基层群众自治的缘起与发展，本文主要内容关键词为：缘起论文,基层论文,群众论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基层群众自治就是城乡基层群众在中国共产党的领导下，依据国家法律和党的政策，按照平等、选举、公开、监督、多数人决定、法治等原则，按照一定程序，民主选举基层群众性自治组织的领导人，对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的制度、规范和实践活动，表现为基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及对干部的民主监督，其目的就是要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。作为当代中国基层民主的重要组成部分，基层群众自治是中国特色社会主义民主最广泛的实践活动。党的十五大、十六大、十七大一再强调在基层开展自治活动的原则和政策，提出保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是发展社会主义民主的基础性工作。党的十七大还将基层群众自治制度纳入到中国特色社会主义政治制度体系，将包括基层群众自治在内的基层民主作为基础性工程重点推进，这充分反映了对基层群众自治的重视。
一、城乡基层群众自治的发展历程
中国历史上一直有乡村自治的传统，家族是传统乡村自治的核心组织。为了维持以家族为核心的乡村自治，族田、族产、宗祠、家谱等发挥着极其重要的作用。新中国成立后，农村社会组织和社会结构发生了重大变革，中国共产党成为农村各种组织的领导核心，在城市基层也设立了居民委员会，参政不再是少数富有阶层的专利，广大基层群众获得了前所未有的民主权利。1978年，我们党在总结建国以来党的若干历史问题时指出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。经过近30年的发展，以村民自治、居民自治为主要形式的基层群众自治实践日渐成熟。
（一）村民自治的发展
作为村民自治的组织载体，村委会最早出现于20世纪80年代初的广西宜城。改革开放之后，农村开始实行家庭联产承包责任制。在坚持土地集体所有制的基础上，农民家庭取得了承包土地的经营自主权。绝大多数乡村不再实行土地的集体耕种和经营，原有的人民公社“政社合一”的管理体制随之被废除。发生这一变革后，农村的公共事务由谁管理、怎样管理，成为一个迫切需要解决的新问题。在这种情况下，一些地区的农村群众，就商量订立具有契约性质的村规民约，由各家各户出力，以群众自己组织起来进行自治的形式，负责管理农田灌溉、防火、防盗等本村的公共事务和公益事业。农民群众尝试的这种自我管理、自我服务的组织形式，经各级党和政府总结经验，加以推广、提高，就逐步演变成了农村基层的群众自治组织——村民委员会。为了规范和推进农村基层群众自治的发展，党和政府相继出台了一系列的法律、法规和文件。1982年12月通过的新宪法，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。自此村民自治在部分省区开始实验。
1987年11月24日，全国人大常委会通过了《村民委员会组织法（试行）》，并规定自1988年6月1日起正式实行，这是第一部确认和明确规范村民自治制度的全国性法律。各省根据本行政区域的实际情况制定了相关的村委会组织法实施办法以及各省的《村委会选举办法》。1990年中央在山东莱西召开会议，肯定了村民自治的做法，并且决定在全国推行村民自治示范活动，规定每个省选择一二个县、每个县选择一二个乡，每个乡选择一二个村进行村民自治示范活动，要求示范试点地区严格按照相关规定进行自治。1994年，负责村民自治事务的国家民政部还将民主选举、民主决策、民主管理、民主监督作为村民自治的四大民主形式，向全国推行。经过十年的试行，村民自治日渐成熟，1998年11月，全国人大常委会通过《村委会组织法》，结束试行。它的颁布实行，标志着农村基层民主已经初步形成了一套制度化的运作模式。自此，全国各地的村民自治活动进入了高速发展的快车道。目前，全国31个省、自治区、直辖市已经制定或修订了村民委员会组织法实施办法或村委会选举办法，使村民自治有了更加具体的法律法规保障。特别是进入21世纪以来，以管理民主为主要目标之一的社会主义新农村建设普遍展开，为村民自治的发展提供了良好的制度环境。
