社区化的城市社会保障模式研究，本文主要内容关键词为：社会保障论文,模式论文,城市论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导论
我国现行的社会保障制度是以社会保障制度为核心，辅之以社会福利制度和社会救助制度等相结合的制度体系。长期以来，特别是在计划经济体制下，这套体系基本是在政府担保、单位支撑的模式下运行的。随着经济体制改革的深入以及与之相对应的社会结构转型发展变化，公民对社会保障的需求越来越趋向多样化、个性化，原低标准、广覆盖的社会保障模式不能适应社会发展的形势，仅凭政府、单位的力量已经难以满足日益增长的社会保障需求，必须动员全社会的力量，走社会化的路子来丰富保障形式，拓展保障范围；必须强调政府和民间合作，利用社会力量，多元化地发展社会保障和福利事业。同时，自20世纪90年代中后期开始，社区建设在中国被高度重视，并作为城市现代化发展的重要战略纳入国家的发展规划和计划之中，社区的基础战略地位和作用逐渐显现。于是，在上述两个大背景下，作为社会保障社会化改革和社区建设发展结合的产物，首先是不少城市基层社区开始了自觉或不自觉的探索和实践，并取得了一定的经验；然后引起了部分专家学者的注意和重视，研究并大力呼吁中国要积极发展社区化的社会保障新模式；而政府有关部门同样希望社会保障的问题能在基层得到有效的落实和解决，于是也开始着力推行社会保障管理和服务的社区化，并将社会保障社区化作为社会保障社会化的一个重要内容和发展方向之一来发展。因此，社区化的社会保障是有中国特色的社会保障社会化的重要特点之一，研究其实践和成效，丰富社会保障社区化的研究成果，将有助于完善中国的社会保障制度，增进人民的福祉，并将对构建具有中国特色的社会保障体系有所裨益。
二、社会保障社区化发展的背景
（一）从城市管理体制的层面分析
从城市管理体制的层面来看，近20年来，中国逐渐从“单位”制向“社区”制回归。这对所有政府公共管理和社会服务的开展和提供都产生了决定性的影响。社会保障社区化的推动的动因在于因应城市管理体制改革改变之后产生的新的社会保障新的管理和服务体系的构建。
20世纪80年代以后，中国实行改革开放政策，并逐步由计划经济向市场经济转轨。在这一过程中，城市管理出现了许多新的情况和问题，如人员流动的增多导致社会治安压力的增大，单位功能的不断减弱导致社会控制力的弱化，政府职能的转变以及与之相适应的民众的意识不断增强等，这些都要求改变原有的以单位为纽带的管理方式，实行城市管理创新。这种新的管理方式的要点在于改变原来以单位为社会管理的载体和单元的做法，在一些大城市，如上海、北京等，逐渐探索实行“两级政府、三级管理”体制，其要旨在于充分发挥街道、居委会等基层社区在整个城市管理中的重要作用；其主要做法是实行城市管理重心的下移，目的是动员和发挥基层管理主体的积极性和主动性。在这一过程中，政府各职能部门按照“条块结合、以块为主”和“责权利相一致”的原则，将各自工作重心下移至社区。
在这一过程中，社会保障工作适应这一变化，将自身业务逐渐下沉至社区，社区在接受各类社会保障工作时，发挥自身综合性强的优势，不断探索社区化的社会保障。
（二）从社区居民保障和福利需求的层面分析
从社区居民保障和福利需求的层面来看，社区居民对社会保障的需求十分迫切。
从需求的主体-人口来看，人口将不断向社区积聚，而不断积聚的人口对社区社会保障的需求日趋增大。
一是人口老龄化的影响。据2000年全国第五次人口普查结果，全国65岁及以上的人口为8811万人，占总人口的6.9％。并且，从发展趋势来看，人口老龄化的程度将不断提高。从分布形态来看，社区是老年人生活的主要场所相养老的重要载体。
