对全球化的误解以及经营城市的误区，本文主要内容关键词为：误解论文,误区论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】TU984 【文献标识码】A
1980年代以来，“全球化”成为国内外经济界、政治界、学术界关注的中心，可以说“全球化”这个词已经首先真正地全球化了。犹如最早提出全球化问题的学者之一约翰·弗里德曼(John Friedmann)在ACSP的一次讨论会上所说：“全球化已经成为一棵圣诞树，人们可以把什么东西都往上挂。”
关于全球化形成的过程，全球化对世界的影响，已经有太多的名家作过研究，写过文章，似乎无须再重弹老调。仅仅在城市规划界，对经典的全球化理论作出贡献的规划家就有彼得·霍尔(Peter Hall) (1966,1980,1988)，约翰·弗里德曼(1982,1986)，曼纽尔·卡斯特尔(Manuel Castells) (1983,1994)，彼德·马库斯(Peter Marcuse)(2000)和萨斯凯亚·萨森(Saskia Sassen)(1991,2000,2001,2002)等。可是在国内对全球化的介绍、讨论，却仍然不够全面。尤其在城市规划界，所见的介绍，可以说几乎是一面倒地认为全球化对中国的全部意义就是为中国城市经济发展提供了机遇。按照这些介绍，在全球化的今天，由于全球资本正向中国转移，因此中国的各个城市都应该努力经营，在全球市场上推销自己，为全球资本创造条件，以便让全球投资者们“以脚投票”，到本地来投资开发。如果说全球化对我国有负面影响，那么这种负面影响主要是对我国企业的挑战，特别是对国有企业的挑战，或者是对农业的冲击，而国企和农业本身需要这种冲击来实现现代化。因此，这种影响主要是在经济发展的层面而不是在社会的层面，且具有正面的影响。更进一步，中国的城市建设是全球化的主要受益者，因为外资的投入、各地城市政府为了吸引外资而进行的大规模的城市建设，大大提升了我国城市的质量，加快了城市化的进程。
这些理由和由此作出的关于城市经营的推理都有一定的道理。当代全球资本的流动为中国带来了发展机遇，各地城市借机行事，合理地经营城市资源，提高了城市的竞争力和质量，在相当大的程度上都是事实。但是，全球化带来的发展机遇并非由于全球资本对中国情有独衷，或由于发达国家想帮助中国的发展，而是跨国企业出于其自身的目的。同时，全球化有相当大的负面作用。对于全球化这个复杂的现象的动态性，对于其负面影响，国内规划界迄今为止没有作过研究和介绍。大多数关于全球化的介绍既不全面，也缺乏深入的分析和讨论。这种片面引导的后果是，由于过于强调全球化带来的机遇和提高城市竞争力的作用，导致了在经营城市中的误区。不少城市为了争取成为“国际城市”，在城市建设中投入了巨资“筑巢”，却没有“凤凰”来落户，花了功夫“搭台”，却没有外资来“唱戏”。决策者认为这是因为定位不够高，投资不够多，政策不够宽松，还要增加力度。与此同时，其它为普通百姓服务的建设项目却因资金短缺、没有土地而无法上马。这样的现象在中国城市屡见不鲜，也是无可否认的客观事实。出现这些现象的原因很多，但是对全球化的误解，只看到全球化的机遇，没有看到全球化的局限，盲目追求全球资金，是重要的原因。
更应引起注意的是，近年来，在规划领域中对全球化的误解和经营城市的误区不但没有引起关注和纠偏，反而在一些学术精英的推波助澜下越走越远。本来，这些学者强调要经营城市，要提高城市竞争力，都有正确的出发点。但即使是真理，强调过头以后也可能变成谬误。一些学者在现代西方经济学的大旗下，把改善城市竞争力和城市经营能力提高到超越一切的程度，甚至提出规划不应该体现“含混不清的公众利益”，也不再是“抽象的国家利益的化身”，认为“市场化”了的规划师帮助“雇主”追求雇主利益的最大化而不必顾及他人利益（就象足球比赛）应该成为规划师“新的职业道德”（注：参见赵燕菁：“从城市管理走向城市经营”，“城市规划”2002年第26卷第11期。赵先生近年来对推动城市规划中的经济研究颇有贡献，但是在此文中的观点过于偏激。他在文中将规划师比作足球教练，只需为自己的球队谋利而不必顾及他人。我认为比喻不当。规划师处理的是整个城市、全体公民的复杂的利益问题，无法用一场球赛来比较，此理不争自明。）。其结果是“经济学在中国变成神学，利益追求变成信仰，经济学家变成神甫”（杨帆：不要在中国滥用西方经济学）。这些学者的观点，在某些青年规划师中有一定影响。出于对此种偏向的不安，我认为有必要介绍近年来发达国家规划界一批学者对全球化的批评。需要强调的是，本文的目的并不是要否定全球化给中国城市带来的机遇，而是希望城市规划师在一个更加全面的基础上理解全球化，引导城市决策者合理地利用城市资源，正确地经营城市。
1 关于全球化的理论
20多年来，关于全球化的讨论吸引了经济界、政治界和学术界的关注，名家、著作浩瀚如海，我不敢说涉及了万一。在此介绍的仅仅是发达国家规划界的部分讨论。总体说来，我认为西方规划界关于全球化的讨论集中在三个方面。
1.1 全球化的过程和“世界城”的兴起