（二）居民自治的发展
我国城市基层群众自治选择居民自治的政治形式，经历了一个长期的、逐步深入的过程。建国初，各地城市的军管会和人民政府向基层派出工作组，组织居民开展各项民主改革活动，协助人民政府进行治安管理、开展爱国卫生和生产服务等日常街道工作，并相继成立了各种形式的居委会组织。中国共产党和人民政府及时总结了各地居民组织的经验，决定在全国城市街道普遍建立居民委员会。1954年12月31日，全国人大常委会制定了《城市居民委员会组织条例》，以法律的形式明确规定“居民委员会是群众自治性的居民组织”。从此居委会自治组织在全国各地蓬勃发展起来。“文化大革命”期间，受阶级斗争扩大化的影响，居委会群众自治的性质被歪曲，一度成为开展群众性阶级斗争的工具。
十一届三中全会后，城市居民自治开始进入法制化的新阶段。1982年宪法关于居民委员会的规定，使城市基层群众自治有法可依。1989年人大常委会重新修订《城市居民委员会组织条例》，并改名为《城市居民委员会组织法》，于1989年12月26日审议通过，自1990年1月1日起施行。此后不久，各省也先后结合本地实际，着手制定了相应的实施办法。
到了20世纪90年代，居民自治与“社区建设”结合起来，负责这一工作的国家民政部于1999年在26个城市的部分辖区开展了社区建设的试点和实验工作。同年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》，对实验区社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤、工作内容、组织领导等做出了明确规定。2000年11月，中办、国办转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，全面、系统地阐述了社区建设的内涵、目标、意义、指导思想和主要内容，为扩大城市基层民主、推动城市改革和发展指明了方向。2001年3月，社区建设被列入《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，这意味着社区建设已经成为我国经济社会发展的有机组成部分和衡量经济社会发展的重要指标。同年7月，为了推进社区建设，民政部印发了《全国社区建设示范活动纲要》，要求各省、市、自治区从2001年开始，都要选择有一定工作基础的大中城市和市辖区作为示范单位，有组织、有计划、有步骤地开展社区建设示范活动。以此为契机，城市社区民主如火如荼地开展起来。
从上述的实践历程，我们不难看出，当代中国基层群众自治的创新形式很多是由人民群众首先创制出来，产生较好的效果，得到当地党委政府的认可和支持，然后进行制度化、规范化、程序化、法律化，在此基础上加以推广，从而在更大范围内更广人群中产生良好效应。从这个意义上说，当代中国基层群众自治是党领导亿万人民的一个伟大创造，是社会主义民主最广泛的实践，是中国共产党领导、依法治国、人民当家作主三者有机统一的重要的实现形式。
二、当前基层群众自治面临的突出问题
基层群众自治是基层群众对与他们息息相关的公共事务和公益事业的自我管理、自我教育和自我服务，是群众性自治组织为了给基层群众提供公共服务而创设的一种民主形式。因此，它一开始就受到基层群众的支持。但自治组织与当地的政府组织、党的组织的关系一直是困扰基层干部和群众的难点问题，使基层群众自治陷入“成长的烦恼”和“发展的困境”。以村民自治和城市社区居民自治为例，村委会、居委会主要是代表基层群众的利益要求，向政府反映基层群众的利益要求，是社会自主性力量利益表达的重要渠道。但这种自治活动与政府的行政管理、党的领导处理不好的话，容易影响基层的稳定与社会和谐。
