高等学校集权与分权管理的成本分析，本文主要内容关键词为：高等学校论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2002)02-0071-05
如何确定高等学校的分权管理程度，对于提高高等学校的运行效率有着重要影响，本文采用成本分析的方法对高等学校集权与分权管理程度的确定进行探讨。
一、集权管理与分权管理的成本分析
决策者进行有效的决策必须拥有一定的相关知识，决策者掌握的相关知识越多，决策的有效性就越高。知识分为专门知识和一般知识。这里我们把专门知识定义为在知识传递或转移过程中转换成本很高的知识，而把一般知识定义为转换成本低廉的知识（注：这里讲的转换是指有效的转换，而不仅仅指交流信息，如单纯地买一本书，知识并不能有效地转换给购书者，购书者必须花大量时间和精力去学习吸收。另外转换知识的成本除了取决于知识的性质以外，还取决于其他因素，我们使用专门知识和一般知识是为了区分、测度转换成本的集合体两极的知识。越是专门知识，知识转换成本越高；越是一般知识，知识转换成本越低。如在高等学校中，如果决策者对涉及自己不了解的某一专业问题进行决策，这种知识的转换成本是很高的，而一些常识性的通用知识的转换成本是较低的。）。决策者在不同组织、不同条件和不同环境下进行决策时，需要的专门知识和一般知识的绝对数量和相对数量都是不一样的，如决策者在复杂技术条件和大规模的组织中较简单技术条件和小规模的组织中进行有关决策需要掌握更多的专门知识和一般知识，尤其是相对更多的专门知识。当今科学技术高度发展，知识高度分化，为决策者掌握更多的专门知识增加了难度，但决策的有效性在很大程度上取决于决策权威和有关这种决策的重要知识的匹配，知识分化的结果需要决策权分散化。F·A·哈耶克(F.A.Hayek)是最早指出知识及其分工对组织有效决策具有重要意义的思想家。在他具有划时代意义的论文《知识在社会中的利用》中，哈耶克认为：决策要迅速适应特定的时间和地点环境，因此，“最终的决策必须要由那些熟悉这些具体情况，直接了解有关变化，并知道资源可迅速满足他们需要的人来做出。我们不能指望这个问题通过事先把全部知识传输给一个全能的中央委员会并由它发出指令这种途径来解决。我们必须通过权利分散化的方法来解决这个问题。”（注：转引自［美］科斯，哈特，斯蒂格利茨等．契约经济学[M].北京：经济科学出版社，1999.311.）哈耶克的先驱性工作，为分析知识的分化如何影响组织结构及其在组织理论发展中的关键作用，提供了一个起点。哈耶克假定，市场自动转移决策权给具有相关知识的当事人，并假定这些当事人将正确行使决策权。但遗憾的是，哈耶克从未讨论过这是如何发生的。对此，我们用成本分析的方法进一步探讨集权管理与分权管理的影响因素和内在机理。
组织中的决策者一般都面临着集权与分权的选择以及分权后如何实施控制的问题。对任何决策者而言，由于个人的智力和传输能力的有限性，使其不可能获得做出每一项具体决策所必须的信息。在庞大而复杂的组织中，任何一个试图这样做的高层决策者，都难免会犯重大错误，为了使决策收益最大化，高层决策者需要在组织内部分割和转让决策权。在理想的情况下，这意味着，在进行具体决策时，使决策权和可利用的知识相匹配。但是，这是需要考虑在组织中产生并转换知识的成本的。
由于转让决策权，高层决策者还面临着第二个问题。因为代理人（注：在组织内部上下层决策者之间的关系，实际上也是一种委托代理关系，相对于上层决策者而言，下层决策者就是代理人，上层决策者也就是委托人。）在根本上说是自利的，所以接受决策授权的代理人，具有与委托人自身利益相背离的目标。在合作行为中，这种利益冲突引起的成本，一般称为代理成本。正因为代理成本不可避免地由于决策权的委托而产生，因此，组织的高层决策者必须设计出一个激励合意行动的控制制度。但是，要构建一个促使代理人完全按委托人的意愿行事的激励和控制体系，通常是不可能做到的。而且，激励和控制制度的设计和实施成本很高，因而，代理成本就是设计、实施、维持适当的激励和控制制度的成本和由完全解决这些问题困难引起的剩余损失的总和。