这个方面的研究是全球化理论讨论的主体，国内也已经有较多的介绍和研究。约翰·弗里德曼把这方面的研究又进一步分成两个方向。
(1)世界城的范式(World City Paradigm)。
研究全球经济网络的形成，世界主要城市和全球经济的关系，以及建立在它们和全球经济网络基础上而形成的世界城市自身的结构体系。早在1966年，彼得·霍尔就提出“世界城”的概念。1980年他在分析欧洲城市体系的基础上提出欧洲以伦敦为首的几个世界城(Hall,1966,1980,1988)。约翰·弗里德曼自己在1982年研究了世界城的出现和形成的规律，他预见，世界城现象将成为规划师行动的前提(Friedmann,1982,1986)。萨斯凯亚·萨森的研究是这个方向中的重要部分。她在1991年提出了全球经济体系和全球城作为网络上结点的“全球城市理论”(The Global City Theory)。在她以后的研究中，她认为全球城市是外因（全球化经济网络）和内因（城市的客观条件和政策）动态作用的产物。她特别注意到全球化已经大大削弱了政府、尤其是中央政府的作用(Sassen,1991,2000,2002)。
还有一些学者对个别的全球城市作了研究，如萨斯凯亚·萨森对纽约、伦敦、东京的研究(1991)；阿布-卢格豪德(Abu-Lughod)对纽约、芝加哥、洛杉矶的研究(1999)。近年来萨斯凯亚·萨森开始注意到发展中国家的一些大城市，如墨西哥城，上海，圣保罗（2002，彼得·霍尔十分称赞她的这种努力，因为这些新兴的国际城市在过去没有得到重视。）。
由于国内对这方面的著作已有较多的介绍，在此不再重复。
(2)世界城的假设(World City Hypothesis)。
在已经构筑起来的全球城范式的框架中，这方面的研究集中在一系列的假设问题上。例如，世界城市是否具有等级？如果有等级，那么不同等级的标准如何确定？(Friedmann,2001)。虽然约翰·弗里德曼提出了问题，但有关的文章尚不多见。
1.2 全球化和城市的竞争力
全球化理论的第二个内容是城市的竞争力。由于研究者普遍认为全球化带来了世界城市空间的变迁（包括整个全球城市体系的变化和单个大城市内部空间的变化），而地方城市政府的作用正随着中央政府作用的削弱而上升，未来每个大城市在全球城市新体系中的地位（中心或边缘），将由城市自身的竞争力来决定，如何提高城市的竞争力问题由此成为关注的中心。这方面的研究远不及前面所说的关于全球化过程的研究来得广泛。哈佛大学商学院的波特(Porter)是城市竞争力问题的主要研究者之一，他的基本思路是通过减少政府干预、增加政府和市场的合作来增强市场的活力，由此提高城市竞争力。他认为在经济发展的问题上，私人资本应该是中心角色，而政府则应该象“市场商人”(Marketer)那样来行动，其主要功能是为市场创造良好的投资环境(Porter,1997)。波特的意见在相当程度代表了经济界的主流意见，特别是得到世界银行的认同（2000年世界银行关于城市竞争力的国际讨论会就是请波特作主题发言的）。有意思的是，在美国，研究城市竞争力的主体是经济学教授而不是规划教授，波特本人就是一位经济管理教授。经济学家历来更感兴趣的是经济活动，尤其是生产效率问题，而不是作为经济活动空间载体的城市土地利用问题和城市资源分配问题。然而对于规划师来说，城市的空间布局、城市土地的利用、城市资源的公平分配，毫无问题应该是关注的中心。因此规划界对城市经济的研究大都在更加广泛的“城市经济发展规划”的题目下，并没有刻意强调城市的竞争力问题。
规划界和经济界关注的中心不同，实质上反映出规划师和经济学家基本信仰的微妙差别。在基本观点上，以经济效率、宪政体制为最高信仰的“新自由主义”(New Liberalism)和主张社会公平至上的“反新自由主义”有尖锐的争论。这个争论发生在经济和政治体制两个领域。在经济问题上，“新自由主义”认为应该完全解除政府对市场的束缚而让市场自由运作，城市本身应该当作企业来运作，由此来提高城市的竞争力。反对意见则认为政府完全不应该依附于市场，更不该和市场合流。国际上的这场争论也已经反映到中国国内来，我将在今后的文章中再对这些争论作介绍。
1.3 全球化的局限性及其负面作用
全球化讨论的第三个方面是全球化的局限性及其负面作用。以哥伦比亚大学的彼德·马库斯(Peter Marcuse)为代表的一批规划理论家对全球化的局限性和负面影响作了研究并对全球化提出批评。他们认为全球化是当代资本主义的最新发展阶段，和广大劳动阶级的利益相左。彼德·马库斯描述道：“全球化这个无法抵抗的潮水般的幽灵席卷各个大洲，吞灭各国城市，在世界各地不断地产生出两极分化，剥削，和排斥……”(Marcuse和Kempen,2000)。他们的批评在相当大的程度上是建立在戴维·哈维(David Harvey)对当代资本主义的批判(Harvey 1985)和曼纽尔·卡斯特尔(Manuel Castells)对当代资本主义社会的批判(Castells 1983,1985)的基础上。其主要研究集中在全球化对城市的影响，尤其是对北美城市和城市劳动阶级的影响（如Rast,1999;Ranney,2002;Peet,1999;Brecher和Costallo,1994）。
