浅析“后准则时期”的审计立法，本文主要内容关键词为：准则论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在政治、历史、文学、科技等很多领域常使用“后……时期”这一词汇，意指以某人某事为标志点之后的时空。毫无疑问，国家审计准则的颁布施行是审计法制建设史上具有标志性意义的大事，是完善我国审计法律制度的重大举措。一年来，国家审计准则对规范审计行为，提高审计质量，防范审计风险，发挥审计“免疫系统”功能，推动完善国家治理发挥了重要作用，也推动审计立法工作的重心和方向发生了重大变化，初步进入“后准则时期”。
“后准则时期”的涵义
笔者浅见，在审计法制建设史上，以国家审计准则的颁布实施为节点来划分的“后准则时期”具有以下几个特点。
审计法律体系框架基本形成
立法法中明确规定的正式法律形式包括法律、法规和规章。继审计法和审计法实施条例修订完成后，在严格承接审计法律法规的基础上，立足中国审计业务和管理的实践特色，借鉴其他国家政府审计准则有益内容，吸收采纳国家审计基本准则和通用审计准则规范的有益内容，形成了核心审计规章——国家审计准则。至此，以宪法、审计法、审计法实施条例、国家审计准则为核心的中国特色社会主义审计法律体系框架基本形成。
创设性审计立法工作基本完成
1983年宪法确立审计监督制度后，审计工作各个方面亟待规范。较长时期内，建章立制，弥补法律空白，保障审计工作“有法可依”是审计立法工作的重心。随着审计法律法规和国家审计准则的制定修订完成，审计机关和审计人员、审计职责和权限、审计程序和法律责任等基本内容都已有所规定。尤其是国家审计准则施行后，不但对上位法作了有效的细化和补充，对执行审计业务基本程序作了系统规范，而且比较全面地总结了中国国家审计实践中的有效做法并加以规定，如突出规定了审计机关重大违法行为检查和处理处罚权；特别规定了中国审计实践中探索出来的经济责任审计、跟踪审计等特色审计业务等。此外，还注重借鉴了国际审计理论与实务标准，如在质量控制、审计结果公告等部分规定中体现了世界审计组织审计准则中的公共责任原则和透明度原则。由此可见，具有创设性内容的审计立法工作已经基本完成，留给“后准则时期”的法律空白较少。
立法环境比较成熟
审计法律体系是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。近年来，国家民主法治建设的推进，依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的实施，党中央、国务院、地方各级党委政府和广大人民群众对审计工作的重视和推动，都为审计立法工作提供了强大的支持和保障。在国家审计准则的制定过程中，首次尝试通过互联网公开向社会各界征求意见，通过邮箱、中国政府法制信息网等渠道收到意见近200条，实现了较好的立法效果，为“后准则时期”进一步推进“开门立法”提供了有力的支持和比较成熟的立法环境。
“后准则时期”审计立法面临的主要问题
对于审计法律体系框架基本建立的“后准则时期”，审计立法工作在以下几个方面仍然面临问题：
相关配套规章制度还没有完全建立
我国立法向来提倡“宜粗不宜细”、“成熟一个制定一个”的立法原则，因此，许多审计法律、法规和规章都只作抽象性、原则性规定，如果没有必要的细化和补充，就无法在审计实践中真正得以实施和执行。如审计法实施条例和国家审计准则规定实行审理制度，但对审理的程序、责任、深度还缺少细化规定，不同单位在执行上的做法和效果迥异。再如国家审计准则提出建立分级质量控制，但对与审计质量关系最为直接和密切的现场审计阶段如何实施质量控制没有具体的规定，审计组履行职责情况和效果难以管理和控制。
现有规章制度存在不协调现象
现行有效的规章制度尤其是规范性文件数量庞杂，据统计，在内部管理方面的规范性文件超过500件，业务管理方面的规范性文件接近200件。其制定过程并没有统一规范的立法程序可依循，制定主体多元，清理废止不及时，有的已经成为没有指导意义或者指导意义非常微弱的“僵尸文件”，有的不同规范性文件对同一内容作出规定，规范的内容交叉重复，所谓“故法未息，新法又生”。