（一）完善健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制
以农村基层群众自治为例，在农村党的领导权与村民的自治权集中表现在两委关系上。两委关系就是村委会和村党支部的关系，按照村委会组织法的规定，村委会是基层群众自治的组织载体，负有村级集体经济保值增值、社会稳定的职责，享有办理农村公共事务和公益事业的权力。但党组织又是村级各种组织的领导核心，在村民自治过程中享有指导、支持各项自治事业的权力。简单来说，就是谁是村级公共权力的最高享有者。“两委”权力之争在某些农村表现得十分突出，一些当选的村委会主任认为，自己是上千选民选出来的，而农村党支部则是十几个党员选出来的，因此觉得自己的腰板比支书硬、民意基础比支书大，因此不听支书的话，与支书对着干；另一方面，一些支部书记认为中国的执政党是共产党，同时中国共产党还是社会主义现代化建设的领导核心，党的领导涉及方方面面、各个层次，在基层就应该通过基层党组织领导体现出来。基于这种理解，不少农村的支部书记认为，基层自治组织不管是村委会还是村民小组，不管是村民大会还是村民代表会议，必须接受党支部的领导，听支部书记的话。这样一来，往往造成村民自治中的两委关系出现紧张，甚至对峙，严重影响到部分农村政治稳定。解决两委关系紧张的办法就是要完善健全基层党组织领导的基层群众自治机制，具体办法有四个：
第一，倡导党支部书记参与主任的竞选，如果在村委会选举中当选为主任，则继续留任村党支部书记；如果在选举中落选，则落选者的支部书记一职也不适宜继续担任。由当选的村委会主任（如果是党员的话）担任支部书记；如果当选主任不是党员的话，通过组织程序发展为党员，然后再调整为书记。总之是通过各种办法努力做到书记、主任“一肩挑”，以此来化解两委关系的矛盾和冲突。
第二，通过“两票制”的办法，即村民投推荐票，党员投选举票，选举农村党支部领导班子成员，增强农村党组织在农村社会中的民意基础，以利于农村党支部在处理与村委会关系时有更大的权力资本和社会支持。根据“两票制”选举办法的规定，未能获得参加推荐票投票选民数一半支持的将不能成为下一届农村党支部班子成员，这样一来，对于当选的农村党支部领导班子成员来说，他们不仅获得了多数党员的选举票支持，而且还获得半数群众的推荐票支持，因此，农村党支部在基层群众开展活动的合法性基础得到扩大。
第三，在不提倡村党支部书记和村委会主任“一肩挑”的农村，书记应该大张旗鼓地支持自己中意的人参与主任的竞选，并通过农村党组织系统给予切实的支持，使当选主任意识到自己的当选与书记的支持分不开的，这样一来在以后的工作中尤其是协调两委关系时能够自觉地与村党支部保持一致。
第四，农村公共事务和公益事业的最高决策权是村民大会和（经村民大会授权的）村民代表大会，因此对于农村的重大事务，由农村党支部和村委会以“两委联席会”的形式提出决策建议，交由村民大会或村民代表大会表决。而对于农村的日常事务，则由村委会和村党支部召开两委联席会议讨论决定，当两委对村务的处理意见不一致时，交由全体村民，由村民以“民意纸”的形式投票表决。对于村民的表决结果，不管是村委会还是村党支部必须执行，并接受村民的监督。
（二）实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动
仍以农村基层群众自治为例，在农村政府行政管理权与村民的自治权集中表现在乡村关系上。一方面按照村委会组织法的规定，村委会是基层群众自治性组织，而乡镇政府是一级政府，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。但在历史上，乡镇一直是村的上级领导机关，长期形成的领导与被领导关系很难通过一纸法令改变。某些乡镇领导不适应村民自治的新形势，仍然坚持对村委会自治活动的种种干涉。比如部分乡镇党委政府随意撤换经过村民直选产生的村委会主任、副主任、委员等村领导班子成员，或者对他们进行停职、戒勉，这实际上不仅直接侵犯了村委会领导班子依法自治的权利，也侵犯了村民以集体投票形式选举产生的自治组织班子成员的权利。