二是下岗失业问题的影响。根据劳动和社会保障部公布的数据显示，近几年来，中国城镇登记失业人数和比率一直居高不下，2002年失业人数达到770万人。此外，下岗人员还有800多万人，再加上在“待岗”、“放假”、“歇岗”等名义下实际上已经失去工作岗位的人员（这部分人估计在500万人以上），实际失业人数可能会达到2000万人以上。同时，有学者认为，隐性失业在我国具有很高的比例。国家计委和体改委估计为25％，国家统计局估计为20％，劳动和社会保障部估计为10％～20％。总之，中国存在大量的失业人口，他们都将聚集到社区。
三是农村人口的不断城市化。据有关统计，目前离家到城市打工的农民已达1.4亿人。同时，中国在推动新一轮的发展中，要全面建设“小康社会”，其关键是要实现农民的现代化和生活富裕，其主要的途径是走城市化的道路，而农民进入城市是一个必然的选择。入城农民也将主要生活在社区，他们也需要社区在社会保障方面提供帮助。
四是其他人员。如残疾人、“三无对象”（无生活来源、无法定赡养人、无法定抚养人）、无劳动能力的人等，他们部属于传统的民政对象。这些群体数量也非常巨大。（1）残疾人。根据中国残疾人联合会公布的数据，中国目前残疾人约有6000万人。（2）根据民政部2002年全国民政事业统计公告，截止2002年底，全国有“三无”人员91.9万人，国家抚恤、补助各类优抚对象459万人，城镇低保对象2064.7万人。
上述数量巨大的社区人口都需要社区发挥保障功能，夯实国家保障的基础，并在国家保障基础上作出社区自身的贡献。
（三）从社会发育的层面分析
从社会发育的层面来看，社区社会保障越来越成为民间组织发挥作用的重要空间和舞台。
在长期的计划经济体制之下，中国社会处于政府一元控制之下，民间组织缺乏必要的发育。改革开放以后，尤其是20世纪80年代以后，中国逐步实行社会主义市场经济，民间组织迅速兴起。据统计，50年代全国性社团只有44个，60年代尚不到100个，地方性社团大约在6000个左右。到1997年，全国县级以上的社团组织达到18万多个。据民政部公布的数据，到2002年底，全国共有社会团体13.3万个，民办非企业单位共有11.1万个。中国民间组织重要的活动领域是社区和社会保障。
从发达国家的经验也可以看出，民间组织主要在社会服务领域，特别是在社区发挥重要的作用。正是由于这一点，中国许多省市积极推进“社团进社区”。如上海市近年来就大力推进这一工作，取得了很好的成效，在社区社会保障方面作出了贡献。
因此，从培育社会，加快社会转型的层面来看，社区社会保障成为一个重要的领域和载体。
（四）从政策形成的层面分析
1.社会保障社区化是社会保障社会化与社区服务的深化、社区建设快速推进结合的产物。
（1）社会保障社会化理念与实践的形成和推进。20世纪80年代以来，中国在逐步改革社会保障制度过程中，其指导思想是要实现退休人员同企业分离，实行社会化管理。进入90年代，建设有中国特色的社会主义市场经济体制客观上加速了这个进程。1995年，国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，将完善社会保障体系的总目标定位为：建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》对此又作进一步明确。2000年，国务院印发的《完善城镇社会保障体系试点方案》又作了详细的阐述。2001年九届全国人大四次会议批准的国家“十五”计划纲要明确要求“十五”期间要基本建成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。从中我们可以看出，管理和服务社会化是社会保障体系的重要组成部分。按照这一目标定位，各有关部门和地区对社会保障管理和服务社会化进行了积极的探索，取得了明显的成效。
