从传统行政伦理到现代公共管理伦理，本文主要内容关键词为：伦理论文,公共管理论文,传统论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］B82-051 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-1539(2012)06-0030-05
每一个时代皆有与之相适应的社会治理模式，这种模式必然会随着这一时代经济、政治、文化、科技的发展而变迁。自20世纪后半叶始，伴随世界范围内经济全球化、政治民主化、文化多元化、科技信息化的迅猛发展，世界各国的社会治理模式也开始发生重大变化，与之相适应，传统行政伦理日渐暴露出种种弊端，对其反思与批判之声风起云涌，并逐步向现代公共管理伦理位移，仔细考察这一更迭过程对我们全面把握行政伦理的发展脉络及未来走向无疑具有极其重要的理论创新意义和实践关怀价值。
一、世纪之交全球行政生态环境的巨大变迁
美国著名行政生态学家里格斯认为，要了解一个国家的公共行政不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该像生态学研究生命有机体与周围物质环境的关系那样研究行政系统与社会大系统之间的相互关系[1]。站在里格斯行政生态学的视角，观察20世纪后半叶世界范围内行政生态环境的变化状况，可以明显看到如下几大特征。
(一)经济全球化导致政府管理行为的全面扩张
所谓经济全球化主要是指商品、资本、服务等各种经济资源在全球范围内自由流动，使各国经济相互融合，导致大量跨国公司、全球公司的出现，从而形成了世界性统一大市场。经济全球化迫使各国政府在着眼本国事务的同时，必须对世界范围内的政府改革浪潮有所回应，对政府管理的内容、范围、方式进行调整，包括政府职能的重新建构、政府行政能力的不断提升、政府制度的自我创新等。以政府对社会经济生活的广泛介入为例，政府为了本国企业在全球竞争中处于优势地位，必须加强对公共部门的管理和协调，创造和谐稳定的社会秩序，保证市场机制作用的有效发挥，乃至政府不得不直接介入某些行业的物质生产活动领域，特别是整个社会对公共物品和劳务人口的需求越来越多，迫使政府职能发挥作用的范围不断扩大，政府已经由原来的“守夜人”角色变成了一个提供广泛服务内容的经济实体。
(二)政治民主化造就公共管理主体的多中心论
自工业社会生成以来，对各种社会公共事务的管理一直是由政府垄断并强制执行的，政府是独一无二的主体。伴随20世纪后半叶信息社会的到来，私营部门和各种非政府组织开始在公共管理事务中扮演起重要角色，同时，政府也开始将大量任务和职权下放和转移给各种志愿者组织、社区互助组织、非营利性社会组织等，如著名美国行政管理学者斯托克所言：“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”[2]新公共服务运动的代表人物登哈特通过对美国“社区与公民社会”关系问题的研究也发现，在美国的现实生活中，许多公民并不把自己的大量时间花费在政党政治和各种选举上，而是通过街坊邻居、工作团体等“草根”组织来建立彼此之间的新关系和参与现代世界的各种非政府性活动。可见，在现代社会的政治民主化进程中，民主化的主体、内容和范围正在向多中心转移。
(三)文化多元化对行政人员的宽容品质提出了更高要求
在20世纪后期，社会多元化现象反映在文化领域就是传统社会统一的、稳定的、同质的文化系统逐步被瓦解，后现代文化隆重登场，后现代文化的突出特征是以多元性、异质性废弃整体性、同质性，以具体的、特殊的、专门的观点反对抽象性、一般性、普遍性的观点，强调偶然性、变异性、暂时性，注重历史化、语境化和多元化。这就要求政府的社会治理模式由追求形式同一性向灵活多样性转变，政府必须建立一种承认差异、维护差异的机制，行政人员必须具备宽容性道德品质。所谓宽容是指行政人员对其不喜欢或不赞成的他者的工作模式、生活方式和信仰对象有能力进行干涉却不去干涉的一种原则性克制。其中，是否立即做出道德判断意义上的不赞成或非道德判断意义上的不喜欢，是区分行政人员道德宽容和道德冷漠的重要标准，而是否有能力进行干涉构成了是有意宽容还是被迫顺从的分水岭，如果行政人员做出了否定反应，并具备了干涉能力，但却采取了有条件地不干涉他者的行为，这就是一种道德上的宽容姿态。其中，如果是出于行政人员的恩惠心理而做出的宽容姿态，这种宽容行为随时都可能被收回，因此是靠不住的，相反，只有出于真诚地保护个人的多样性，本真性地承认他者的存在，在自我与他者之间建立起了深刻的相互关联，唯有这种宽容才能真正实现在诸多差异中保持永久性和平相处。