由于国内已经有不少介绍前面两个方面研究的文章，而没有看到对这个学派的介绍，本文主要讨论这一学派的理论。
2 全球化的局限性及对全球化的批判
2.1 理论基础：全球资本和地方城市的根本矛盾——“流动性”的利益和“稳定性”的利益
全球化的过程从制造业的全球化开始，进入金融的全球化，而以文化的全球化完成全球化的基本过程。但是其中真正关键的部分、全球化的本质，乃是资本的全球性流动。历史学家布雷彻(Brecher)就认为，所谓的“全球化”这个词其实就是“资本的全球化”的速记形式而已(Brecher,1994)。
众所周知，资本的全球性流动是跨国公司为了降低成本，增加利润而在全球寻找机会。全球资本是否进入一个国家、一个城市，主要考虑的是否能降低成本，增加利润，如果能够，资本就会进入，否则，无论这个城市如何努力，全球资本也不会进入。更进一步，全球资本进入以后，还必须保证投资者能“可持续地”赢利，一旦出现亏损或利润有限，资本就可能转移，因为资本本身就是可以流动的，既然资本可以从别的城市转移进这个城市，当然也可能从这个城市再转移出去。因此可以说，全球资本的利益是一种“流动性”的利益(Fitzgerald,2002)。
对于地方城市来说，政府寻求的是一种“稳定性”的利益——稳定的增长，稳定的就业，稳定的税收，政府最不愿意看到的就是不稳定。为了实现稳定性的利益，地方政府愿意以一定的让步来吸引全球资本，比如提供低价的土地，以公共资金投资于基础设施，提供优惠的税收政策，等等。其最终目的还是为了稳定。而全球资本的流动性却正是对稳定性的挑战。如果由于资本流失而无法保证稳定生产，稳定就业，地方政府就难以运作，就不得不考虑“换马”。这样，全球资本的“流动性”的利益和地方城市的“稳定性”的利益之间就存在着一个根本的矛盾。这个矛盾是动态的，时起时伏的，有阶段性的。
我们可以构筑这样一个理论模型。流动性的全球资本不断在全球市场上寻找“投资机会”，也就是降低成本，增加利润的机会。当一些城市符合全球资本的目标——有广阔的市场，低廉的劳动力，有效的政府，宽松的政策环境，使跨国公司可以实现其利润目标时，它们就会对这些城市表示兴趣。在这些城市中，全球资本到处谈判，希望得到地方的让步。如果有一个城市的让步最多，全球资本就可能把资本投入到这个城市。在这个阶段，地方政府的利益和全球资本的利益可能一致，它们可以结成同盟，城市就形成一部“增长的机器”(Growrth Machine)。但是由于全球资本的流动性，这样的同盟是动态的，可变的。在资本进入城市以后，投资者追求“可持续地”赢利，希望政府不断在各方面对企业支持，但地方政府却不可能“可持续地”地帮助企业或让步，例如，政府不可能一直给外资企业以“减二免三”这样的税收优惠。这样，矛盾就会浮现。当然，双方都希望形成双赢的局面，会力求保持合作关系。但是双赢局面的出现却并非易事，很多情况下双赢几乎是不可能的。这是因为第一，无论是地方城市政府还是跨国企业，都有各自体制的束缚，有各自的利益需要照顾，它们无法完全独立地谈判，双方让步的空间有限，而双赢却意味着双方必须让步。第二，最根本的是，全球资本是无情的，在全球经济结构的变化中，一旦它发现有更加好的赢利机会，就不可能为了和某个城市的“友谊”而不再次流动。于是全球资本“流动性”的利益和地方城市“稳定性”的利益就不可避免地出现矛盾。根本而言，它们之间的合作是相对的，临时的，而它们的矛盾却是绝对的，持久的。
第二次世界大战后，全球经济转型的周期越来越快，全球资本的流动也越来越快。在很多案例中，地方政府为吸引某个跨国企业而建的设施（如专用铁路线、大桥），在地方上还没有完全收回投资之前，跨国企业却已经在迁移了，只给地方城市留下了负担。同时，针对某个特定企业而建造的设施，在它迁移以后，是否仍然能为以后的企业所用，也是无法预料的。所以全球资本“流动性”利益和地方城市稳定性”利益的矛盾不但是绝对的，而且这种矛盾出现的周期也在加快。
2.2 实证：全球资本转移的历史回顾
对全球资本转移的历史回顾证明了“流动性”的利益和“稳定性”的利益的这种矛盾。
资本的全球流动起始于美国。过去40年间，所有美国工业城市都无一例外地经历了工业投资外移、工业就业岗位大量消失的过程。在1960年代，工业资本从大城市（大部分位于美国的东部和中西部）市区转移到郊区，因为当时郊区的土地、劳动力便宜。很快，郊区的土地和工资不再有吸引力，于是工业资本从美国的东部和中西部迁移到美国的南部、西南部，即所谓的“阳光带”。“阳光带”的城市曾经以此为荣，以为自己能吸引资本是自己的竞争力强过老旧的大城市，那些老工业城市是“铁锈地带”(Rust Belt)。但是1970年代以后，工业资本开始迁离美国本土而向全球流动。韩国、新加坡、香港、台湾成为全球资本的新宠，当时大家都认为“四小龙”的竞争力强过美国城市。1980年代末后，工业资本又从“四小龙”转移到一批亚洲新兴国家的城市，尤其中国沿海地区的经济特区、马来西亚、泰国的一些城市成为全球资本的吸引地，这些城市被认为是竞争力最强的地方。可是到了1990年代末，中国的经济特区开始经历到挑战：国际工业资本开始从特区转移到非特区的一些城市。例如，深圳的加工制造业迁到东莞，电子工业转移到昆山。现在，中国的西部地区以更加低廉的劳动力和土地在大力吸引外资，主要是工业资本，某些工业（如纺织工业）正在西迁。
