从实例中学习WTO规则——美国诉印度对进口产品实施数量限制一案的研究和思考，本文主要内容关键词为：印度论文,美国论文,一案论文,进口产品论文,实例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过15年的艰辛努力，中国在完成加入世贸组织所有法律文件和程序之后，正式成为WTO成员。无论对于中国还是世界来说，这都是一件大事，其现实冲击力和深远影响力是不言而喻的。面对入世，不能滞留于抽象地谈论机遇和挑战的问题，紧迫而重要的是学习和研究世贸组织的规则和原则，分析和借鉴别国的经验教训。如何使我国在兑现入世所作的各项承诺的同时，运用WTO体制规则有效地维护我国经济主权和经济安全，是我们面对和思考的重大课题之一。这方面，国际上已有不少的案例，值得认真研析。特别是适用于发展中国家的例外条款的具体含义、适用条件和要求更值得重视，以便使我们能够有效和准确地利用WTO各相关协议中的例外条款为我国对外经济贸易服务。
1997年，美国诉印度政府对其进口产品实施数量限制一案，正是发展中国家印度在引用WTO一揽子协议之一的《关贸总协定1994》第18条国际收支失衡例外条款作为保护本国经济的手段的过程中与其他WTO成员国之间发生贸易摩擦的实际案例，也是发展中国家运用WTO相关条款维护自身利益的一个实例。此案颇具典型性、代表性，分析和研究此案，有助于我们准确理解和把握关贸总协定1994年第18条及其相关条款的基本含义、适用条件和要求，并在入世后正确地加以运用。毫无疑问，这对于保障我国经济安全和发展是有重要借鉴意义的。
一、案例简介
1997年7月16日，美国依据WTO争议解决规则和程序谅解的有关规定，就印度对其进口的2700多种农业品、纺织品和工业品实行数量限制的做法，要求与印度政府进行磋商。美国指责印度政府对部分进口产品实施的数量限制措施违反了WTO规则中《关贸总协定1994》第11条(1)款和第18条(11)款、《农产品协议》第4条(2)款和《进口许可程序协议》第3条的有关规定，因而违反了WTO成员国的义务。美国认为印度没有理由援引《关贸总协定1994》第18条B段中有关发展中国家为维持国际收支平衡的例外条款的规定。与此同时，澳大利亚、加拿大、欧盟、新西兰、瑞士也要求就同一问题与印度政府进行磋商。1997年9月17日，美国与印度双方在瑞士的日内瓦就有关问题进行了磋商。日本按照WTO争议解决规则和程序谅解第11条的规定，以利害关系第三方参加了磋商。由于磋商未果，美国遂于1997年10月3日向WTO争议解决机构提出成立专家组并要求对事件进行调查审理。专家组于1997年11月18日成立。随后，专家组分别于1998年5月7日、6月22日和23日会见了有关当事方，并在对案件调查审理之后于1998年12月11日作出了专家组报告。
专家组在对调查审理之后认为：首先，印度以维持国际收支平衡为由对其进口的2714种产品实施数量限制措施，违反了《关贸总协定1994》第11条(1)款和第18条(11)款的规定的。同时，印度不能引用关贸总协定1994年18条B段作为辩驳理由。第二，印度政府对部分农产品协议项下的产品所实施的措施，违反了农产品协议第4条(2)款的规定；第三，由于WTO争议解决规则和程序谅解规定：如果存在对协议项下成员国义务的违背，那么其行为也被认为构成对其他成员国应得利益的取消或损害。因此，印度对其进口产品实施的数量限制措施实际上取消了或损害了美国根据《关贸总协定1994》应得利益。专家组建议争议解决机构要求印度政府对其所采取的数量限制措施进行改正，使其与WTO成员国义务保持一致。