还比如，部分农村采取“村财乡管”的办法，对于村集体财务由乡镇统一管理，有学者担心这样做会直接侵害村民自治中的财务权，为村民自主管理本村的财务设置障碍。另一方面，一些新当选的村委会主任不能正确地认识和行使自己的自治权，总认为农村既然自治了，就可以不理会乡镇政府的管理，对乡镇政府不承担协助之职。特别是那些不为乡镇领导看好的人当选为村委会主任的，他们往往凭借《组织法》的支持，与乡镇发生冲突，这实际上又陷入过度自治化的泥潭，与村民自治的初衷不符，也与村委会组织法的法律精神不符。目前的解决办法就是要妥善处理政府的行政权与基层群众的自治权的关系，实现政府行政管理与基层群众自治二者的有效衔接和良性互动，具体办法有两个：
一方面，要明确界定政府行政权与群众自治权的边界，为二者的有效衔接和良性互动提供政策支持。有学者曾经提出要制定一部《中华人民共和国乡村关系法》，明确界定二者的权力边界。但是由于我国立法程序相当复杂，乡村关系立法道路还很长，因此我们不妨先从规范性文件或规章做起。就笔者了解，一些地方已经制定了类似处理乡村关系的地方性文件，对于解决乡镇政府的行政管理权与村委会的村民自治权的紧张和冲突，效果不错。
另一方面，要通过多种形式的教育培训，使新当选的村委会主任认识到，虽然他们是基层群众通过选票选上来的当家人，但这些自治组织也有义务协助乡镇政府完成国家任务、执行国家政策。与此同时，也应告诫有关的乡镇领导不能再像过去那样采取完全的领导与被领导、支配与被支配的做法，而是按照一定的规则行使乡镇的公共权力，从而使乡镇能够保持和谐、稳定、有序。
（三）基层群众自治权的权利救济
有权利必须有救济，没有救济权的权利是一种无法行使或无法很好行使的权利。法律所赋予的权利一旦没有途径寻求救济的话，将会使这项权利“贴在墙上”、“留在口中”，而不能走向现实生活。前面提到的自治权与行政权、自治权与党的领导权之间的紧张与冲突，在部分农村就表现为村民的自治权受到其他组织和个人的侵害。不少研究表明，当基层群众的自治权受到侵害时，可供选择的权利纠纷解决方案有以下三个：一是以个体行动寻求行政救济和司法救济，以维护自己的民主权利；二是以集体行动参与上访、信访等群体性活动，以此来维护和保障自己受到损害的权利；三是更多的则是放弃自己的政治权利，以政治冷漠的态度来对待权利侵害的事实。
多数情况下，基层群众在自己的民主权利受到侵害时，会采取一种冷漠、忍让的态度。在他们看来，民主政治权利与经济权利、人身权利相比，处于较为次要的地位，民主权利受到侵害对于自己的切身利益关系不大。这一点，与他的经济权益受损时的反应有很大不同。一般来说，一旦他的经济权益（比如集体经济的分配权、土地补偿的受益权）受到威胁、侵害时，他们会千方百计想办法，争取实现他应得的经济权益。当然也有一些人不甘心。当他们的民主权利受到侵害时，比如说自己选举权被剥夺，自己的村委会职务被乡镇党委政府罢免，在这种情况下，他们往往通过法律诉讼的渠道、信访、新闻救助的途径来维护自己的权利，或者鼓动村民群众声援自己的权利主张，形成集体行动来维护自己受损的权利。
但是，维权的效果并不乐观。从基层群众维权的个案来说，新闻媒体介入得较多。我们在报纸网络上经常看到一些诸如村民为争得选举权或者村官被当地党委政府撤换而起诉到法院的报道，还有一些村民为争得村务财务的知情权，而求助于学术界和新闻界，希望通过这些渠道来反映他们的利益诉求。这些维权事实虽然存在，但是数量相当少，基层群众将自治权诉诸司法救济的情形极其罕见。造成自治权救济困难的主要原因是法律还存在某些缺陷，比如乡镇政府撤换了村委会主任的职务，村委会在多方努力都失效的情况下，一纸诉讼将乡镇政府告上了法院。但最终的结果往往是法院不给予受理。不受理的理由就是行政诉讼法并没有将村民自治权纳入其受案范围，因此会导致自治权受损的当事人无法通过法律途径维护自己的自治权利。在这种情况下，按照徐勇教授的说法，村民自治的救济权便很可能被“悬空”①。
