对当前经济形势的判断和明年经济工作的建议，本文主要内容关键词为：经济形势论文,经济工作论文,明年论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
○今年年初确定的经济增长目标可以实现，全年有望略高于7%
○当前经济运行中的矛盾和困难一是支撑经济增长的需求条件在短期内难以根本改善，二是外部需求增长的不确定性较大
○现阶段新的快速增长部门不仅存在，而且潜力巨大。新增长领域的培育是当务之急
○在继续防范和化解金融风险的同时，为国有和非国有企业建立有效的融资渠道，在短期内将直接影响到生产和投资的增长
○社会保障资金不足和覆盖面不广的问题依然存在，基本生活保障和养老、医疗、失业保险资金仍有不到位的情况
○农产品过剩，农民收入增加难度很大
○建议将明年经济增长的宏观调控目标定在7%左右
○明年可以考虑采取的具体政策措施包括：进一步培育和扩大新增长领域；进一步发挥货币政策的积极作用；采取切实措施补充社会保障基金；推动国有企业改革取得实质性进展；把增加农民收入的着眼点放到非农产业发展和城市化上来，放到切实减轻农民负担上来；完善对外经贸政策
一、对当前经济形势与明年走势的基本判断
今年以来，面对极其复杂的国内外经济形势，党中央、国务院采取一系列有效措施，积极扩大内需，使国民经济保持平稳增长的态势。 7月份以来出现一些积极变化：工业生产加速，产销衔接状况好转，库存下降；企业经济效益总体水平提高，国有及国有控股工业企业实现利润增长；外贸出口回升；社会消费品零售总额上升；消费品价格降幅稳定，部分生产资料价格回升；发电量和工业用电量保持较高速度的增长。值得注意的是，固定资产投资8月份零增长，9月份负增长，工业增长速度从8月份的9.5%降为9月份的8.2%。
年初确定的经济增长目标可以实现。但经济增长内在力量的推动仍然不足，经济运行尚未形成持续扩张的能力，经济回升的基础还比较脆弱。
首先，经济增长对政府宏观调控政策的依赖程度进一步提高。今年以来，受宏观调控力度变化的影响，经济运行呈现出季度性波动特征。中央及时出台了一系列促进经济回升的政策措施，包括增发600 亿国债、增加城镇居民收入、提高出口退税率、进一步降低存贷款利率等。目前经济运行中出现的一些积极变化正是这些政策效应的体现。
其次，经济运行中出现的某些积极变化与外部经济环境的好转有关。7月份以来外贸出口大幅度回升，除退税率提高的积极作用外， 得益于部分受亚洲金融危机冲击较大国家的经济复苏。石化工业总体经济效益的好转，在一定程度上得益于国际市场原油价格的回升和严厉打击走私。但此类积极因素的不确定性很大。
再次，在社会消费品零售总额增长略有加速的同时，固定资产投资增长滑坡、贷款扩张步伐减缓等，将在相当程度上影响四季度的经济走势。8月份， 国有及其他经济类型固定资产投资（不含城乡集体和个体投资）增幅为零，其中基本建设投资下降4.1%，更新改造投资下降5.9%。虽然货币供应量的增长加快，但新增贷款仍低于去年同月水平。 8月份，金融机构各项贷款增加额比去年同月减少379亿元， 其中短期贷款少增274亿元，中长期贷款少增169亿元。
根据当前经济运行状况，考虑到去年四季度的基数较高，估计四季度经济增速会出现一定程度的下降。全年有望略高于7%。
明年经济发展的有利条件是：经过近年来的积极探索，在把握宏观调控措施的力度与时机和应对国际经济环境的变化等方面，积累了经验；十五届四中全会进一步明确了国有企业改革和发展的方向，并制定出一些切实可行的措施，将为国有经济的发展注入新的活力；适应市场经济要求的法律和制度建设迈出新步伐，《独资企业法》和《证券法》的贯彻实施，为民营经济和证券市场的健康、稳定发展提供了保证。在国际经济环境方面，大多数受金融危机冲击的国家和地区经济复苏比预想的要快，市场信心正在恢复；在原油价格回升的同时，部分初级产品价格下滑的势头也有所好转；美国经济仍然保持增长势头，日本经济正在走出低谷，西欧增长有所加快。国际货币基金组织近日预测1999年世界经济增长率将达到3%，2000年进一步上升到3.5%。