为什么工业资本会转移？它们的转移可能有种种原因，种种借口，但是真正的原因是全球资本自身发展战略的需求，在相当程度上可以认为，资本转移的原因和个别城市对它的影响无关。上面所说的韩国、新加坡、香港、台湾，其城市的竞争力不可谓不强。新加坡直到2002年仍然被评为全球最有竞争力的地区，2000年世界银行举办的国际城市竞争力讨论会还把新加坡列为竞争力最强的全球模范，但是2000年以后，某些全球资本（例如电子工业资本）仍然从新加坡迁移到中国苏州去了。这里的原因主要不在新加坡的努力不够，或者新加坡这个城市国家的总体竞争力低于苏州，而在于一些全球企业的发展战略在跟着全球经济的变化而变化。当中国成为世界电子产品的主要消费市场时，把电子产品的生产仍然放在一个千里外的小国（那里的生产竞争力很强但消费市场极其有限），显然是不明智的。
从美国的产业发展历史来看，当工业资本转移时，地方城市总是千方百计地希望工业资本留下。在1960年代，无论是芝加哥还是匹茨堡，为了留住钢铁工业，城市政府作出了可以作出的一切让步，提出了可以提出的一切优惠，但是钢铁工业在美国还是无可挽回的衰退了。芝加哥近15万个钢铁工业、重工业的工作岗位，现在成为零个。美国的钢铁工业资本先是转移到欧洲、日本，然后到韩国，现在开始和包括中国在内的发展中国家合作。美国钢铁工业资本的转移是全球经济结构变化的结果，当欧洲、日本，后来是韩国和中国，成为钢铁的主要消费地和生产地时，把钢铁工业留在美国的大城市里不可能的，无论这些大城市如何努力，钢铁工业也不会留下，因为全球经济结构的转变决非个别城市可以扭转。关于全球经济体系的变化，萨斯凯亚·萨森有十分详细的分析(Sassen,1991,2000)。
特别值得注意的是，每一次资本转移时，跨国企业都从新的地方城市那里取得一些新的优惠（否则资本就不会转移到这个特定的城市），资本转移的结果总是以全球资本的胜利和地方城市的让步结束。而这样的资本转移水运是动态的，没有终点的。全球资本永远在寻找下一个城市，那里有更加“优惠”的条件可以使它获得更加高额的利润。在一定程度上，全球企业的高额利润是从地方城市的“优惠条件”中获得的，起码部分地是地方政府的“补贴”、地方财政转移的结果，这种现象被称为“企业福利”(Corporate Welfare)。从宏观来说，全球跨国企业的全部历史就是它们不断赢利、壮大的发家史，与此并存的是全球贫富差异的不断扩大，以及城市财政的拮据。
地方城市向全球资本作出的让步甚至可能超过了跨国企业为城市带来的好处。为了吸引全球资本，不光中国城市，美国城市也在“讨好”这些资本。美国宾夕法尼亚洲的费城为了吸引挪威的Kvaerner ASA工厂前来投资，重新为该厂修建码头和城市基础设施，并向企业提供免税、补贴等优惠条件，市政府一共向ASA公司提供了3.1亿美元的财政补助。企业投产后，共创造就业岗位950个，也即，平均每个工作岗位花费公共投资323000美元。按照政府和企业商定的优惠税率，3.1亿的公共投资需要48年才能从ASA公司收回。但是ASA公司是否会在费城运行48年，却是无人可以保证的。这个项目在美国引起研究者的关注，普遍的结论是城市政府让步太大，得不偿失。（注：可以参见Ritzgerald.J.和N.Leigh.(2002)对该案例的讨论。）
又如，德国BMW公司要在美国开设一个分厂，几个美国城市都在竞争。最后南卡洛来纳州赢得这个项目。南卡州在美国以保守出名，那里的工会受到压制，工资低，环境保护标准低，执法条文宽松，州政府并给BMW公司3亿美元的补贴，用于征地、筑路、修建上下水系统及工人培训。BMW在南卡州的工厂平均每小时的工资是12美元到16美元但是该公司在德国的工厂的工资是每小时25美元。当然，BMW公司是最后的赢家。（注：“纽约时报”(New York Times)，1992年6月23日。参见Brecher,1994。）美国的“财经世界”(Financial World)杂志对此的评论是：“德国工会绝对不会忽视这个信息，因为如果下次德国工人敢于向BMW提出罢工的威胁时，他们必须三思而行。”（注：“财经世界”(Financial World)，1994年5月24日。参见Brecher.1994。）这里，经济的考虑已经进一步演化为政治的影响。
1993年，英国贸易和工业部(DOTI)的“来英国投资”办公室(Invest In Britain)在德国的报纸上做了一个长期广告：“如果在英国设厂，保证只征收33%的企业所得税（德国是50%），保证工人的工资水平比德国低78%”。事后广告公司的调查表明，有数千家德国公司迁到英国（注：“研究者”(Chartist)，1993年7-8月。参见Brecher,1994。）。我们无法设想德国的城市基础设施水平会比英国的差(否则英国广告肯定会大加宣传)，这里唯一的差别是工资和税收，但它和城市经营管理的关系很小。