(四)科技信息化促成了电子政务的迅速普及
在20世纪后期，科技信息在全球范围内的传播和应用导致地球村内居民的联系更加即时化和贴近化，诸如通讯卫星、光缆、计算机网络、传真机等先进通讯手段使整个人类瞬间即可分享各种信息，这对政府的官僚体制提出了巨大挑战，迫使政府传统的层级控制理念、信息传递方式、公私领域划分发生重大变化，进而不断推动着政府组织的再造。特别是电子政务的广泛运用，促进了政府工作的透明化，提高了社会公众对政府工作的监督力度，政府通过电子文件交流、政府信息公开、咨询信息服务等方式，及时让公众了解政府的行政决策意图和公众的反馈信息，极大地提升了公众对政府决策的参与程度和价值认同感。仅以电子政务中的政府办公自动化为例，如果公众需要办理与政府部门相关的某项手续，过去必须亲自到政府机关去领取各种表格并认真咨询填写，而现在却可以坐在家里或办公室内通过人机对话方式轻松完成上述任务。据统计，美国政府上世纪末实施电子政务以后，关闭了2000处办公室，减少了24万政府工作人员，削减了1180亿美元的政府开支。[3]
二、传统行政伦理局限性的日渐凸显
行政伦理的发展本来就是一种长时段的、连续不断的过程，它形成了一个发展的连续体，在这一连续性的发展过程中，任何一种行政伦理理论都只能解释这一连续发展过程中的一个片段。伴随社会环境的重大变迁，建立在近代工业社会基础上的传统行政伦理越来越难以适应信息社会复杂多变的现实需要，在一系列根本的理论问题上其所具有的局限性日渐凸显。
(一)传统行政伦理对人性认识的偏颇
人对政府行政的理解、对行政伦理的认识，离不开行政制度设计者对制度所作用的范围内的人们的最基本行为做出预期，这种预期通常以人们对一定的人性本质的认识为前提条件，正是由于人们对各个历史时期做出的不同人性假定，演绎出不同的行政价值取向，最终形成了缤彩纷呈的行政伦理模式。近代行政伦理模式继承了新古典经济学对人性的“经济人”假设，将各种行政组织和行政人员都看作理性经济人，他们的一切行为目的都是要追求自身利益最大化，完全忽视和否定了价值、文化、道德等因素对人性的规制，看不到行政人员除了经济人的一面外，还有社会人、公共人、道德人、文化人等多样性的一面。马克思主义伦理学认为，以往人性理论关注的重点是人性中的一般性、抽象性成分，完全忽视了人性本身的历史特殊性和具体现实性从本质上讲，一方面，人性是人的自然属性和社会属性的有机统一，人性本身对物质和精神生活的基本需要是各种制度产生的前提条件和不断发展的根本动力；另一方面，不同的行政制度会塑造出不同的人性特征，因此，人性不是固定不变的抽象存在物，而是历史性地发展着的社会产物。这就要求行政制度的设计必须着眼于行政人的基本生活需要，从保护行政人的基本权利和促进行政人的全面自由发展出发，只有充分尊重行政人的各项需要和促进行政人的主体性、能动性和创造性的行政制度，才是合乎历史发展规律和行政伦理要求的制度，才会获得持久而强大的生命力，反之，任何违背人性基本需要的行政制度都不会被制度约束的对象所长期接受，其命运要么是被废除或替换，要么是被人诟病或诅咒，名存而实亡。
(二)传统行政伦理在价值目标设置上的缺陷
人们通常把传统行政伦理的价值目标形象地比喻为三E：经济(Economy)、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)。之所以如此，这与传统行政管理体制的特点密切相关，它是一种能够迅速而又精确、明晰、持续地完成任务的组织体系，由于近现代社会的劳动分工日益精细化和专业化，必须通过组织的等级制保证各种专业工作的协调运行，必须用非人格化的规章制度保证决策过程中排除个人偏见，通过法规化和制度化使整个行政系统保持拥有同一性的形式，通过层级节制的方式保证命令的统一性，通过专业化、精细化使行政机构的效率最大化。美国后现代公共行政理论的代表人物法默尔对近现代行政管理理论进行反思和批判时，用企业逻辑、技术主义、科学主义来概括其突出特征：(1)所谓企业逻辑是指自公共行政管理理论创立伊始人们就开始用自己所熟悉的资本主义企业管理的理念和方法来促进公共行政管理效率的提高，直到20世纪90年代，美英等国在政府重塑过程中还在大力提倡用民营企业家精神来突破官僚制的束缚，最大限度地提高政府的工作效率；(2)所谓技术主义是指现代行政管理总是希望为各种社会问题、经济问题和政治问题的解决寻找到技术答案，乃至将公共行政管理当作一门重要的技术或技巧来看待，这种技术主义的行政管理理论往往对技术本身所蕴含的伦理问题视而不见；(3)所谓科学主义是指用科学理念按照科学程序来研究公共行政管理问题，将公共行政管理学建设成一门以实证主义的方法论为基础的现代科学，拒绝价值陈述或价值判断渗透其中，以保证这门科学的真理性[4]。