（2）社区服务。在中国社会主义市场经济体制改革进程中，为了适应经济社会转型的需要，国家民政部在20世纪80年代中期开始倡导社区服务。经过20多年的发展，社区服务概念已深入人心，成为百姓非常熟悉的词汇。虽然目前对社区服务的内涵与外延，性质与特征等还存在着不尽一致的认识，但其福利保障性作为基本的特征之一，已得到公认，各方都普遍认为社区服务的目的是提高社区居民的生活质量，增进社区公共福利；社区服务的基本方式是以社区成员的自助、互助为基础，利用社区内外资源，开展各种福利性质的服务。从社区服务的内容来看，尽管大家的归纳不同，但其内容涵盖方方面面却是不争的事实。社区服务系列基本上分为：为老年人服务系列、为残疾人服务系列、拥军优属服务系列、精神病看护康复服务系列、综合治理和司法调解服务系列、便民利民服务系列、为妇女少年儿童服务系列、医疗卫生服务系列、社区文化服务系列、为各界人士服务系列等。
总之，中国社区服务经过倡导与探索、推广与普及、发展巩固提高等三大阶段，中国社区服务从无到有、从小到大，成为融福利服务和社会服务为一体的服务事业，是上下结合，基层社区充分发挥主观能动性和创造性的结果，具有浓厚的中国特色，具有明显的社区特点和福利保障功能。
（3）社区建设的快速推进。我国城市社区建设从20世纪90年代初由政府倡导推行至今已历经10多年。虽然这些年来实践和理论的分歧并不少见，但社区建设显然已成为中国推进现代化建设的主体话语之一。
自20世纪90年代初，民政部在原社区服务的基础上，逐步探索如何在全国推进社区建设。90年代中期开始，上海等地区开始探索推进社区建设并取得了较好的成效。1998年开始，民政部选择部分城区（城市）作为社区建设实验区，开展了社区建设的试点工作。在此基础上，2000年，中共办公厅和国务院办公厅联合转发了《民政部关于在全国城市推进社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号文件），以此为标志，在全国掀起了社区建设的高潮，社区建设一时成为时尚之举，各部门的工作也以此实行重心下移，都强调要与社区建设结合起来，社会保障工作也不例外。
在《民政部关于在全国城市推进社区建设的意见》中，明确定义所谓社区建设是指在政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。社区建设的目标可以归纳为以下几方面：一是建立以地域性为特征、居民认同感为纽带、居民自治性质的新型社区和社区组织体系；二是建立以社区服务体系为内容，建立社区中介组织，培育并整合社区资源，发展社区福利，改进和提高人民的生活质量和社会福利水平；三是社区作为民间社会组织，发挥其日常生活、教育和娱乐以及和谐人际关系、化解社会矛盾和冲突的功能，创建和谐文明的新型现代化社区；四是发扬社会主义民主；实行居民自治，通过居民的广泛参与，实现社区建设的目标。
从中我们可以看出，社区建设有以下几个特点：一是以生活在一定区域内（社区）的社会群体为工作对象，社区特色明显；二是以社区为解决问题的立足点；三是以部分或全体社区居民为开展工作的基础。
因此，在社区建设中，社区福利和保障是其基础的组成部分，这也成为社区化社会保障存在和发展的客观条件和环境之一。
2.社会保障社区化政策的形成和推进。
按照中国社会保障体系建设的目标体系，结合社区服务和社区建设，形成了社会保障管理和服务社会化的主流模式和基本做法——社会保障的社区化。
中国在推行社会保障社会化之初并没有提出明确的社会化的载体，也没有提出社区化操作的思路。这可能与单位体制尚未完全转型有关。进入90年代后期，由于单位体制急剧向社区体制转型，社会保障社区化的实践卓有成效，使中央决策层逐渐认识到社区的重要作用，开始推动社会保障社区化。
（1）1999年，中共十五届四中全会作出的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：要“逐步推进社会保障的社会化管理，实行退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理。”同年的《政府工作报告》中也明确要求：“积极开展退休人员由社区管理服务的试点。”