在中国，地方城市通过基础设施建设来吸引外资的做法有不少成功的例子，但是也有不小的代价和失误。珠海投资40亿人民币建造机场，希望改善交通条件以吸引外资，但是由于对珠江三角洲机场布局的错误判断，更由于对全球资本运作的错误理解，珠海并没有成为外资在珠江三角洲的主要投资地。其后果是珠海人均近4万元的公共建设债务。类似这样的例子，可以举出不少。
既然全球资本每次都能从资本流动中获得好处，为什么地方城市不能吸取经验呢？这里有复杂的原因。第一，从地方政府来看，引进资本有助于解决当前的就业问题、增加税收，在短期内可以表现出正面的结果。但引进资本的代价，或全球资本的再次转移，却可能需要一定时期才会出现。由于每届政府的任期是有限的，本届政府为了体现政绩而引进的资本，其负面影响可能要在若干年后、在下届政府任期才会出现，本届政府不必顾及。特别是如果把政府领导人的升降和引进项目、资本的多少挂钩，决策者很可能因急于引进资本而不顾长期代价。库姆霍兹(Krmholz)指出：“政府的经济发展官员成为私人企业的一支臂膊，企业的成功被用来衡量官员的工作成效。”(Krumholz,1991)。简言之，正是地方政府的短期行为和官员任命制度帮助了全球资本。第二，争取全球资本的竞争往往在同一区域的几个城市中产生。一旦全球企业决定了要“开拓新市场”，某些区域就成为它们的目标，但是究竟在该区域的哪个城市，却有相当大的可变性。同一目标区域内的几个城市往往为了争取同一项目而不顾代价地互相竞争，攀比降价，而不是互相通气协作，办求在内部达成默契来一致对外，结果造成跨国企业很容易从中渔利。也即，地方政府的狭隘心态帮助了全球资本。第三，决策时缺乏科学的分析。大量城市建设的失误是主要决策者个人好恶造成的，根本没有经过专家论证，更惶论公众参与和监督。更有甚者，在中国的很多案例中，城市建设项目“为了吸引外资”只是一个借口，一些项目其实只是为了实现某位主要领导的某些意图，根本不是为了吸引外资。所以当外资提出要求，就容易照单全收。这样，地方政府的闭塞和主要领导人的独断帮助了全球资本。最后，也是最主要的原因是，国内规划界从来没有从理论根源上分析过全球化的局限性以及地方城市和全球资本的根本矛盾，在规划决策时没有引起警惕。一说起全球化，便仅仅想着外资投资带来机遇，就想从“经营城市”中生财来投资于基础设施项目。至于吸引什么样的项目、为此建设什么样的基础设施，如何和全球企业谈判，地方政府投入产出的得失如何，又如何化弊为利，都很少考虑。更重要的是，国际资本的流动当然包括了“流入”和“流出”两方面，我们不能只看到资本流入的好处，却不为资本可能的流出而有所准备。简言之，对全球化的误解帮助了全球资本。本文最后部分我还将就此作进一步的讨论。
2.3 对全球化的批判
资本的全球转移首先打击了美国的大城市，尤其是美国大城市的产业工人。布雷彻指出：1960年代后美国城市中工人的失业率上升，收下下降，城市公共服务削减，公众失去对政府的控制，虽然有复杂的原因，但是全球化使所有这些问题更加恶化(Brecher,1994)。从1970年代开始，一批城市问题的学者开始对全球化作研究，进而对之提出批判。他们的研究大都从回顾第二次世界大战后全球经济体系的大变迁开始。
战后以美国为首、美元为基础建立的国际经济体制“勃赖顿森林体系”(Bretton Woods System)在1970年代出现危机。从美国开始，全球经济增长放缓，全球工业利润从1965年的25%降为1970年12%。其直接原因是越南战争和石油危机，但根本原因是国际经济结构的变化。战后欧洲、日本的经济实力上升，美国失去了经济上的垄断地位。越南战争和冷战中美国军事开支的扩大，短期看来刺激了经济，但长期来说则消耗美国国力，影响了对国内民用经济的投资，导致美国经济增长落后于欧洲、日本。美国经济的疲软则又引发了对美国经济政策和美国在西方经济中领袖地位的质疑，最后整个“勃赖顿森林体系”终于崩溃，其标志是1973年美国放弃美元固定汇率制，各国政府放开对资本的管制，让资本自由流动，由此打开了资本全球化的大门。资本主义从此从“控制的资本主义”(Regulated Capitalism)进入“无控制的资本主义”(Unregu-lated Capitalism)，西方国家的经济政策从国家的凯恩斯主义后退，最终转向“新自由主义”。
这种转向是大企业，尤其是跨国公司的要求。大企业在“提高投资效率”的名义下，强烈要求减少国家的经济干预，要求资本自由流动。资本流动是国际企业自1970年代以来“新发展战略”的真正核心，因为这有利于它们增加利润。资本的自由流动迫使城市、社区、工人，以至国家都必须“竞争”资本，无论是城市、社区、以至国家，都不得不争先恐后地以更低的条件来“讨好”资本。从个别城市来说，”降低要价”，是千万个相互无关的、单一的决策的无意识的结果。但是对全球企业来说，这是它们深思熟虑的政策目标：它们可以通过讨价还价，降低在劳力、环保、社会发展上的开支来“提高效率”，增加利润。资本流动成为跨国企业的一把双面刀：一方面，它们可以威胁本国工人和政府，减少在工资、福利、保健、环保等项目的开支；另一方面，可以在别国利用更为廉价的劳动力，取得更为优惠的投资条件。