与此同时，专家组在作出调查结论的基础之上，也向印度政府提出了相关建议，其建议一再强调：专家组对本案的调查结果和意见并不意味着印度必须立即取消这些措施。之所以如此，根据在于：尽管按照WTO争议解决规则和程序谅解的有关规定，WTO成员国应立即与争议解决机构作出的建议保持一致(prompt compliance)，但专家组同时注意到对有的成员国来讲，立即服从（执行）建议似不太可能，因此，在这种情况下，程序谅解又允许成员国在一段合理期限内服从和执行争议解决机构做出的建议。
印度政府对专家组的报告和争议解决机构的裁定不服，于1999年6月4日向上诉机构提起了上诉，但上诉机构经审理后仍然维持了专家组的意见，要求印度政府对其所采取的数量限制措施进行改正，使之与WTO成员国义务保持一致。
二、分析与思考
上述案件中的主要争议之一是印度政府援引《关贸总协定1994》第18条的规定对其部分进口产品采取数量限制是否合理的问题。而解决这个问题的关键则在于如何正确理解和解释《关贸总协定1994》第18条的规定。可以说，美、印双方争议正是紧紧围绕对《关贸总协定1994》第18条的含义，适用条件和要求的理解而展开的。
普遍取消数量限制是WTO规定的重要原则之一。《关贸总协定1994》第11条(1)款明确规定：除关税或其他税费外，任何WTO成员国不得对任何其他成员国向其境内的产品的进口，或者向任何其他成员国境内的产品的出口，实施禁止或限制，不论其采取配额、进出口许可证、或其它类似措施都不允许。但考虑到发展中国家的特殊情况，《关贸总协定1994》第12条和第18条又分别对第11条消除数量限制这一基本原则作出例外的规定，其中第12条适用于发达国家，第18条则适用于发展中国家。根据第18条的规定，作为WTO成员的发展中国家在为执行旨在普遍提高人民生活水平的经济发展项目和政策时，可以采取一定的保护性的措施，只要这些措施有助于实现《关贸总协定1994》的目的就行。比如：允许发展中国家为保障其国际收支平衡而暂时背离《关贸总协定1994》第11条的规定，对进口产品实施一定数量限制措施。特别是第18条B段中明确规定：发展中国家在其快速发展的过程中，常会经历国际收支困难。发展中国家成员国为保障其对外财政地位，同时为保证执行其经济发展项目能够有足够的外币储备水平，在一定条件下可以采用进口数量限制措施来控制其进口的总体水平。
在此案中，印度显然是发展中国家，印度正是援引了《关贸总协定1994》第18条B段发展中国家成员国保障收支平衡例外条款，为保持其国际收支平衡而对其部分进口产品例外地实施数量限制的。印度认为这是完全符合《关贸总协定1994》原则精神的，并没有违反作为WTO成员国的义务。而美国则认为：尽管印度是发展中国家，但印度无理由来援用《关贸总协定1994》第18条B款中的相关规定。理由是，印度没有满足《关贸总协定1994》第18条第9款中所规定的发展中国家成员国实施保障收支平衡例外条款时应当具备的条件，印度所采取的限制措施不是必要的。显然，双方争议的焦点集中在《关贸总协定1994》第18条9款上面，也就是说，要想判断印度是否有权援引第18条发展中国家保障收支平衡例外条款而对其进口产品实施限制，首先要判断印度是否符合第18条(9)款所规定的条件。如果印度的情况符合第18条(9)款的要求，印度当然有权例外地采取限制措施，并随着印度收支平衡的改善而逐渐放宽并消除这些措施，而不是被要求立即取消这些措施。
按照第18条(9)款的规定，发展中国家由于国际收支平衡问题例外地设置、保持或加强进口限制措施需符合下面二个条件之一：一是为防止其货币储备严重下降的威胁或阻其货币储备的严重下降；二是在货币储备不足的情况下，使货币储备达到合理的增长率。只有当发展中国家成员国满足上述两个条件之一的情况下，才有权引用《关贸总协定1994》中国际收支失衡例外条款。因此，印度是否正在经历着第18条(9)款中所规定的国际收支平衡困难，无疑是专家组关注的首要问题。