对法制建设的实质性重视不够
审计工作“二十字”方针的第一项就是“依法审计”，二十多年来，依法审计的观念在各级审计机关基本形成，但随着“后准则时期”对审计立法的深度和质量的要求不断提高，目前部分审计人员对法制建设的实质性重视不够。如有的审计人员认为执行法律法规是被审计单位的义务，执行审计准则是法规部门的工作，与己无关。有的审计人员的职业胜任能力与法制建设的要求还不完全适应。有的审计人员的主要精力和目标仍然是实现考核目标，对审计法律法规一般只关注对文书种类、格式、程序方面的规定，视考核为“硬任务”，执行法律法规是“软目标”，实质性重视不够。
立法工作统筹性不强
梁启超曾经极力主张立法要有计划，不能“凡废一旧法或立一新法，其动机皆起于舆论之敦促，当局者或盲从焉，或虚应焉”。在行政机关中，规章制度尤其是规范性文件的制定不但被作为一种立法行为，还作为一种行政行为。很多时候，规范性文件的立项不是源于统筹计划，而是为了解决某个具体问题，大量“一事一文”的规范性文件存在着，缺乏统筹计划，容易产生立法重复或者冗余的现象。
加强“后准则时期”审计立法工作的建议
由“创设性立法”向“执行性立法”转变
“后准则时期”，创设性立法内容已经基本完成，如何进一步推动审计法律法规贯彻执行，加强审计立法的可操作性成为这一时期审计立法工作的关键。一是审计立法重点应当从法律法规转向规章规范性文件，尤其侧重于制定审计指南等贯彻落实审计法律法规和规章的操作规范，以及执行审计业务和实施审计业务管理的实务指引，“将细化的法律精神或者行政政策在系统内部传达下去，并通过下级机构运用于个案”。二是审计立法应当加强可行性研究，要充分考虑审计实践情况，充分考虑、尊重审计实践中已经形成习惯的做法，以确保所立之法能为人所实行。“强人之所不能，法必不立；禁人之所必犯，法必不行”，如果立法不切实际，所制定的规范性文件便很难获取实效而成为审计人员实实在在的指南。审计实践证明，纯粹的强制性规定不能形成有效的约束。如果得不到大多数审计人员的认可，就会产生普遍的不服从。
由“速度立法”向“深度立法”转变
审计法制建设的历程是社会主义法制建设的缩影，在恢复法制之初，全国人大常委会曾创下一天通过六部法律的记录。同样，审计法制建设初期也是立法数量高速发展期，很多法规制度是在短期内大量制定的。在“后准则时期”，审计立法的主要矛盾已经不是数量而是质量问题，审计立法在保持适当速度的基础上，应当更加注重立法的质量和深度，更加注重纵向和横向的相互协调，更加注重“开门立法”，在广泛征求意见的基础上深入研究，避免仓促立法。如密尔所说“法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡制定的法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。”
由“个别立法”向“统筹立法”转变
由于“后准则时期”以制定规章和规范性文件为主，制定主体过多，立法分散，一事一文容易出现立法冗余和立法重复，也不利于审计人员贯彻执行。因此建议：一要完善相关清理清查制度。审计机关应当定期对规章制度进行审查清理，与上位法冲突或者与审计实践不相适宜的规章制度，应当尽快修订、废止或者宣布失效，避免在应用中发生混乱。二是对某些阶段性或者探索性的规范性文件，可以在制定时明确时间效力。《广州市行政规范性文件管理规定》修正案规定“红头文件有效期最长不超过5年，到期将自动失效”，这是我国对规范性文件确立了有效期的首份规定，改变了以往规范性文件“只有生，没有死”的弊端，有助于促进制定机关重视规范性文件的清理。三是建立规范的立项制度。建议参照立法计划和审计项目计划统筹计划，有立法意向的内设机构要先对拟规定的领域此前的立法状况作出研究，向法制机构提出包括废改立建议在内的制定计划，如果各个内设机构之间的立法计划出现冲突，可以由法制机构进行统筹安排。
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