基于上述理由，构建多途径的权利救济体系是当前基层群众自治事业得以健康有序发展的必要措施。具体设想如下：一是通过基层群众的自治活动，通过自力救济的手段自己解决问题，这是一种以调解为主的解决方案，问题的解决不会激化农村矛盾和冲突，只会增加新农村建设的和谐之声；二是权力机关救济，主要包括各级人大提供的权利救济，由人大机关对造成基层群众权益受损的规定（比如村民自治章程和村规民约等）进行合法性审查，也可以设立特别问题委员会，就此由人大代表直接介入调查；三是党政机关救济，当有关主体的自治权利受到侵犯时，可以向党组织或政府有关部门举报，请求处理，也可以通过行政复议的方式请求准司法救济；四是司法救济，当有关主体的法定权利受到侵犯时，可以依法向人民法院起诉，请求司法救济；五是社会救济，是指通过新闻媒体、法律援助中心而实现的民主权利救济。这五种救济办法应该相互协调、相互配合，共同构成维护基层群众自治权益的屏障和网络。②
三、扩大基层群众自治范围的初步探讨
党的十七大第一次将基层群众自治制度写入党代会政治报告，并且将包括基层群众自治在内的基层民主定位为人民当家作主最有效、最广泛的途径，要求必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。十七大报告还将发展包括基层群众自治在内的基层民主作为到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，作为“坚持中国特色社会主义政治发展道路”的重要方面，进一步突显了基层群众自治与基层民主的极端重要性。党的十七大提出要扩大基层群众自治范围，实际上是将基层群众自治向各个层面延伸，即向上延伸、向下延伸和向其他领域延伸。
（一）向上延伸，主要是乡镇自治
从某种角度来看，中央是将包括基层群众自治在内的基层民主作为中国民主政治建设和政治发展的一项战略，比如李鹏在答德国商报记者时指出，我们的民主从基层做起。彭真也不只一次地说过：“把一村的事情管好了，逐渐就会管好一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管好一个县的事情，逐步锻炼，提高参政议政能力。”在农村，对于村民自治有没有必要、有没有可能向上延伸至乡镇，学术界有三种不同的说法，一是强化乡镇政权的作用，不以乡镇自治为改革方向。由于我国宪法和政府组织法规定乡镇是一级行政机关，因此将乡镇机构由行政机关改设为自治机关，会直接涉及宪法和政府组织法的修改，难度较大。在这派学者看来，乡镇不仅不能弱化为自治机构，而且还应进一步强化，使其切切实实发挥基层政权的作用，比如充实乡镇政府的财政权、扩大其行政管理权，等等。二是主张“县政、乡派、村治”，即将乡镇政府改设为县政府的派出机构，以此压缩我国的行政层级。三是主张实行乡镇自治，将农村的基层群众自治向上延伸，从而使乡镇自治与村民自治有效地衔接起来。笔者赞同第一种主张，认为在当前农村情况比较复杂的形势下，弱化乡镇会导致大量的社会矛盾与冲突直接上移到县级政权，使县面临的矛盾和压力更大。另外强化乡镇政府得到了十七大报告的支持，该报告就明确提出要“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设”，这种表述意味着乡镇自治不是目前中央认可的发展思路。
（二）向下延伸，即在农村从村委会向自然村延伸，在城市向院落、门栋延伸
这实际上是自治的范围和辐射面的问题。改革开放以后在推行村民自治的初期，学术界和政府部门曾就村民自治的走向展开了激烈的争论。争论的焦点集中在村委会的性质和职能上。不少基层的同志认为，如果村委会是单纯的自治性组织，不协助基层政府开展工作的话，乡镇大量的行政任务就无法被完成，政府在基层的行政管理就无法实现。争论的结果就是1987年村委会组织法既肯定村委会的自治性质，同时又要求村委会协助乡镇政府开展工作。由于来自乡镇政府的压力较大，村委会干部不得不将工作的重点用于完成乡镇政府交办的工作上，导致村委会的行政色彩过强，造成自治不足行政有余的尴尬境地。再加上部分村委会管理的范围过大，3-7个人的村委会干部根本难以深入自然村，导致村委会的日常管理效能在自然村出现断层。因此，将自治的层级向下延伸就变得极为必要。