为了弄清这个问题，专家组对印度当时的货币储备状况进行了调查。调查的目的是要看在1997年11月18日（专家组成立之日）印度是否正在经历货币储备的严重下降，或者正面对严重下降的威胁；印度是否货币储备不足或者货币储备很低；印度货币储备是否保持合理的增长率。但根据《关贸总协定1994》第15条的规定，在处理有关货币储备、国际收支或外汇安排的情况时，缔约国全体应与IMF（国际货币基金组织）充分协商，并接受该组织对外汇、货币储备、国际收支等做出的统计和裁决。对于什么叫该缔约方货币储备严重下降，什么叫货币水平储备水平很低，什么是货币储备合理增长率等问题，都应接受该基金组织的决定。为此，专家组分别向IMF、印度发出问卷，并依此作出评估，对印度外币储备状况作调查。调查结果表明：1997年11月21日当天，印度外币储备为250.1亿美元，比前一年增加了50.6亿美元。尽管IMF注意到在1997年11月18日当天印度外汇买卖市场上恰巧遇到了波折，IMF仍认为在1997年11月18日，印度的外币储备是充足的，印度当时外币储备并没有显示出严重下降的威胁。同时调查结果表明，尽管印度的外汇储备在1997年11月下降了19个亿，但从掌握的统计数据来看IMF仍然认为印度自1991年出现国际收支严重失衡危机以来，印度一直保持着合理的外汇储备增长率。因此，专家组认为印度当时的情况并不属于第18条(9)款中规定的有必要实施进口数额限制措施的条件，因此，印度若继续保持这些限制措施是明显违反《关贸总协定1994》第11条(1)款规定的各成员国应普遍取消数量限制的义务。
可以清楚地看到，尽管《关贸总协定1994》第18条赋予发展中国家成员国在遇到国际收支平衡困难时可以例外地实施一些进口数量限制措施的权利，但与此同时第18条(9)款也明确规定了发展中国家适用第18条的具体条件。而在评判发展中国家成员国的货币储备情况、国际收支平衡情况时，缔约国全体都要与IMF充分协商并由IMF做出决定。值得注意的是，专家组认为：外币大幅度下降(1arge decline)并不一定就等于第18条(9)项中所规定的外币严重下降(serious decline)。因为，当一国外币储备虽有大幅下降，但在其外币储备仍是充分的情况下，这种大幅下降并不等于严重下降。也就是说，在货币储备充分的情况下，外币大幅度下降并不能导致发展中国家援引国际收支例外条款而采取进口数量限制措施。由于1997年11月21日印度外币储备为250亿，这一数字远远高于当时被认为是充足的标准（160亿），因此，不论是根据IMF的决定，还是根据印度外币储备1997年度报告中的陈述，专家组都认为在1997年11月18日印度外币储备并不是不充足的。
专家组在确定印度无权援引适用第18条对其进口产品实施数量限制措施之后，问题的焦点又集中到印度是应当立即取消这些限制措施，还是有权在一段合理期限内逐渐取消这些措施。美国自然是要求印度政府立即取消限制措施。而印度则坚持认为：即使印度在调查时并没有出现18条(9)款中所列的情况，印度也不应被要求立即取消这些措施。因为根据第18条(11)款以及附件9中对18条(11)款的补充规定，如果放宽或取消限制会导致实施限制的情况再度出现，而当事国不得不再次实施限制，则不应要求有关当事国立即取消限制。印度认为，如果印度立即取消这些进口数量限制措施，会导致印度国际收支平衡的再度恶化而出现第18条(9)项中规定的情况，印度政府不得不再次实施进口数额限制的措施。于是，问题焦点又集中在以下三个问题上：1.在当事国不符合第18条(9)款规定的条件的情况下，当事国是否还能援引附件9中对11款作的补充规定；2.根据对18条11款的补充规定，何种情况下允许成员国保留限制措施；3.印度的情况是否符合这些条件从而允许印度政府继续保留限制措施。