当前经济运行中的矛盾和困难还相当突出。第一，支撑经济增长的需求条件在短期内难以根本改善。消费需求的扩张受到诸多不利因素的制约。居民收支预期不好的态势尚未扭转，新消费热点形成的体制和政策障碍没有消除，农民增产不增收，开拓农村市场的难度较大。在金融机构不良资产比例过高和抗御风险能力较弱、非国有企业尤其是中小企业和高风险投资企业等融资渠道不畅通的情况下，投资和信贷规模的扩张在相当程度上仍然依赖财政举债的力度。第二，外部需求增长的不确定性较大。美国经济增长速度回落的可能性增大，国际社会对美经济增长前景的担心也在增加。美元汇率走软，利率下调，经常性项目收支扩大，经济增长前景难于把握。日本经济回升的基础脆弱，日元对美元汇率急剧升值，金融风险仍然存在，投资和消费信心尚未恢复。西欧经济增长势头看好，但如果美国经济增长速度放慢，势必影响西欧国家的增长，日本和其他亚洲国家经济的复苏也可能受阻。这些都会影响我国对外经济的增长势头。
如果保持目前采取的宏观调控政策的方向和力度，扩张性财政政策继续实行，国际经济形势逐步恢复的趋势不出现大的反复，国内不出现重大自然灾害，明年我国经济运行将继续保持平稳发展态势。
二、当前经济运行中需要关注的几个问题
（一）新增长领域培育的问题。国际经验和我国过去二十年的发展经验都表明，保持经济的较快增长，必须有相当数量的高需求、高成长性产业的快速发展。从产业的角度看，近年来的经济增速回落，就是因为以往支撑经济快速增长的那些部门速度减缓，新的快速增长部门未能跟上。我国现阶段新的快速增长部门不仅存在，而且潜力巨大。新增长领域的培育是当务之急。有些领域已经采取了措施，如住宅、非义务教育、装备工业等；有些领域尚未引起足够重视，如大城市轨道交通建设、私人购车等。在已采取措施的领域，区域性差别还很大，一些措施还不配套、不具体、不扎实，直接影响了政策效果的发挥。如住房二级市场开放，虽然出台了有关政策，但配套措施跟不上，与实际操作还有相当距离。
（二）金融风险与部分企业融资渠道阻滞的问题。从总量上看资金供给是充裕的，但资金供求的结构性矛盾突出。一方面银行存差增大，资金的运用效益降低；另一方面相当一部分企业对银行“惜贷”反映强烈，声称资金短缺。这种情况反映了金融领域问题的复杂性。自80年代初实行拨改贷以来，企业负债率持续升高，不良债务达到相当高比例，金融风险随之增大。1996年以后经济增长速度放慢，金融和产业部门的低效率和高风险凸显出来。坏帐限制了银行承担风险的能力，不良债务则增大了企业新贷款项目的风险。在这种情况下，撇开银行的短期政策和管理不论，银行对放贷采取谨慎态度是理性的、必然的。问题的实质是，金融体系中累积的风险使其无法支撑现有经济规模以前些年那样的速度扩张。当然，某些过度强调贷款风险，忽视银行资金收益的管理办法，也使有的好项目得不到贷款。另外，非国有企业、中小企业的融资渠道仍然不畅，这里既需要加强为这些企业提供服务的金融机构和工具的建设，也需要解决信用担保问题。这个问题已引起重视，采取了一些措施，但离总的有效解决还有相当大距离。在继续防范和化解金融风险的同时，为国有和非国有企业建立有效的融资渠道，是一个中长期的体制建设问题，在短期内则直接影响到生产和投资的增长。
（三）社会保障体系建设问题。近年来在下岗职工和离退休人员基本生活保障上作出很大努力，对社会稳定和内需扩大起到了积极作用。但社会保障资金不足和覆盖面不广的问题依然存在，基本生活保障和养老、医疗、失业保险资金仍有不到位的情况。社会保障问题不仅影响到居民当期消费支出和中长期的消费预期，成为目前内需不足的一个重要原因，也是国有经济布局调整和国有企业战略性改组中的基本制约因素之一。目前最需要做的事情之一，就是采取非常举措弥补由于历史上国家对职工的“隐形负债”而形成的资金缺口，并建立制度化的稳定的社会保障资金补充渠道。在这方面，已经提出了减持国有股股权、出让国有土地使用权、发行专项债券以补充社会保障资金缺口的设想，但具体实施方案还不落实，各地区的进展很不平衡，在有些问题上也还存在分歧。