企业逻辑、技术主义、科学主义的共同指向是提高政府的三E，即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)，放弃对人性尊严、公共利益、社会公正、社会责任等伦理价值的追求，致使社会公众面对安乐死、堕胎、试管婴儿、克隆技术等问题时，在道德伦理的选择上无所适从，整个社会的价值观陷入分裂、混乱状态，难以形成基本的社会共识。
(三)传统行政伦理对公民自主性的忽略
传统行政伦理长期在管理与服务两极之间摇摆，一方面，它将政府行政的本质归结为管理，力图借助政府的权力力量和法律力量，通过制定各种科学合理的规章制度，来有效解决纷繁复杂的社会问题；另一方面，它承认政府的一切权力来自人民，将“为人民服务”视作政府全部工作的根本原则，将“政府和人民”的关系当成“企业与顾客”的关系，力图通过调动行政人员的工作积极性和提供各种各样的便民服务来满足人民群众的各种合理要求，提高社会公民对政府工作的满意度。传统行政伦理存在的问题是，在管理与服务之间看不到如何调动公民自身的积极性，不懂得怎样让公民自己发挥自主性和创造性，以合理合法的方式参与到社会治理活动中来。因为就政府与公民的关系而言，公民不仅是政府服务的接受者，而且作为纳税义务的承担者，他还是政府服务的参与者和监督者。近年来在西方公共管理学界兴起的“公民权”理论认为，一方面公民享有国家法律规定的各种权利，另一方面也承担着各种社会义务，公民应当能够超越自身利益，从广阔和长远的视角去关注更大的社会公共利益，了解公共事务并关心所在社会或社区的整体命运。而行政人员在为公民提供服务的过程中，不仅要把公民当成自己的“顾客”，更应当和公民建立起信任与合作关系，还要促成公民与公民之间的信任与合作，努力培养和激发公民的国家自豪感和社会责任感，让其对社会公共事务迸发出强烈的参与感，为政府与公民之间的长期合作和达成共识创造更多的机会。
三、现代公共管理伦理的不断更新与拓展
为了有效克服传统行政伦理存在的上述弊端，自20世纪90年代开始，西方行政伦理学界在对传统行政伦理进行反思和批判的过程中，强调政府应当迅速完成从“管理”(government)向“治理”(governance)的转变，提出了“更少管理，更多治理”(less government,more governance)的口号。学界将这一转变称为从“善政”(good government)向“善治”(good governance)的转变，这同时也意味着从传统行政伦理向现代公共管理伦理的转变，这一世界性的潮流和趋势具有以下几个突出特征。
(一)行政人员由严格遵循组织规则向充分发挥伦理自主性的转变
在现代行政管理过程中出现的政府官僚制体系与近代社会三权分立的政治生态密不可分，在三权分立的政治结构中，政府的行政行为受到三个方面的严格制约：一是要严格遵循代表社会普遍利益的立法机构制定的各种法律规定，并随时准备接受立法机关的质询；二是司法机构依照宪政原则可以对行政机关的违法行为根据需要做出立案、调查、判决的处理；三是行政机关的各项工作要认真贯彻落实执政党的政策意图，不可违背本党利益的需要。上述三个方面的强大压力迫使行政机关要严格按照官僚制的规则、程序处理日常行政事务，在庞大的行政体系内部，死板教条的规章制度和冷冰冰的行政程序完全排除了行政人员道德选择的空间，如果个人擅自做出虽然合德但不合法的事情，必然是后果自负，久而久之，就使得行政人员在行政管理中渐渐丧失了应有的道德情感。然而，到了当今的信息社会，社会分化程度日渐加深，政府对社会事务的调节管理日益专业化和繁杂化，社会公众对政府的要求凸显出个性化的特点，在相互冲突的多元价值观之间、在不同利益群体彼此矛盾的权利主张之间、在规章制度的原则要求与公民个性化的具体需求之间、在个人的多元角色冲突之间，要做到既能有效保持自己行政责任的伦理限度，又能合理满足各个利益群体和个体公民的具体需要，这就要求行政人员必须大力强化自身的伦理自主性，对所在行政环境及其赖以存在的价值基础形成清醒的认识，提高自己在矛盾漩涡之中综合平衡各方利益的能力。当然，这种行政自主离不开行政人员自身严格的职业伦理自律。
