义务教育的均衡发展：过程、原因与对策，本文主要内容关键词为：义务教育论文,对策论文,过程论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义务教育均衡发展问题是最近一段时间政府及学术界关注的一个焦点问题。但对于义务教育均衡发展的思想产生、发展的过程以及它的意义与内涵等问题还有待进一步探讨。本文尝试从义务教育均衡发展的思想演变过程以及从社会发展的角度提出笔者对义务教育均衡发展的理解，并在此基础上，进一步分析义务教育发展不均衡问题产生的原因，提出实现义务教育均衡发展的一些对策。
一、义务教育均衡发展思想形成的过程
义务教育均衡发展的思想始于20世纪90年代中后期。其提出的背景是经过改革开放以来近20年的社会主义市场经济改革，在东部地区优先发展、梯度推进的区域发展战略指导下，东部地区依托其原有的基础及区位优势，借助国家的政策支持，发展迅速，到20世纪90年代中期，东中西部地区间经济与社会发展差距不断加大，对中国经济进一步可持续发展提出了巨大的挑战。国家的区域发展战略逐步从东部地区优先发展、梯度推进，转变为区域间协调发展战略，并在此基础上形成了西部大开发战略。在20世纪90年代中期提出区域协调发展的思想后，地区间教育发展不均衡问题再次成为学术界讨论的一个热点问题。许多学者提出，基础教育分级办学、分级管理体制是造成义务教育发展不均衡的一个重要原因。义务教育的管理层级太低，导致义务教育与地方的经济发展关系极为密切。实证研究表明，即使在义务教育阶段，小学教育与地方经济发展关系比初中与地方经济发展的关系更为密切。因此，要平衡地区间基础教育发展水平，中央与各省（市）应该加大义务教育转移支付力度，支持西部地区实现“两基”，缩小地区间义务教育发展水平的差距。在这个阶段，义务教育均衡发展的思想还主要体现在地区间教育发展不均衡的问题上。
从党的十六大开始，关注弱势群体成为社会政策的主线。从区域间的协调发展到关注弱势群体，其中存在着必然。区域协调发展是从相对宏观的层面探讨均衡的问题，而关注弱势群体则是从微观的个人层面关注均衡协调发展的问题。关注弱势群体政策背后反映的是国家在个人收入分配政策上已经从过去的效率优先、兼顾公平，转变到关注让弱势群体享受经济发展的成果，缩小个人收入差距上来。关注弱势群体的一个重要政策就是关注农民，因为农民是中国社会中最大的弱势群体。所以，重视农村教育就成为教育政策的必然选择。结合农村税费改革，中央与各省（市）进一步加大了对农村教育的投资力度，在短短的几年间基本上解决了拖欠农村教师工资问题，减轻了农民负担，基本实现了农村教育政府办。
十六届三中全会提出了“五个统筹，以人为本”的科学发展观，并逐步形成了构建和谐社会的战略目标。从实践科学发展观与构建和谐社会的高度出发，需要我们系统全面地思考社会各系统、各阶层之间的协调与发展问题。教育，尤其是公共教育在和谐社会的建构中到底应该扮演一个什么样的角色就成为必须面对的问题。改革开放以来，中国教育取得了巨大的成就，发展一直是中国教育的主旋律，这是有目共睹的。“文革”后为在短时期恢复并发展教育所确立的重点学校不断地得到各种政策的扶持，对当时教育的恢复与发展起到了重要的作用。而这样一种制定教育政策的思维扩展到教育管理的各个层面，导致人为地不断拉大学校之间的差距。自1985年多渠道筹措教育经费的财政体制确立后，重点学校利用市场机制获得了更多的资源，形成了好的更好、差的更差的不均衡发展的局面。择校之风愈刮愈甚，从幼儿园开始，不同家庭背景、不同家庭经济条件的孩子就开始被分化到不同的学校，教育越来越成为社会分化的机制而不是社会融合的机制。这里提出的一个问题就是公共教育的使命到底是什么？或者换一个角度说，政府为什么要办教育？从经济角度看，政府期望教育能够培养出适应社会需要的各类人才；从提高公民政治参与程度角度看，需要给予公民基本能力以参加社会政治事务；从保持社会公正角度看，公共教育是社会阶层流动的最主要的形式之一；从促进社会发展的角度看，教育本身就是社会发展的重要标志。可见，由政府举办的公共教育，它的一个重要特征就是社会融合机制，而不是社会分化机制，在义务教育阶段更是如此。因此，从构建和谐社会的高度来看教育，需要缩小校际差距，实现义务教育的均衡发展，使公共教育成为社会融合机制，而不是分化机制。
二、教育发展不均衡的原因
从上面对义务教育均衡发展思想过程的疏理可见，国家的宏观政策，不论是区域发展政策，还是个人收入分配政策都会对教育发展的不均衡产生影响。不过，笔者认为，更深层次的原因还是源自教育的财政体制与政府教育政策取向。
首先多渠道筹措教育经费的财政体制加剧了教育发展的不均衡，改变了学校行为，使公立学校越来越丧失了社会融合的使命。多渠道筹措教育经费是现行基础教育财政体制的一个重要方面。这种体制产生于20世纪80年代中期，在社会主义市场经济改革刚刚起步，整个社会对于什么是市场经济体制还不十分理解的情况下，多渠道筹措教育经费的体制的设计着眼于利用一切可以利用的渠道，增加教育投入总量，而基本上没有考虑教育经费分布的均衡与公平问题。由于市场机制往往都是锦上添花，而不会雪中送炭，所以从实践的情况看，能够利用多渠道的往往是发达地区、城市以及重点学校。这就使地区间、城乡间以及学校间的差距越拉越大。近些年，在中央与各省（市）财政加大转移支付力度后，地区间、城乡间的差距问题有所缓解，但学校间差距过大的问题不仅没有解决，还有进一步拉大的趋势，所以教育经费筹措的体制性问题是造成教育发展不均衡，尤其是校际发展不均衡的重要原因之一。