按照兰尼(Ranney)和布雷彻的分析，资本全球化对美国城市和国际社会的主要负面影响如下。
(1)凯恩斯主义的政府干预政策失去作用。
过去，失业补贴、环境保护等问题主要依靠政府来解决，政府则通过较严格的政策来规范企业的行为，让企业负担部分责任。但由于资本自由流动，当一个地方的政府企图以较严格的政策规范企业的行为时，企业可以用迁移到另一个城市（或国家）来威胁对抗，因此政府失去了控制企业的政策杠杆。其结果是凯恩斯主义的政府干预政策失去作用。所以，并不是凯恩斯主义的政策无用而导致经济衰退和“新自由主义”的出现，而是跨国企业以资本流动来迫使政府放弃干预，一旦政府失去了干预的能力，凯恩斯主义当然也就失效了。美国的卡特政府和法国的密特朗政府都推行过凯恩斯主义的增长政策，但是由于大量资本从生产投资转为国际投机（股票，债券）转出国内，国家失去对资本的控制，最终导致凯恩斯主义政策的失败（注：参见赵燕菁：“从城市管理走向城市经营”，“城市规划”2002年第26卷第11期。赵先生认为凯恩斯主义的政策无用而导致经济失控和“新自由主义”的出现，事实是跨国大企业用“新自由主义”迫使凯恩斯主义的政策失去作用在先。）。
(2)公众制约政府和市场力的作用减小。
在发达国家，城市政府通过全民选举产生。市民选举政府，要求政府以服务市民、规范市场的方式回馈社会。在政府、企业、市民（社会）的三角关系中，如果企业的力量增大，则政府无法以一定的干预来规范企业。政府的作用失效也就意味着公众对政府的影响减小，因为政府可能不得不“讨好”资本而疏远市民，甚至可以用“资本会流出”为理由来反对社会要求企业承担的社会责任。结果是权力和资本的结盟更加普遍和牢固，而社会力的监督影响则减小。
基于同样的原因，社会运动的作用大大减弱。在1960年代，正是社会运动（如民权运动）推动了美国社会的进步。由于社会运动的成果最终要通过政府立法来加以保证，政府作用下降就直接影响到社会运动的有效性。
因为公众无法指靠政府，又无法通过社会运动来改善自己的生活状况，使公众在“无法抗拒”的全球资本面前产生一种普遍的无力感，影响了公众参与社会变革的积极性。在美国的直接后果之一是工会会员大幅减少，因为工会在和资方谈判时的筹码减少，使工人对工会失望，退出工会。工会会员减少则进一步削弱了工会的力量，形成恶性循环。
公众制约政府和市场力的作用减少，公众参与的意愿下降，无疑在政治上有利于保守势力，这是全球化在政治上最重要的负面后果。
(3)政府的税收减少，政府对企业的监管削弱。
资本外流，城市内的企业减少，城市政府的税收也减少。特别值得注意的是，逃避税收是全球资本强烈要求资本自由流动的动机之一。当一个跨国企业将很多子公司分散到世界各国时，由于公司结构极其复杂，即使是中央政府的税务机构也无法完全追踪资本的流动从而征税，更无法加以监管。调查表明，美国大公司有1/3有税务问题。近年来美国越来越多的大企业的财务丑闻就是证明。
波士顿环球报报道：美国国家税务总局向国会报告，1993年有40%资产超过2.5亿美元的美国大企业只向国家缴纳了10万美元的所得税。因为“它们在各地转移资金，向不同城市的税收机关讲说不同的故事。”（注：“波士顿环球报”(Boston Globe)1994年4月11日。）
(4)贫富差距增大。
贫富差距增大反映在两个层次。第一层次，由于城市不得不以更低的工资条件来“讨好”资本，在新地方开设的工厂中的工资普遍低于原来的工厂，工人整体收入下降。与此同时，全球企业的巨额赢利意味着公司高层的收入增加，工人和公司高层的贫富差距越来越增大。研究表明，1973年到1993年，普通美国人的平均实际工资下降了15%。但是美国的百万富翁却增加了(Mishel,1993)。克林顿政府的经济顾问委员会主席泰森(L.Tyson)也承认：“全球化压制了低工资工人的工资增长。”（注：“纽约时报”(New York Times)，1993年6月10日。）
第二层次，跨国公司的管理中心都集中在发达国家，发展中国家则集中了为它们打工的工人。由于公司赢利主要流入发达国家，因此发达国家在总体上和发展中国家的经济差距日益增大。当前，300家跨国公司已经拥有全球生产资产总值的25%。如果我们认同这样的国际经济结构，则发达国家和发展中国家的贫富差距只会增大，穷国永无赶上富国之时。
(5)社会责任的个人化。
兰尼认为，资本全球化，政府税收减少，削弱了政府在保障社会福利上的作用，政府和企业一起将社会责任转移到个人身上，形成“社会责任的个人化”(Individualization of Social Responsibility)。例如，保障就业本来是政府的重要职责，但是由于政府无法要求企业保证就业，就转而强调个人的“进取精神”，要求失业的个人通过“知识更新”、“适合市场需要”来自己解决就业问题。如果不能就业，则认为是个人的“无能”，把责任转移到个人身上。其它社会福利如教育、保健等都有类似的现象（Ranney,2002;Brecher和Costello,1994）。