(二)社会治理手段由以法治为主向德法合治的转变
马克斯·韦伯认为，传统农业社会和近代工业社会在社会治理手段上的重要区别在于，前者是统治行政，后者是管理行政，统治行政着眼于统治阶级的利益要求，总是把强制性的压迫施加于被统治者身上，而管理行政则强调管理制度的科学化和整个行政体系的合理性，强调行政权力体系设置上的明确边界和相互制约，目的是要有效防止行政首长的集权和专制，其所采用的基本手段是突出法治的作用。法治是与农业社会“统治行政”中的“人治”相对应的概念，它是一种视法律为最高权威的价值理念和文化体系，它以对政府权力的限制和对公民自由的保障为核心原则，它通过宪法、民法、刑法、行政法等一系列法律制度的形式来保障社会治理的有效性，它是法律思想、原则和制度的综合体系。这种在工业社会基础上形成的以人与人之间的契约关系为前提、以追求最大效率为目标、以法律制度作保障的管理行政，在信息社会的今天日益显露出种种弊端，例如：人类不可能将人与人之间经济领域的契约关系泛化到生活的一切领域；人类对效率和功利的追求已经导致了人与自然关系的严重恶化，人类精神世界的信仰缺失无法依靠法治手段去医治和弥补。所有这些问题的出现预示了在信息社会法治与德治结合的必要性，而法治和德治本身的差异互补性也决定了二者结合的可能性，只有将法治所追求的合法性、合理性、正义性与德治所追求的价值感受性、情感皈依性、精神境界性有机地结合起来，才能实现政府所追求的“善治”目标和人类自由全面发展的终极价值指向。
(三)社会治理模式由等级差别型向网络平面型的转变
在传统行政伦理学视阈内，社会管理的唯一权力中心和责任主体是政府，即便在社会不同领域存在一些带有公共管理性质的机构，它们也必须接受政府单一等级制下的权威协调，它们只能扮演政府助手或下属机构的角色。而在现代信息社会的公共管理学视阈中，政府被当作“同辈中的长者”，主要承担建立指导各种社会组织的大方向和行为准则的重任，同时，在一些社会必需的基础性工作领域担负着管理主体的责任，但在一系列非基础性的社会管理领域，各种非政府组织、私营部门乃至公民个人等众多公共管理主体开始介入进来，这种公共管理主体多元化现象的出现，导致了政府和其他公共管理主体之间伦理关系的微妙变化。由于其他公共管理主体具有自身的知识优势和管理资源，他们迫使政府放弃自己的部分强制权，开始通过协商、谈判和各种交易机制形成全新的权力依赖和合作伙伴关系，其具体表现形式包括：主导者雇佣其他管理主体或以发包方式使之承担某种项目；多个平等主体之间通过谈判对话相互利用各自的资源在某一项目上合作达到各自目的；各个管理主体之间在长期合作、彼此了解的基础上建立起具有共同目标的自我管理网络；等等。显而易见的是，这种现代公共管理型社会治理模式已经完全不同于传统的行政管理型社会治理模式，与此同时，现代公共管理也造就了多元公共管理主体之间崭新的伦理关系。
(四)非政府组织管理自主性和道德自律性的不断提升
当今社会大量非政府组织(NGO:Non－Governmental Organization)的出现本质上是对长期困扰人类的市场失灵和政府失灵现象做出的有效回应，是人类社会管理史上的重大制度创新，它具有民间性、志愿性、组织性、自治性、公益性、非营利性等特点，它的这几大特点决定了自身具备的天然性伦理使命，包括在贫民救助、环境保护、基础教育、卫生保健、社区服务等广泛领域体现出的利他主义、人道主义精神。但不可否认的是，由于非政府组织缺乏固定和公认的服务产品标准、产权界限模糊不清、社会对其监督力量薄弱，致使世界各地的非政府组织在蓬勃发展的同时，也遭遇到了财务危机、劳务危机、诚信危机、合法性危机等一系列问题。因此，如何强化各种非政府组织的公共责任，促使其朝着健康合理的方向发展，也是当代公共管理伦理所面临的重大问题，包括：制定非政府组织的道德伦理规则；强化内部治理结构；建立有效的信用评估标准和评估体系；设置从业人员资格认证制度；建立健全由政府、群众、新闻媒体等各方力量组成的监管和监督体制等。
总之，现代公共管理伦理学作为一门建基于传统行政管理伦理学之上的新型学科，其学科内涵、功能、特征和意义还有待于我们去深入认识和理解，这一崭新的开放性课题将为人类政治文明的研究提供一片湛蓝的天空，任凭学者们去翱翔。
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