（2）2000年，国务院印发的《完善城镇社会保障体系试点方案》专门对社会保障的管理和服务社会化作了部署。一是退休人员的档案及日常管理服务工作要从原用人单位转到职工户口所在地或常年居住地的街道社区统一管理；二是从企业剥离出来的社会保障事务性工作，除了社会保险经办机构承接一部分外，主要由街道和社区服务组织承担，街道办事处要设立或确定负责社会保障事务的机构；三是各地要加强社区基础设施建设和老年卫生、文化、福利设施和活动场所建设，建立健全服务网络，强化社区功能；四是民政部门要加强街道、居民委员会组织建设，组织和指导社区服务，推动社区建设等。
（3）2002年《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》对社区化的社会保障又提了要求。一是要求积极开发社区服务业的就业岗位，要“重点开发面向社区居民生活服务、机关企事业单位后勤保障和社区、公共管理的就业岗位以及清洁、绿化、社区保安、公共设施养护等公益性岗位”。这个要求实际上对社区保障的重要内容就业保障作了阐述。二是要求城乡基层组织要承担起做好下岗失业人员再就业和企事业单位退休人员的管理、服务工作的责任。实际上要求社会保障要向社区化的方向进一步发展。
（4）2003年中央两办转发劳动和社会保障部等《关于推进企业退休人员社会化管理的意见》，对社会保障社区化工作又作了部署。除前文已提及的该通知关于社区化社会保障的内容外，并指出，将企业退休人员直接纳入街道和社区进行管理和服务是社会化管理服务的基本形式，也就是说，社区化的社会保障是社会保障社会化的基本形式。该通知实际上基本都是对社区化社会保障这一社会化社会保障的基本形式作部署。可以说，这是迄今为止关于社区化社会保障最完整、最详尽的表述及政策做法部署。
三、社会保障社区化的实践
对于中国内地而言，社会保障社区化正方兴未艾，未来的路途还十分遥远，必须不断地从理论与实践上进行突破，以锻造和铺就一条较为平坦的道路。中央政府已经对这一问题有了较为一致的看法，并已从政策导向上提出了建于社区化基础之上的社会化的社会保障之路的总体框架和推进思路，推动社会保障社区化的意向日趋明显。而有关地方政府和基层社区也领会并贯彻中央的有关精神，在此方面进行了积极有效的探索和实践。
（一）社会保障社区化的基本情况分析
1社区化社会保障的对象
从已有的研究资料来看，社区化社会保障的对象，无论在实践层面，还是在认知层面，其实有一个发展的历程。在初期，社区化社会保障的对象是传统的民政保障对象，即无劳动能力、无收入来源、无法定抚养人或赡养人的人员，保障范围非常有限。其后，随着形势发展的需要，其对象范围不断扩大。先是扩大到社会救助对象，然后扩大到下岗失业人员，再扩大到退休人员，又扩大到外来人员等等。上述分析其实也只是一般的分析，实际上由于各地、各社区情况各异，大家的认识和做法不完全相同，甚至存在很大的差异。综合各种资料，目前社区化社会保障的对象一般包括如下方面：社区内的退休人员、社会救助对象、失业和无业人员、自由职业者、个体户、“三无”人员、社会救助政策边缘困难群体、突发灾难事故等发生临时困难的社区成员、外来务工者以及一般的社区居民。
在上述保障对象中，由于工作基础、辖区居民状况、自身实力等方方面面的原因，不同的社区往往会有所侧重，不会千篇一律。如处于老城区的居民，年轻的、有经济实力的居民都迁居其他地方，剩下的往往是老弱病残，工作侧重点就是这些人；而新城区地区，实际困难的人员比较少，侧重点则是广大的社区居民；在城郊接合部地区，外来流动人员比较多，侧重点就集中在外来务工人员身上；在工人聚居区，下岗失业人员较多，成为社区工作的重点对象。
2.社区化社会保障的内容
与社区化社会保障的对象相对应，其保障的内容也随着保障对象的发展而发展，随着保障对象的不同而有所不同。综合各种资料，目前社区化社会保障的内容一般包括如下方面：