专家组在报告中认为；对第18条11款第二句应理解为包含二个含意：一是如果放宽限制将会再度产生按18条9款规定而加强限制的情形，则不应要求成员国放宽该限制；二是如果取消限制将会再度产生按18条9款规定恢复设置限制的情形，则不应要求成员国取消该限制。专家组认为将这两条结合起来看，应理解为成员国所采取的限制措施必须是有必要的，并且应随着情况的改进而逐渐放宽限制。当情况不复存在的情况下，则应当取消措施。补充规定进一步明确了，放宽或取消措施不应当使收支平衡的状况再度发生恶化而导致措施的实施或加强。基于上述对18条11款以及附件9中对11款补充规定的理解和解释，专家组认为对发中国家成员国不应实施立即终止政策(stop-and-go)。因此，印度政府有权以取消限制措施将会使印度的国际收支平衡再度发生恶化而恢复实施限制为由来继续保留实施这些限制措施。但是，印度必须符合补充规定中的条件。专家组在对补充规定条款研究之后认为，补充规定有三层含义应当考虑：首先，将会导致第18条9款中规定的可以分别加强或设置限制措施的情形再度发生；第二，放宽或取消限制措施将会导致这些情形的发生；第三，放宽或取消限制措施将会马上使这些情况立刻产生(there upon produce)。专家组认为该条款实际上是要防止发展中国家成员国为有可能将来发生的国际收支困难而援引该条补充规定以保留限制措施。这实际上是言明，任何成员国都不能以将来有可能会发生国际收支困难为由而无限期地保留限制措施，如果这样，就与第18条4款和11款中规定的限制措施应当是临时性的原则相背离。
鉴于以上的分析和认定，专家组对IMF以及美国、印度分别提供的材料和证据做了深入研究之后认为：如果印度马上取消进口限制措施确实有可能会发生外币储备的下降和调整上的困难。但专家组仍然认为没有证据表明这种外币储备的下降会严重到第18条9款中所规定的程度足以使印度为收支平衡而再度实施限制措施。因此专家组认为，印度取消限制措施并不会立即产生再度实施限制的情况，因而印度不能援引对18条11款的补充规定从而继续保留其进口限制措施。
专家组对上述问题的解决意见对我们正确理解和把握第18条11款以及附件9中对18条(11)款的补充规定很有帮助。第18条(11)款规定的原则是：当有关（发展中国家）成员国的情况有所改善时，该成员国应逐步放宽其依18条例外采取的限制措施，只有在第18条(9)款规定的条件下才得以保持这些限制措施；同时情况表明不再需要保留这些限制措施时应立即取消这些措施。但根据附件9中对11款的补充规定，在下面一种情况下，成员国有权不放宽或取消这些限制措施，而继续保持这些限制措施。那就是，如果一成员国放宽或取消正在实施的进口限制措施将会立刻导致第18条(9)款中规定的条件再度出现，从而使当事国不得不再度恢复实施其进口限制措施。但应当强调：成员国行使此项权利必须同时满足下面三个条件：1.必须确有这种风险的存在，即会导致第18条(9)款规定的有必要加强或设置限制措施的情形再度发生；2.放宽或取消限制措施与这些情形的发生之间有因果关系；即国际收支状况的恶化须是由限制措施的取消或放宽所引起的；3.这种恶化情形应该是在措施取消或放宽之后立刻出现的：即限制措施的放宽或取消会马上使情况恶化。
通过对这一案例的研究和分析，可以看到，WTO各项协议法律文件远比其文字复杂得多，各项协议相关条款之间是环环相扣的。因此，认真学习和掌握各项协议及其条款的原则精神，正确理解和把握各协议、条款的含义，适用程度和范围，对于每一个WTO成员国来讲都是至关重要的。从某种意义上讲，对于发展中国家成员国来讲更为至关重要，因为，对各项协议及其条款的正确理解和把握将大大有助于发展中国家成员国成功援引各项协议中的例外条款，正确制定对外贸易政策和措施，在履行WTO成员国义务的同时，充分行使WTO成员国的权利，有效维护本国经济利益。