社会责任个人化的客观后果之一是道德层面上狭隘个人主义、个人利益至上的泛滥。群众被引导到专心解决个人的“实利”问题而不是关心社会进步的重大目标。
总之，这些研究者对全球化的负面影响作了深入的分析，也许他们的个别观点有些偏激，但是他们的研究对我们全面理解全球化是十分有用的，使我们在如何利用全球化的机遇、正确经营城市中更加清醒。
3 对全球化的误解以及经营城市的误区
如果我们对全球化的正反两面影响有了比较全面的理解，那么讨论经营城市中的误区就比较容易了。
当前在经营城市中的误区不少，前面说过，不少城市为了争取成为“国际城市”，在城市建设中投入了巨资“搭台”（基础设施建设），却没有外资来“唱戏”，决策者认为这是因为定位不够高，投资不够多，政策不够宽松，还要增加力度。与此同时，其它为普通百姓服务的建设项目却因资金短缺而无法上马。一些城市热衷于“包装形象”，把西方的城市形象，尤其是西方古典建筑的形式权力化、高贵化，以为非此就无法体现出和“国际接轨”和一个城市的成功。总体来说，经营城市中的误区主要反映在四方面：一，城市定位；二，吸引资金；三，城市基础设施建设和城市形象；四，城市管治。
3.1 城市定位：正确定位，警惕盲目追求“国际城市”或人为拔高城市定位的做法
众多的研究发现，经济的全球化产生出当代全球的城市体系，这个体系分成很多等级。位于全球城市系统顶级的是所谓“全球城市”——迄今为止公认的有三个：纽约，伦敦和东京。全球城市在经济、金融、贸易，以至政治、文化上占有全球的领导地位。在这些综合性的全球城市以下，是一批次级的全球城市，各自在国际经济、金融、贸易、政治、文化上的某几个或某一个方面占有全球的领导地位，例如，巴黎和米兰是世界文化、设计中心；布鲁赛尔和苏黎世是国际政治中心；芝加哥、法兰克福是国际金融、交通中心。这些城市共有二十多个。再下面，是—批区域性的国际城市，如香港，新加坡，迈阿密，它们在某几个或某一个方面占有国际区域的领导地位（Sassen,1991;Knox和Taylor,1995）。整个国际城市体系是由各城市在国际经济、金融、贸易、文化等系统中的位置构成的，或者说，国际城市体系是国际经济、贸易、文化等系统的空间投影，其中单个城市的地位则由它们在国际体系中的地位决定。
近20年来，中国的经济有了长足的进步，一些大城市的国际经济贸易交往迅速增加。因此，不少大城市在制定发展规划时希望把自己定位为“国际城市”。如果作为远期的发展目标，个别特大城市定位为“国际城市”是对的。但是这样的中国城市是极其个别的。在相当程度，—个城市的定位是由外界大环境，即国际、国内经济、贸易、文化等系统的大结构决定的。城市自身的努力无疑有影响，但是这个影响是在给定的客观环境中起作用，难以超越国际大体系。对此，各地市政府应该有清醒的认识，规划师更应该有清醒的认识。自我定位是一回事，是否真正能成为国际城市是另一回事。不能把近年来本市国际经济贸易的增长夸大为已变成了“国际经济中心”，要警惕盲目追求“国际城市”或人为拔高城市定位的做法，更应反对为了建设所谓“国际城市”而不切实际地大兴土木。
当然，国际经济体系可能变化，国际城市体系也可能随之变化，近年来国际资本流入中国是一个机遇，如果利用得当，中国可能会产生个别真正意义上的国际城市。但是绝大多数中国城市仍在起步阶段，它们在全球经济体系中还没有自己的位置。在城市定位时，首先必须分析本城在国际、国内各个系统的分工，按照各自在这些系统内的地位来客观地决定城市的位置。
3.2 吸引资金：充分利用当前全球资本流入中国的机遇，但应十分注意保护城市和区域的利益，注意培育中国的民间资本
在现实生活中，同一区域内的几个城市往往为了争取同一项目而不顾代价地互相竞争，攀比降价，结果造成跨国企业从中渔利。我们在利用全球资本流入中国的机遇时，应特别注意保护城市、尤其是整个区域的利益。前已述及，全球资本流入某个区域（如中国沿海地区）是其大战略决定的，一般在战术上可能改变，但资本转移的大方向不会轻易改变。既然全球资本在今后二十年会继续看好中国市场，中国城市应将地方利益和区域利益结合起来，在谈判时，区域内务城市加强协作，力求在内部达成默契来一致对外。具体做法上，可以在区域规划指引下，或由各城市政府组成协调会，或由高层政府出面进行协调，通过合理调配、分散配套项目、或以其它方式补偿，实现一致对外。美国明尼苏达州双子城（明尼阿波利斯市和圣保尔市）的区域规划委员会在协调地方城市的经济关系方面有较好的经验，关键是要建立一个机构，建立一套机制，部分地分享各地的税收和就业机会，以减少地方城市之间的经济利益冲突。