（1）贯彻政府对特定保障对象的保障政策，主要是社会救助对象的资格核定、救助金发放、人员管理等；“三无”人员的生活照料和服务；下岗失业人员失业金的申领发放；残疾人保障；精神病人照料护理康复等等。
（2）劳动和就业服务，开发就业岗位，职业介绍，职业培训等。
（3）离退休人员的管理和服务工作，包括他们的档案管理、医疗保健、文娱活动等等。
（4）为困难和特殊群体提供司法服务，提供政府无偿的法律援助等。
（5）残疾人福利企业。
（6）拥军优属工作，为退伍军人提供服务，和部队开展共建，支持部队建设等。
（7）妇女儿童权益保护，华侨、少数民族等服务工作。
（8）外来人员权益保护。
（9）组织居民互助，开展志愿服务等。
（10）为社区居民提供便民利民、文化娱乐等各方面的服务。
需要说明的是，有的社区在此方面的保障内容可能更多、更丰富，同时，不同的社区的保障内容也会有所不同。
3.社区化社会保障的组织体系
社区化社会保障的组织体系也是随着保障对象和内容的深入而不断完善的。一开始，社区并没有统一的机构来管理此项工作，而是分散于各部门，各组织体系之中，没有形成工作的合力，往往会引发一些工作的漏洞。该保障的对象没有得到切实有效的保障，而有些保障对象却享受了过多的保障权利。为了解决这些问题，各社区纷纷在组织体系上予以了规范和探索。特别是1990年代中后期，街道纷纷设立了社会保障工作委员会，统一领导和部署、协调、落实社区化社会保障工作。综合各种资料，目前社区化社会保障的组织体系一般包括如下方面：
（1）社区一般都成立于社会保障工作领导小组或社会保障委员会，统一领导本社区的社会保障工作。
（2）社会保障委员会下一般有几个科室或组织予以落实。
（3）一般都设立了社会保障事务受理中心，在名称上，有的称为社会保障服务中心，有的称为社区服务中心，有的称为社区事务一门式服务窗口等等。
（4）在居委会都有一定的人员和服务站点予以保证。
这里也需要说明的是，不同社区在组织体系上往往会有一定的差别，但其基本的组织体系框架实际上差别很小，实质都是一样的。
4.社区化社会保障的服务方式
在初始阶段，社区化社会保障的服务方式主要是提供直接的服务，即使是政府提供的资金支持很多也是通过实物或直接服务的形式提供的。随着此项工作的不断深化，服务方式也随之发生了深刻的变化。综合各种资料，目前社区化社会保障的服务方式一般包括如下方面：
（1）提供各种资金，包括社会救助金、失业救济金，以及各种临时性、社会性的捐赠资金募集等。目前，一般的保障方式都是通过这种方式实现的。
（2）直接提供各种服务，这也是目前主要的一种服务方式。
（3）政府购买服务，比如上海社区正在落实“居家养老”的尝试，就特别强调采取政府购买服务的方式来推进。目前这种方式虽然不是特别多，但随之此项工作的深化，将有越来越多的项目采取这种方式。
（4）开展志愿服务，提倡居民互相帮助，提供劳务、资金、实物等各方面的志愿无偿帮助。
（5）组织社会化的服务，希望各种保障服务通过社区内外的各种组织、群体、个人等方方面面一起提供，这也是各社区正在努力达到的目标和努力方向。
5.社区化社会保障的资金来源
（1）政府财政，如社会救助资金、失业救济金、各种福利资金等，这是最主要的来源。
（2）服务收费。许多社区服务类的项目用低偿的方式收取一定的费用，在一定程度上支撑了保障项目的运作。
（3）社会慈善捐助。发动收取内外企业、单位、个人等捐助，有的还通过各方面的资金建立了社会保障基金。
（4）市场化的运作资金来源。有的项目通过市场组织、通过市场机制来筹措部分资金。
从总体上看，社区化社会保障的资金来源的方向是实现多元化，目前各社区仅仅走出了第一步，距离多元化、社会化的目标还有很大的差距。
（二）社会保障社区化的整体成效
经过上下结合推动，特别是基层社区创造性的工作，社区化社会保障已有长足的进步，其内容、形式和服务方式等都有了较大的拓展，已突破原有的民政福利模式，在探索和推进社会化的社会保障中作出了重要贡献，其整体成效主要体现在以下几个方面。