图1可以为我们提供一条启发性的思路，用来考察组织结构的不同层次特定决策权分配的权衡。图1中，纵轴表示决策成本，横轴表示集权与分权的程度。
图1 在等级组织中随着分权程度的增加由于缺乏信息引起的成本和由于目标不一致引起的成本之间的权衡
由图1看出，在集权组织的极端情形中（位于横轴的原点），由于目标不一致引起的成本为零（注：假定组织的最高决策者不存在代理问题。），但由于缺乏信息引起的成本非常高，同样，在决策权与专门知识联结的点，即实行高度分权，使决策者拥有做出决策需要的最大限度的专门知识和信息的一点，由于缺乏信息引起的成本很低（注：使决策者拥有的完全的专门知识和信息，从而使由于缺乏信息引起的成本为零几乎是不可能的。），但由于目标不一致引起的成本很高。要确定集权与分权的最优程度，需要权衡由于缺乏信息引起的成本和由于目标不一致引起的成本。随着高层决策者在组织内逐级下放决策权，由缺乏信息引起的成本逐渐下降。这是因为，在这种情况下决策权只由拥有较多有关决策的专门知识的代理人来行使的。为简单起见，我们假定等级体系和两个成本函数是连续的。我们进一步假定，由于目标不一致引起的成本，随权利的逐级下放单调递减，并且在每个可选择的权利安排上，这些成本以最优控制为条件。我们还假定，由于缺乏信息引起的成本有唯一的最小值。从定义可知，这一最小值在权利与有关决策的专门知识相连或相匹配的地方出现。
在图1中，决策总成本是由于缺乏信息引起的成本和由于目标不一致引起的成本之和。决策总成本在完全集权时较高，并随权利在等级体系中向具有较多相关知识和信息的位置逐渐分散时下降。图1中标出了决策权的最优位置。它出现在缺乏信息引起的成本减少正好抵补由于目标不一致引起的成本增加的一点，即两条曲线斜率的绝对值相等的一点，也即两类边际成本相等的一点。
专门知识在组织的所有层次上都存在也都需要。例如，在大学中，一名经济学教师拥有相应课程的专门知识，一名财务处长很可能拥有相关学校财务收支与财务决策的专门知识，而大学校长通常拥有学校所面临的战略问题和机遇上的最佳专门知识。提高效率的关键在于：将决策权转移到某一层次上，从而使由于缺乏信息引起的成本和由于目标不一致引起的成本之和最小。
图2 在特定组织中由于缺乏信息引起的成本较高，而由于目标不一致引起的成本较低从而引起总成本曲线变动的比较
决策总成本在哪一层次上最小即分权的最优程度，取决于诸如组织特点、组织规模、信息技术（包括信息传播与运行技术等）、环境变动速度及组织规则和控制技术等因素。一般而言，在某种组织中，当由于缺乏信息引起的成本越大，而由于目标不一致引起的成本越小时，越需要分权。这可由图2较明显的反映出，即某特定组织由于缺乏信息引起的成本曲线上移，而由于目标不一致引起的成本曲线下移后，决策权的最优位置从A点向右移动到B点。即使某种组织中由于目标不一致引起的成本曲线保持不动，而由于缺乏信息引起的成本曲线上移，也需要更加分权，即决策权的最优位置从A点向右移动到C点。同样，某种组
织中由于缺乏信息引起的成本曲线保持不动，而由于目标不一致引起的成本曲线下移，也需要更加分权。例如，由于高等学校的非营利性和高等学校管理的学术性，决定了在高等学校中由于缺乏信息引起的成本是较高的，而由于目标不一致引起的成本相对较低，所以就高等学校的组织特点而言，高等学校适宜采用分权管理，尤其是在规模较大、学科较多的高等学校。再如，在一个组织中信息技术水平越高，由于缺乏信息引起的成本越低，越需要集权管理；组织的控制水平越高，由于目标不一致引起的成本越低，越需要分权管理等等。
由以上分析可以得出如下结论，一个组织的决策权最优位置在组织决策总成本最低的一点，这一最优位置的确定取决于组织的性质、组织的规模、组织环境、信息技术和控制技术水平等因素。在具体确定过程中，必须进行由于缺乏信息引起的成本和由于目标不一致引起的成本之间的权衡，以使两者之和即总成本最小。
二、高等学校集权分权程度的确定
高等学校的集权分权程度应该如何确定呢？是适合集权管理还是分权管理呢？这可以根据前面成本分析的结论和高等学校的特点进行探讨。