（四）农产品过剩，农民收入增加难度很大。国家库存原粮达5300亿斤，粮价难以回升，导致农民增收困难，也影响粮改的顺利进行。棉花收购价格较大幅度下调，对消化库存有利，但棉农收益难以补偿，可能使今后棉花生产的不确定性增加。随着宏观供求关系的变化和结构调整力度的加强，乡镇企业增长速度减缓，近三年企业个数减少300多万，从业人员减少近2000万人。与此同时，城市经济景气回落、就业压力加重，缩小了农民进城就业的空间，一些城市还出台了多种限制农民进城的规定。尽管增加农民收入的呼声很高，但缺少切实有效的办法。
以上四个方面的问题对当前经济运行和发展具有重要影响。新增长领域的培育解决扩大需求空间的问题，疏通融资渠道解决有效供给的问题，社会保障和农村问题涉及到城乡居民的消费和支出预期。经济的持续健康回升，客观上要求以上几个方面朝着积极的方向发生显著变化。
三、明年经济工作的政策建议
当前的经济运行和发展面临着不少以往未曾遇到过的新矛盾、新问题。同时也要看到，我国经济中蕴含着巨大的、几乎无人怀疑的增长潜力。只要政策对头，扎实工作，经济持续、快速、健康发展的新局面完全可以出现。综合各方面因素，建议将明年经济增长的宏观调控目标定在7%左右。明年的经济工作， 可考虑在认真总结前两年扩大内需经验的基础上，将重点放到培育和扩大新增长领域、增加有效需求、创造经济稳定回升的体制和政策环境上来。需要关注以下几个问题：
一是推动经济内在增长力量发挥作用。从我国现阶段经济循环过程看，扩大内需首先有赖于城镇居民消费结构升级，由此带动产业结构升级，再带动部分农村人口的非农化和城市化，提高城乡居民的总体收入水平。但体制和政策上的障碍限制了增长潜力的发挥。必须强调深化改革和政策调整，特别是那些与增长直接相关的改革和政策调整。这方面的改革涉及到福利制度、收入分配制度、金融制度和企业制度等，政策调整重点是在短缺经济条件下形成的消费政策。直接制约增长的环节的改革和政策调整，在短期内即可显著促进某些领域乃至整个经济的增长，成为短期增长和长期发展的有效衔接点。
二是调整财政政策的作用方向和方式，特别注重发挥政府投资对民间投资的引导和带动作用，有效放大国家投资的功能。近两年的经济增长中，财政政策发挥了重要的作用，否则就不会有7% 以上的增长速度。积极的财政政策是在内需不足的新形势下宏观调控的重要措施，但正如中央一再指出的，积极的财政政策是特殊情况下的权宜之计，不可能长期实行。目前中央政府发行国债还有一定余地，但对此不能估计过高。明年的宏观调控还需要发债，在发债渠道、所筹资金的使用方向和方式上，可根据变化了的情况有所调整。从目前国债占GDP的比重较低、 但占中央当年财政支出比重较高的实际出发，似可考虑允许部分符合条件的地方政府发一定数量的债券，这样可以加强地方政府的责任，同时减轻中央政府的还债压力。为了防止信用风险和地方之间的攀比，可对有关地方政府进行独立的信用评估，符合发债条件者发，不符合条件者不发。按照《预算法》规定，由国务院提出地方政府发债方案，并组织实施。发债所筹资金的使用，重点要放在培育和拉动经济内在增长力量上，用在带动和引导民间投资上，通过贴息、担保等多种方式使政府投资尽可能多地带动民间投资。
三是正确认识和对待实际增长速度。面对近年来我国经济增长速度回落的局面，容易产生两种倾向，一种是悲观，一种是急躁，对经济的稳定和回升都是不利的。应当使各级领导干部对目前的增长速度有正确认识：首先， 7%的速度从国际上看仍然是较高的；其次，我国正处在结构转变和体制转轨的特定阶段，多种矛盾交织在一起，问题的解决需要一个过程；再次，经济低谷时期正是结构调整的有利时机，应确立结构调整的总体思路，努力做好一些基础性工作，为下一阶段的发展作准备。当前需要强调增强信心，又不能急于求成、草率行事，需要强调振奋精神，扎实工作，尽快把经济增长的内在力量调动起来。