1.方案管理成效。社区化的社会保障在开始之初，基层并没有明确地提出这一概念，其目的是在社区中整合各部门的社会保障内容和项目，发挥社会保障的整体效应。因此，大部分社区都是围绕这一目标或主动或被动地采取了综合的做法，其整合的对象其实主要是民政和劳动部门，因为中国大部分的社会保障职能的由这两个部门来承担。在发挥综合和整体效应上，我们可以发现几个特点：
一是社会救助项目是重中之重。近10年来，社会救助已逐渐成为中国内地社会保障中的托底机制，各级政府、各社区都普遍重视，对社会底层的最贫困人员给予了一定的救助。
二是重视失业下岗人员的保障和服务工作。失业已经成为政府和社会不得不花大力气对待的重点，在给予他们失业救济金的同时，社区发挥创造性，挖掘潜力，创造就业岗位成为非常重要的任务。
三是老年人福利服务越来越得到重视。这是因为中国老龄化程度越来越高，特别是在一些大城市，人口老化的速度和程度都有不同程度的发展。对此，政府希望社区发挥优势，在构建社会化的养老服务体系方面发挥作用。在社区化社会保障中，社区化的养老服务体系构建是一重要内容。
四是在推进资源整合上有所进展。各社区都大力倡导志愿服务，强调运用社会力量、市场力量、社区内外资源等推进社会保障内容和范围的拓展。
2.政府角色与功能。在这方面，中央政府虽没有提出明确的社区化社会保障的概念，但其推进社区化社会保障的政策倾向却十分明显，这可以从前述关于其系列政策中明显看出。
而在地方，特别是区政府层面，对社区化社会保障的认知及重视、整合程度则是推进社区化社会保障的很关键的一环。在区级层面整合不同社会保障项目的主管部门的资源与优势，成为推进社区化社会保障工作的要害。从实际情况看，虽然尚有很多需要改进及加强的地方，但努力及进展还是很大的。
而街道、居委会等基层社区则是这一工作的核心力量和工作主体。在这一层面，大部分都发挥优势，创造性地推动了这项工作的深化。
3.民间组织的作用。已有学者指出，发展中国社区化社会保障的要义在于发展民间组织。在发展社区化的社会保障中，各社区普遍加强了这方面的工作，有意识地培育了一批民间组织，并在推进“民办公助”、“公办民营”，以及推动契约外包等方面进行了很多尝试。在发挥民间力量建设社区化社会保障方面，成效也不小。
4.社区资源的开发与利用。社区化社会保障的重要手段之一是整合各方面的资源，开发和利用社区资源。在这方面，各社区对辖区内的政府资源、设施资源、人力资源等方面进行了一定程度的开发，比如大力推进社区建设等，就是整合社区资源的有效手段。在此过程中，各方也越来越重视，越来越强调社区资源的整合运用，并取得了积极的成效。
5.居民参与和志愿服务。从某种方面来讲，这既是民间组织发育培育的内容，也是社区资源开发的重要方面。在开展社区化社会保障中，居民参与，特别是居民互助和志愿服务有了新的进展，社区大力宣传一方有难、八方支援的精神，并尽力采取了制度化的方式来予以保障，有效推动了居民互助。
（三）社会保障社区化存在的缺陷和困难
1.概念本身。实际上，即使到目前，对何谓社区化社会保障的意见仍然纷歧，专家学者与各级政府、各个社区之间没有获得广泛的共识。在政府层面甚至还没有非常明确地提出社区化社会保障的概念，而在方案设计和推进上还有许多工作要做。
2.全能政府的思想仍然时隐时现。社区化社会保障的实质其实在于发挥社区在动员社会化力量参与，推进社会保障的社会化，但在实际工作中，不仅存在政府要包揽一切的思想，而且在具体操作上，有的地方政府仅仅是考虑将原由单位承担的社会保障工作移交给街道和居委会，从而形成另一种形式的行政化的工作方式，背离了社会化保障的趋势。从总体上看，目前正在中国城市社区形成的社会保障范式，功能上是政府职能的下延，组织上依托政府支持下的新事业单位，服务形式上以行政化服务为主。因此，这种范式运作的最大缺陷，是资源来源和资源运用均局限于政府体制之内，社会效益和资源利用效率不高，行政化特点仍然严重。