江西等地在农村推行村落社区民主，在自然村落设立志愿者协会等自治性组织，开展自治活动，避免了由于村委会管理幅度过大、行政色彩过强导致的自然村层面群众自治的空转，完成了村民自治向自然村落的延伸③。在城市社区民主发展过程中也出现了自治的层级向下延伸的情况，比如在湖北省武汉市部分社区出现了“院落自治”和“门栋自治”的现象，重构了社区治理单元，划小了自治共同体，提高了社区治理绩效；治理单元的缩小和创生，便利了居民政治参与和社区民主活动的开展，降低了社区管理成本。如果范围过大，居民个人的分散性和较低的利益关联度使选举后居民难以或不愿意参与社区公共事务的治理，导致社区自治变为部分民间精英的自治，更小范围的自治有助于培育居民的参与意识和自治能力，拓展民主参与和利益表达的渠道④。因此基层群众自治主体的多元化和自治层级的多元化，将成为未来群众自治的发展方向。
（三）城乡基层群众自治相互渗透、延伸，城乡基层群众自治一体化趋势日益明显
基层群众自治除了向上延伸至乡镇、向下延伸至村落院落，还有一个重要的发展趋势就是从乡村向城市的延伸，有学者将这种趋势描绘为自新民主主义革命、家庭联产承包责任制之后的第三次“农村包围城市”。笔者认为，这种延伸实际上是以城乡一体化为目标、以城市居民自治、农村村民自治良性互动为手段的基层民主新动向。党的十六大时，村民自治、居民自治还分别表述，指出要“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。”到了十七大时，则将村民自治、居民自治结合起来，表述为基层群众自治，提出要将城乡社区建设为“管理有序、服务完善、文明祥和”的社会生活共同体。这种新表述为城乡一体化实践活动中实现城乡基层群众自治的良性互动提供了政策环境和政策支持。
（四）向其他领域延伸，主要是对社会组织延伸
改革开放以来，随着经济体制和社会结构的变化，大量新的经济组织、社会组织、群众自发组织应运而生，在基层社会中发挥着越来越大的作用。比如城市中的业主委员会，农村中的专业性行业协会和经济合作组织等等。根据十七大精神，应该扩大新兴社会组织的自主权、自治权和基层群众参与权，应该鼓励人们积极参与这些组织的自我管理、自我教育、自我服务活动。从基层群众自治实践来看，当前应该着力发挥民间机构和社会组织在群众利益诉求、利益表达方面的独特地位，进一步增强其社会自治功能。
（五）向党内基层政治生活的延伸，形成基层群众自治与党内基层民主的良性互动
在对基层群众自治的发展历程进行梳理时，我们发现，基层群众自治的每一次进步，都离不开党的领导和政府的支持，也离不开党内基层民主的引导和示范。党的十三大就提出“要以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”，党的十六大再次强调党内民主对人民民主的示范和带动作用，党的十七大重申这一政策，指出要“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”。如何发挥党内基层民主对基层群众自治的示范和带动作用，如何按照十七大的要求探索扩大党内基层民主多种实现形式，是未来基层群众自治的一个重要课题。在这个问题上，一些地区在党内基层选举时，以两票制的方式推选乡村党组织领导人，鼓励基层群众参与提名、推荐；在基层群众自治的民主选举，要求农村党组织领导人参与农村的竞争性选举，这些做法都充分反映了基层群众自治与党内基层民主的良性互动。
注释：
①徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，《学习与探索》2005年第4期。
②肖立辉、孟令梅、苗月霞：《农村妇女合法权利的保障须切实加强》，《中国改革报》2007年10月24日。
③肖立辉：《江西都昌村落社区探索民主新路》，《瞭望新闻周刊》2008年第16期。
④张大维、陈伟东、孔娜娜：《中国城市社区治理单元的重构与创生——以武汉市“院落自治”和“门栋自治”为例》，《城市问题》2006年第4期。
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