在上述指导思想之下，可以考虑采取下述具体的政策措施。
（一）进一步培育和扩大新增长领域。这是经济稳定增长和回升的希望所在。住房制度改革和二级市场开放已经迈出了实质性步伐，要抓紧落实已经出台的政策，同时出台必要的配套措施，简化手续，加强协调，使一批大城市的住房二级市场尽快有效运转起来，通过活跃旧房交易拉动新房市场。另外，也要十分重视促进住房租赁市场的发展，售租并重，以推动住宅市场的繁荣。
大城市轨道交通投资量大、社会效益显著、投资失误的可能性低，可以扩大内需（增加对钢材、水泥等建筑材料和轨道交通设备制造的需求）、推动城市化进程、减少城市拥挤和污染，是当前很重要的一个新增长领域，应引起足够重视。建议在几个大城市新开工一批轨道交通项目。对资金来源，可考虑允许当地政府发行一定量的专项债券，主要用于前期准备开支和财政贴息，同时将项目向国内外投资者开放，通过项目捆绑、贴息等方式吸引投资。
随着居民消费结构升级，私人购车已占据主导地位，汽车消费有可能成为重要的新增长点。根据国际经验，人均收入达到1000美元左右，私人购车将进入快速增长期。我国现行的汽车消费政策仍存在明显的限制性特点，我国私人购车增长迟缓。建议尽快调整汽车消费政策，取消不合理收费，合理的收费也可适当减轻，使消费者的实际支付价格能下调20%左右，推动轿车生产降低成本，达到经济规模，形成产销的合理衔接和良性循环，带动国民经济的增长。
住宅、轨道交通、汽车是当前和今后相当长一个时期最具潜力的增长领域，是经济增长内在力量的集中体现，也是经过努力短期内可以明显见效的。据初步测算，明年内需不足的缺口约为1800－2200亿元。通过采取一系列针对性强的措施， 在住房二级市场拉动下新增住房需求700－800亿，轨道交通投资新开工100公里，新增需求500亿， 轿车产销增加20至30万辆以上，新增需求200－300亿，加上这些需求的派生需求。另外，在非义务教育、旅游等领域，再挖掘潜力，明年内需不足的缺口是可以补上的。
（二）在继续实行积极财政政策的同时，进一步发挥货币政策的积极作用。坚持提高效益和防范风险并重的原则，以更积极的方式防范和化解金融风险。在已经开展的“债转股”工作中，要按照十五届四中全会关于国有经济布局调整的精神，对国有经济控制领域之外的企业，可以考虑由资产经营公司向国内外的投资者出让部分股权，以改变企业的股权结构和内部治理结构。对国有经济需要控制和加强的企业，也要强调体制和机制转换，完善公司治理结构。
为了解决小企业融资中的担保问题，可在总结经验的基础上，由财政出资，加上其他方面的资金，积极稳妥地办好一批小企业融资担保基金。发展高技术风险投资基金主要由政府出资不是好办法，根据可借鉴的国际经验，可以在政府的支持下（不排除少量资金投入），主要依靠民间资金发展风险投资事业。从中长期看，需要进一步发展为非国有企业，尤其是中小企业提供有效融资服务的商业银行和其他金融机构，以支持中小企业的健康发展。
针对几大国有银行存在的“惜贷”行为，在政策目标上既要强调防范风险，也要强调提高效益，要明确贷款收不回是风险，揽储以后贷不出去，存差大量出现也是风险。只有提高效益才能增强抗御风险的能力。单纯规避放贷风险，不积极利用银行项目分析的优势去发现和支持有效益的客户，是一种消极的办法，最终也难以降低风险。因此，不仅要追究贷款出问题的责任，也要追究贷款放不出去的责任，以求风险和收益的平衡。
在改善货币政策传导机制的同时，适度增加货币供应量。目前是利率市场化改革的有利时机，可考虑制定方案，选择适当时机推出。经过连续降息和开征利息税，利率已到相当低水平，最近出现了居民储蓄的首次负增长。由于目前银行体系的风险仍未消除，银行很大程度上依赖于储蓄增长带来的流动性来缓解矛盾，储蓄下降过快对银行经营安全的不利影响应予关注。