3.资源缺乏。社区资源的开发和利用还存在很大的缺陷，即使是行政的资源仍然处于各有关部门的控制之下，更有效的整合尚待加强。同时，社区内其他组织的资源利用则远远没有提上议事日程。另外，在目前经济发展状况下，政府财力提供的支持仍然很难有大幅度的提高。
4.社区民间组织，尤其是保障福利类组织发育不够。目前中国绝大多数社会服务机构都是准事业单位性质，社区服务机构体制上存在着弊端，社区民间组织缺乏。同时，政府仍习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位或下属单位，并且直接干预这些组织的自主权利。对于社区自身而言，社区化社会保障实施所依靠的社区多方资源的整合也因为非营利组织的发展还很不成熟受到直接影响。
5.居民的参与式和志愿者行动及作用发挥仍有限。在这方面，仍然是政府主导，居民参与缺乏有效的制度保证，参与也往往是被动的，其作用远远未得到发挥。
6.政府推动有待加强。尤其是政府内部业务分工不佳，与其他政府单位协调不良，及财力投入不足等缺失，也要得到有效的改善。其中在财力投入上，“费随事转”及“政府购买服务”、政府拨款方式等更有待改进。
社区化社会保障试图结合社会保障与社区工作，通过上下呼应，理论与实践相结合，推动社会保障的社会化，其方向无疑是正确的，努力也是有所进展的。但因计划经济时代长期形成的传统体制延续做法的影响，在资源整合利用、政府推动、民间力量发育、居民参与、财力投入等方面存在种种不足，要使其在构建社会化的社会保障体系中发挥更大的作用，尚需作更大的努力。
四、结论
目前在国内，福利社区化是已为大多数人所接受的理念、做法和趋势，这也与国际通行的“社区照顾”理念一脉相承。而社会保障社区化由于其概念本身难以界定，且保障一般而言是国家法律强制实行的制度，许多人认为其执行主体应是国家，而不应由社区来承担，故社会保障社区化本身存在许多争议。本文认为，社会保障社区化是中国社会保障社会化建构和社区建设大规模推进结合的产物，也是福利社区化的深化发展的表现，更是社会保障社会化在中国无可回避的历史选择。正是基于中国特定的现实和历史机缘，政府逐渐认识到社区在构建社会保障体系中的重要作用，有关部门和机构已开始制定有关的保障社区化的措施并着手在全国予以推进；在政府的推动下，在各种合力作用下，基层社区纷纷承担起社会保障的相当一部分职责，并结合各自实际，创造性地形成了不少行之有效的社区化社会保障模式来。
从总体上看，社区化的社会保障取得了很大的成效。在发展格局上，由单一的行政化主导向多元社会化、市场化管理转变，有效地改变了单位办保障的单位体制情况，民间组织逐渐兴起，居民参与逐渐扩大，志愿服务不断增多，社会化、市场化的供给越来越多，等等。在保障内容上，由单一的政府救济向多元社会基层提供全方位、多样化的服务转变。保障对象从“三无”扩大到其他一切需要服务的社区居民上，甚至扩大到外来务工人员上。内涵也得到深化，由单纯的救助保障逐渐向提高社区居民生活质量方向转变，由量的提升向质的提升方向转变。
但是，由于这一模式尚未形成规范有效的范式，其中有许多缺陷，最根本的是许多人将原来单位保障模式转移到社区身上来，使社区包揽保障，其实也是原先保障思维的继续；社区内的非政府组织发育不全，社区也没有充分利用他们的作用；社区的资源没有充分发掘；社会福利与社会保障、社区服务在内涵和外延上还存在许多误区，致使社会保障社区化虽然看起来前景广阔，实则步履维艰。要使社会保障社区化获得其应有的发展，发挥应有的作用，必须始终坚持以人为本的理念，在上述方面不断加以推进，尤其要发挥政府、社会、市场、居民、社区等各方面的优势，优化社区资源配置，调动社区内外各方的积极性，不断强化社区社会保障的社会化、市场化，以此推进中国社会保障社会化的进程，增进民众的福祉。
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