更为重要的是，财政体制的变化直接导致学校行为的变化，使学校的行为与学校的使命产生了直接的矛盾。从整个社会的制度构造来看，公立学校在社会中承担着维护社会良知与公平的使命。20世纪60年代人力资本理论之所以风靡全球，一个重要的原因即在于其解决了长期困扰经济学家的难题：促进经济增长与改善收入分配的矛盾。人力资本投资是既能促进经济增长，又能改善收入分配的投资。可见，不论是从社会制度结构的构造看，还是从人力资本投资的目的来看，学校教育都承担着维护社会公平的使命。按照著名教育家杜威的思想，学校还承担着改造社会的使命。这一切都要求学校应该是一个道德性的、充满着理想追求的社会机构。但多元化的筹资体制却改变了学校的行为，使其越来越偏离对理想与道德的追求，而越来越多地成为经济利益的实体。当学校对经济利益的追求超过了对理想与道德的追求时，学校就越来越变成了技能的训练场，越来越远离了学校本源的使命。更为严重的是，学校甚至开始远离人力资本属性，而越来越成为单纯的筛选机制，因而也就越来越远离教育规律，成为分数至上的考试训练场。
其次，政府的教育政策取向人为地拉大了学校间的差距。如前所述，重点学校在“文革”后教育恢复时期确实对教育的改革与发展起到了非常重要的作用。但社会环境变了，教育发展阶段变了，政府教育政策扶优创先的思想与思维方式却没有变。不论是在人、财、物的投入上，还是在管理上，政府始终对重点学校关爱有加。出现这种情形的原因一是决策者对公共教育使命的认识不足，仍然用短缺经济培养精英人才的思想来办公共教育。二是社会对教育的评价标准单一与僵化。以某县县委因为高考没考好向老百姓致歉为例，反映出这样的教育观念有着深刻的社会背景。三是重点学校建设也是政府官员追求短期效应，大搞形象工程在教育领域的具体体现。
三、公共教育的使命与教育均衡发展的政策建议
2003年，中国人均GDP突破1100美元。从国际上的发展经验看，人均GDP突破1000美元是经济发展的一个里程碑，标志着一国的经济进入快速发展时期，是经济结构与社会结构快速变化的时期，也是社会矛盾最为突出的时期。因此，在中国人均GDP进入1000美元后，经济社会的发展必须摒弃单纯追求GDP增长的片面发展观，必须坚持科学的发展观，通过构建和谐社会，让各利益群体共同分享经济发展的成果，才能保持中国经济社会持续稳定地发展。从建构和谐社会的高度，公共教育，尤其是义务教育必须走均衡发展的道路。那么如何才能实现义务教育的均衡发展呢？
从现实的角度出发，考虑到现实政策的惯性与体制路径依赖，很难从限制重点学校政策出发去实现均衡发展，因此，从短期看，实现义务教育均衡发展最为有效的措施应该来自于政府。即政府改变过去人、财、物等资源配置向重点学校倾斜的政策，使薄弱学校能够从政府获得比重点学校更多的资源。以财政拨款为例，英国的基础教育拨款公式中，对招收具有特殊需要学生的学校，专门提供额外拨款，一个学校如果招收的低收入家庭孩子、学习有困难的孩子越多，从政府获得的经费就越多。教师的配置也是一样的道理，应该提倡在一定区域内，比如一个区内实行教师流动制度，使教师资源相对均衡配置到每一所学校。教师的绩效奖励不应该更多地与学校相关，而应该与其所教学生成绩的提高与改进程度相关。由于重点学校普遍存在很强的创收能力，单纯的政府资源再分配，也许还无法真正缩小学校间的差距，不过至少会将更多的资源用于薄弱学校，使其加快发展。
从中长期的角度出发，当经济与社会发展进入相对稳定与相对规范的阶段时，应该逐步改革基础教育财政体制，实行完全的政府办学，取消多元化的筹资渠道，规范学校的行为。
与此同时，采取切实有效的措施，鼓励民办学校的发展，逐步将择校的行为转移到民办学校，对于真正有选择意愿的家庭，由家庭为它自己的选择买单。最终形成公办学校与民办学校相互竞争、共同发展的良性循环。当然，实现这一政策的前提是政府对教育的投资有一个比较大的增长，才能保证比较均衡地实现高质量的义务教育。
另外，从微观机制看，学校管理与发展应该更多地向社会、家长及其他利益相关者开放，而不应该像现在这样在一个相对封闭的体系中运转。开放的学校会增加家长对学校的了解，也会通过家长与社会加强对学校的监督，使学校更好地与其所服务的群体沟通，改善服务质量，提高社会、家长及其他利益相关者对教育的满意度，为教育的均衡发展创造一个宽松的社会环境。
总之，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，随着中国社会发展水平的不断提高，随着我们对和谐社会理解与实践的不断深入，公共教育社会融合的使命是一个无法回避、必须面对的问题，义务教育的均衡发展是实现公共教育使命的必然要求。