（三）采取切实措施补充社会保障基金。抓紧制定具体实施方案，通过减持国有股权、出让国有土地使用权、发行适量中央和地方政府债券等方式补充社会保障基金。可考虑选择国有老企业多、历史包袱重、社会保障基金缺口大的地方，进行多渠道筹措资金补充社会保障基金缺口的试点，以取得经验。这一举措也有扩大消费的宏观效应。
（四）全面落实十五届四中全会精神，使国有企业改革取得实质性进展。按照国有经济布局调整的基本思路，中央和地方政府都应具体确定所管国有资本和国有企业的范围，总的来看，所管企业数量应当减少。在此基础上，应根据所处领域和性质的差别，将国有独资、控股、参股企业分为适度政策性亏损（主要在关系国家安全领域、提供重要公共产品和服务领域）、自然垄断（一般由政府定价，可有社会平均利润，但防止出现垄断超额利润）和竞争性盈利（主要在支柱产业和高技术产业）三类，对不同类型企业提出不同的目标要求。原来提出的国有企业脱困目标，应根据新情况做出适当调整，如部分处在国有经济控制范围之外、国有资本可以退出的企业，可从原定的脱困计划中减去。另一方面，应下大气力解决国有资本退出过程中的人员安置、社会保障、资产重组等问题，对历史包袱重的老工业基地、资源枯竭矿山和其他特别困难的企业，应拨出财政专款给予支持。
（五）在稳定农业生产的基础上，把增加农民收入的着眼点放到非农产业发展和城市化上来，放到切实减轻农民负担上来。粮食总产量要保持基本稳定，以保护生产能力。调整的重点要放在品种结构上，通过持续努力，逐步提高农产品的优质化水平。坚持劣等地退出耕地的原则，实行“一退三还”，即退耕还林、还草、还湖，但要注意周密计划，因地制宜，创造条件，稳步推进，妥善解决退出后农民的生活和收入来源问题。从长远看，提高农民收入，要靠非农产业发展和城市化。要采取切实措施解决乡镇企业发展中的融资、技术、人才困难，推动产品结构、企业组织结构和市场结构的调整。把乡镇企业调整和发展小城镇结合起来，注重小城镇发展中的规模经济合理布局，在有条件的地方进行乡镇合并，撤乡建镇的试点。大中城市政府，要从经济发展的全局出发，正确处理城市居民就业和农民工进城就业的关系，改变歧视性的限制农民工就业的规定。要坚决全面清退乡镇非在编人员，切实减轻农民负担。
（六）完善对外经贸政策。第一，进一步完善人民币汇率形成机制。亚洲金融危机以来，我国人民币不贬值，为区域经济的稳定做出了贡献，也有利于提高我国的国际地位。我们也为此付出了代价。当汇率由宏观政策手段变成政策目标时，尽管采取了提高出口退税率等措施扩大出口，但人民币相对升值使我国出口经历了一年多的下降，出口价格下降导致出口企业财务状况恶化。为了遏制由人民币贬值预期引起的资本外逃，强化了外汇管制。这在一定程度上使外汇市场供需信号失真。虽然外汇市场继续供大于求，但并没有根本改变企业和个人对人民币汇率变动的预期。一些外商投资企业对外汇管制措施抱怨，认为影响其正常运转，一些外国投资者踌躇不前。建议抓住当前及今后一段时期因亚洲经济复苏、美元贬值使人民币贬值压力趋小的有利时机，清理外汇管制的临时措施，完善人民币汇率的形成机制，保持汇率的弹性。这将使我在出现新的区域性经济动荡时有较大的回旋余地。
第二，进一步发挥外资在国企改革与产业升级中的积极作用。一是进一步扩大外资准入的领域。调整利用外资的产业指导目录，增加新的开放领域。二是在法制化和提高透明度的基础上，探索在国有企业改革中利用外资的有效途径。让外资进入企业拍卖市场或通过购并参与国有企业的改组改制，应先立法，以便规范操作程序，明确各方的权利、义务等，确保出资人、债权人和职工的利益。
第三，稳定加工贸易政策，对绝大多数企业实行A类管理。 对加工贸易实行分类管理，有利于促进加工贸易的健康发展。但是，对有两次以上违规行为的企业统统划为C类，实行“实转”，打击面过大， 不利于加工贸易的发展，也会影响新的企业进入。打击加工贸易中的走私、逃汇等违法行为，应以强化处罚为主，避免增加多数企业的运行成本。
（原载《中国经济时报》）
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