的成功范例。作为一个地区间耕地资源禀赋不同而经济发展又非常不均衡的大国，在维持中央权力既定的耕地保护目标和不对土地利用计划管理整体框架进行根本性调整的前提下，如何在全国范围内引入“区域内土地发展权转移”和“跨区域土地发展权交易”的系统性改革方案，实现土地利用效率提高和跨区域经济协调发展的目标，是深化当前我国土地政策体系改革必须要处理的重大问题。[6](P28)浙江省已经进行的土地发展权转移与交易的地方土地权力体制创新，不仅具有新制度经济学和转轨经济学层面的重要理论意义，更有对我国土地权力体制创新的现实价值。
四、释放现行制度压抑的土地发展权，解决土地增值收益分配问题
“金包银”工程是特指在工业集中区周边的村，按照工业集中区开发建设的要求统一规划，对村庄外围进行规划改造，为工业集中区提供配套生活服务设施，并逐步对村庄内部进行环境整治和改造，使村庄环境和村民住房得到改善的改造工程。[8](P1)具体来说，就是工业集中区为解决被征地农民生产生活出路，按人均15平方米预留空置地，利用征地款集资，在村庄外围统一代建商住两用建筑，提供给农民，或开店或出租，但不能转卖，主要用于提供工业区外员工的饮食、购物、居住等配套服务。[9](P70)其中，“金”是指紧邻工业集中区，在住宅较密集、人口相对集中且规划允许保留的村庄外围为工业集中区规划建设的配套用房(简称“金边”)。“金边”的建设必须统一政策、统一规划、统一标准，一般为底层店面、上部公寓的商业用房，为村民提供经营性收入的来源，被征地农民通过享受征地拆迁政策以征地补偿款为投入，基本实现每户被征地农民拥有一套居住用房、一套公寓(用作出租)和一个店面(或一份股份)。“银”是指“金边”内按照城市标准进行改造建设的村庄，实现就地城市化(简称“银里”)。[10](P73-74)
“金包银”工程在具体的实施中有两个核心环节：分配方式和建设模式。分配方式有两种：一是对于容易分割的实行长期分割实物，如公寓店面等；二是对于不便或无法分割的采取分配股权，如通用厂房等。“金边”的建设包括：一是自筹自建，自我管理。由被征地拆迁的村民利用补偿款个人集资，按照统一规划和要求建设，建好后再分配到各家各户，自我管理，独立经营，直接受益。二是集资入股，股权分红。由集体和村民集资入股，统一建设，集中管理，项目收益按股权分红。三是统一代建，产权分配。先由代建公司进行统一立项，项目建好后按成本价交由当地村民管理受益。四是集体投资，村民分红。由村集体所有的土地、资产等进行投资，集体管理，村民以15平方米的土地使用权属入股，按股权分红。对于“银里”的建设主要有两种模式：一是对房屋比较新的村按照“路通、水畅、污治、安全”的要求组织旧村改造；二是对房屋比较旧、而且拆迁量比较大的村按照城镇格局组织新村建设，因其“边”和“里”都是新的，被称为“金包银”工程。[11](P91-92)
厦门“金包银”工程安置模式是运用土地发展权制度思想，赋予农民集体和农民土地发展权，破解土地征收难题和困境的一种有益的地方土地权力体制创新。如何破解土地征收难题和困境，实践中比较多地采用以下三种方式：一是提高土地征收的补偿标准；二是规范政府的征地行为；三是土地换保障。提高土地征收的补偿标准，虽然可以使农民的安置补偿得到改善，但是该方式仍然无法突破现行的中央权力体制确定的“产值倍数法”制度约束，而且在具体执行过程中存在较大随意性。规范政府的征地行为可以在一定程度上缩小征地范围，但是由于我国中央层面现行立法没有界定公共利益的目的和范围，如何规范政府行为也缺乏法律依据。土地换保障目前尚未形成全国统一的制度安排，保障资金的筹措也缺乏制度保障。因此，上述三种方式虽然有一定价值，但不能彻底破解土地征收的难题和困境，特别是未能解决土地征收过程中由于土地用途变更而产生的土地增值收益分配问题，被现行制度压抑的土地发展权未能释放。
我国中央土地权力体制对土地发展权的压抑主要体现在农村集体土地上。《土地管理法》规定，“国家实行土地用途管制制度”、“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。农村集体土地要改变方式，唯一的合法途径就是通过国家征收土地，将农村集体土地转化为国有土地。国家垄断土地一级市场，政府通过土地用途管制制度和土地征收制度，将土地发展权从农村土地的“产权束”中剥离出来自己行使。农村土地发展权的缺失，使农民的土地权利受到侵害。当前的商业性征地由具有经济实力的建设主体借助国家权力，强制剥夺农民的土地发展权，农民的土地权利受到压制，建设主体和地方政府则分享了土地发展权的土地增值收益。由于农村的土地发展权受到压抑，农民必然采取各种手段抵制土地征收，自行进行土地开发，以获得土地发展收益。[10](P71)厦门“金包银”工程安置模式虽然是为应对快速城市化需要，解决土地征收难题而采取的方式，但实际上是土地发展权制度思想的运用。它不仅破解了征地难题，实现地方政府与农民利益的双赢，而且具有重大体制创新意义。
上述无论是“龙潭租地”广东模式，还是土地发展权转移与交易“浙江模式”，抑或是厦门“金包银”工程安置模式，都是运用土地发展权制度思想对现行土地权力体制的创新。上述三种模式的体制创新动因也许并不是来自于地方政府有关官员对国外土地发展权制度思想充分的理解和认识，而是来自于经济发展用地和环境保护的实践压力，来自于我国现行土地权力体制不能适应社会主义市场经济新体制，严重束缚经济建设发展的尴尬局面。但值得一提的是，上述体制创新正好“暗合”了上世纪发端于英国，成长于美国等西方国家的土地发展权制度思想。上述三种体制创新模式虽然各有特色，但有一点是共同的，那就是地方政府在土地开发利用过程中通过积极的权力行使，运用土地发展权制度思想进行权利(土地发展权)配置，推动地方土地管理制度的法制化进程。