吸引资本的另一个误区是只重视外资，不重视国内民间资本，或没有给民间资本享受外资同等的待遇。近年来，国内的民间资本其实已经有相当的发展。全国统计表明，2000年民间投资（集体、个体）占全社会固定资产投资29%（2002年中国统计摘要）。浙江的经验证明，吸引国内民间资本是城市经济发展的重要途径（仇保兴，2003）。从长远来说，全球资本在20年或30年后可能转移出中国，到工资更低、让步更多的国家去投资。我们现在就应该重视培育中国的非国有资本，在有可能的地方，逐步以国内民间资本替代国际资本，防止全球资本转移的冲击。
3.3 城市基础设施建设和城市形象：项目的规模和城市形象应更加符合客观实际
关于这方面的讨论已经很多，例如，为了所谓的“吸引外资的需要”，一些城市盲目投资于基础设施，不顾客观需要，建设大码头、大机场，道路红线起码80m、100m，致使公共负债增加，投资空置，但一些影响到普通居民生活的工程如公共厕所，上下水道，则长期无法解决。一些城市热衷于“包装形象”，把西方古典的建筑形式权力化，高贵化，以为非此就无法体现出和“国际接轨”和一个城市的成功。如果抓住了全球资本流动的规律，对本城在国际、国内经济、贸易体系的位置有了切合实际的定位，对所需要的外资有了更明确的目标，那么这些投资的误区都可以减少，项目的规模可以更加符合客观需要。
弗里德曼在讨论全球城市时正确地指出：全球城并不以有几个全球500强企业的总部为衡量标准，而是以一个城市—区域的地缘经济实力的总量为衡量标准。全球城代表了它“统辖”的那个区域的经济实力，以及它统领整个区域与全球经济相链接的能力。如果仅仅希望用林荫大道和高层办公楼来体现全球城市，那么建成的只是全球城的躯壳，而不是它的灵魂(Friedmann,2001)。
3.4 城市管治：警惕将公众参与边缘化，努力培育公众参与的能力
全球化的大部分过程是精心隐藏着的：贸易协议是通过秘密谈判进行的，企业合并是秘密交易的结果，在企业内部有秘密帐本，和向政府公开的帐本完全不同。这一切都不能暴光给公众知道。因此.如同布雷彻指出的，跨国企业的愿望就是将公众参与边缘化，以便它们垄断经济决策。它们希望取消一切形式的公众控制和监督，这样，它们的决策、交易就可以在公众的目光之外进行(Brecher,1994)。跨国企业往往通过和地方城市的政治精英、经济精英、学术精英联盟的办法来达到其垄断决策的目的。它们可以通过自己的盟友来限制、反对公众参与——政治精英可能利用自己的权力，经济精英可以利用自己的资源，学术精英则制造舆论，否定公众参与的意义。在美国，正是一批和跨国公司密切相关的各界精英们（如右翼保守派的大本营“企业基金会”）以种种理由反对公众的实质性参与，他们最常用的借口就是“公众参与会影响效率”。
作为规划师，我们要警惕自觉不自觉地站到公众参与的反面。我们认识到在城市管治的问题上公众参与是关键，而公众参与的能力又是公众参与成败的关键。规划工作不能只关注“地方”(Places)的建设而不关注“居民”(People)的建设。关注居民的中心是培育公众参与的能力。公众需要教育，公众参与需要把全部信息向公众通告。曾见到国内反对公众参与的一则消息，说漳州市中心区规划方案征集中公众选择了最豪华的方案，但这个方案恰恰最不可行。（注：参见赵燕菁：“从城市管理走向城市经营”，“城市规划”2002年第26卷第11期。赵先生认为漳州事件“就是公众参与失败的一个典型例子”，我认为这个判断有失公允。）以我的看法，这条消息正好证明了当前国内公众参与的不足，而不是公众参与的无用。真正的公众参与应该把全部信息告诉给公众，而不是仅仅让公众看看图纸（“规划展示”）来选择一个“最好看的”方案。只有把每个方案的投资总量、拆迁总量、工程总量都详细告诉公众，并且帮助公众了解一些基本的经济知识，公众才可能作出正确的决策，才有可能帮助、以至纠正政府可能的决策失误，才是真正的公众参与。如果只有“规划展示”，那么公众参与就流为形式，就可能出现漳州那样的结果。由于公众没有获得全部信息而造成没有作出正确的决策，反而将责任怪罪于公众参与本身，是不公平的。
众所周知，城市竞争力最重要的要素之一是市民的素质。教育公众就是帮助提高公众的素质。实践证明，为了鼓励公众参与，还必须在公众参与决策的事项中让公众得到经济上的利益，因为民主只有在能为普通大众带来经济利益时才对大众有实在意义。当大众看到参与和他们的切身利益有关而积极投入参与、关心自己的城市时，当他们对自己的城市产生了真正的“拥有感”时，城市的竞争力才能真正的爆发出来，这样的竞争力将是无敌的。借口“提高城市竞争力”、“提高效率”而反对公众参与，是本末倒置的。说到底，城市是大众的城市，我们所做的一切都是为了大众、为了城市里每一个成员的长远利益。
本文集中讨论了全球化的负面影响，但如本文开始时强调的，文章的目的并不是要忽视、否定全球化给中国城市带来的机遇，而是希望大家能在一个更加全面的基础上理解全球化，帮助城市决策者合理地利用城市资源，正确地经营城市。今天的规划师，尤其是青年一代的规划师，比上一代规划师有更多的机会、更好的条件参与城市决策，但愿规划师们以更开阔的眼界，更周全的谋略，为中国城市的振兴，为中华民族的振兴而努力。
【收稿日期】2003-05-31