高等学校内部管理不同于其他组织管理，它兼学术性与行政性于一体，并且在一定程度上学术性重于行政性（注：当前大学中存在着较为严重的行政权力泛化现象，即过分强调行政权力，忽视学术权力，把学校等同于其他行政科层组织，官本位意识太强，这对学校的发展是极为不利的。）。高等学校管理在一定程度上更倾向于是一种知识管理和学术管理。知识管理和学术管理有其自身的特点，它强调管理的“学术导向”，强调根据教学、研究等学术活动的基本特征来进行有效的计划、组织、指挥、协调与控制。知识管理和学术管理的最基本特征就是：注重专业学科的规律及知识的权威性。高等学校的基本社会功能是通过教学和科研活动来体现的，而教学与研究活动表现为学术活动，它并不是由整个高校的组织体统一体现出来的。无论是人才的培养或是科学的研究，都是在一定的专业范畴中进行的。教师们在长期从事专业与学科的教学与研究实践中，都会逐渐形成特定的专业学科所特有的处事习惯与思维方式。他们可能对社会其他方面的动态知之不多，甚至反应缓慢，然而，对本专业知识及学科体系的发展变化极为敏感。教师们往往把对本专业知识与学科体系的深刻了解看得高于一切，他们崇拜“学术权威”，而蔑视不懂本专业知识，专业造诣差的“行政权威”。他们对于专业与学科之内在规律的服从，常常比对行政规章的服从更具有自觉性；他们对专业与学科的忠诚，常常比对于行政组织的忠诚表现得更主动。这就要求我们，在高等学校管理过程中，必须重视与维护专业知识、学科体系的科学性与权威性，遵循专业知识和学科发展的内在规律，必须强调由“内行人”领导。但随着学科的不断分化和科学知识的不断创新，一个人受自己认知与智力水平的限制（注：这种限制来自两个方面，一是“技术可能性”，即当前人类由于受技术条件的限制，只能了解关于自然法则的有限知识；一是由于人的生理的有限性引起的，即西蒙所称的“有限理性”。），只能掌握知识集的一个微不足道的子集，尤其是在学科门类较多、规模较大的高等学校更是如此。这就决定了任何一所多学科、多专业的大学的校长（注：这里我们假定大学校长是某一专业的“学术权威”，而不是缺少专业知识的单纯的“行政权威”。）也不可能成为学校各专业、各学科的“学术权威”。如果学校的高层管理者对自己不熟悉的下级部门进行集权决策，必然会因为缺乏相关的专门知识和信息而违背学术活动的内在规律，导致决策错误，阻碍学科发展，而且往往会受到把专业知识、学科规律看得高于“行政命令”的教师们的抵制，使决策难以执行。这就决定了在高等学校的管理决策中，由于缺乏专门知识和信息引起的成本是较高的，根据前面的结论，我们可以断定：高等学校更适合于分权管理，让拥有本专业和学科知识的人自主地做出自己专业和学科范围内的决策。在学科门类较全、规模较大的高等学校更是如此。
在高等学校里，由于目标不一致引起的成本相对其他组织是高还是低呢？这需要我们从高等学校的学术性和非营利性进行分析。由于高等学校作为一种强调学术管理的非营利性机构，决定了高等学校与企业组织的严格的科层性和营利性有本质的区别。高等学校及其下属的各级部门均不以营利的多少为追求目标，它的主业是人才培养和科学研究，下级部门的决策和上级部门一样，一般均以符合知识管理、学术管理的客观规律为依据，这就决定了高等学校的各个层次之间学术管理的目标是基本一致的，也意味着，实行分权决策后不会由于学术管理的目标不一致而产生较大的成本。从高等学校的行政管理特征看，高等学校各级部门为了自身发展的需要，会在资源占用和分配上存在不一致，即为了自身的发展，各级部门会尽量多的占有学校的人力、物力和财力资源为本部门服务，如各院系会利用学校的资源搞部门创收损害学校利益等，但这种现象是相对容易控制的，学校可以通过制定相关的规章制度进行调整和约束。所以，这种表现在行政管理上的目标不一致引起的成本因为控制的相对容易而较低，况且如前面所言，高等学校主要表现为学术管理。由此我们也可断言：在高等学校，由于目标不一致引起的成本是相对较低的，高等学校适合于采用分权管理。
综上所述，无论从由于缺乏专门知识和信息引起的成本，还是从由于目标不一致引起的成本来看，高等学校都适合采用分权管理，并且规模越大、学科越多，越需要分权管理。