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摘要：随着我国经济平稳快速发展、人民生活水平显著提高，养老服务产业得到快速释放，但我国养老产业起步较晚，存在总量不足的问题，加上我国老龄化的不断加快，导致老年人口快速增加，对养老行业造成了巨大的冲击。为促进养老产业的发展，减少政府养老托底的压力，2014年开始国家大力提倡养老行业以PPP模式实施，但发展至今面临着诸多问题，如法律法规不完善、项目运营管理机制不完善、监管机制不完善、风险分配机制不健全等问题。因此，建立一套有效的第三方监管机制对PPP项目进行监管，通过监管机制的建立来把控养老PPP项目质量，确保项目高质量的运行显得尤为重要。
关键词：养老行业 PPP项目 第三方监管
引言：为进一步规范PPP项目管理，2019年财政部发布了《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号)文件指出加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查，建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度，主动接受审计监督和社会监督，推动项目规范有序实施[1]。本文主要是基于养老行业PPP项目第三方监管机制研究。
1 养老PPP项目第三方监管必要性
1.1 促使养老PPP项目的健康发展
政府实施PPP项目的目的是通过公私合营为社会提供高质量的公共产品和公共服务，实现公共利益的最大化；而社会资本方的目的是实现经济利益的最大化。在当今市场形势下，社会资本方参与PPP项目为达到经济利益最大化，可能会出现损害公共利益的行为，此外PPP项目在合同签订、成立项目公司后，项目公司提供的公共产品和公共服务具有一定不可竞争性，项目公司有可能出现一家独大的现象，从而导致公共服务价格增长。同时双方还存在信息不对称的现象，在市场经济条件下社会资本方具有一定的信息优势，在利益驱使下，会首先考虑自身利益，就会规避一些不利已风险，影响合作双方的均衡性。因而，建立专业的第三方监管团队，对项目公司（社会资本方）进行监管，可以减少政府方与社会资本方为自身利益而做出的不当行为，保障项目的可持续发展。
1.2 协调双方合作关系及缓解政府工作压力
在现行政策体系下政府方无法全面对社会资本方进行监管，只是通过履约管理和行政监管的方式进行督促和监管，而政府方和社会资本方存在一定信息不对称，社会资本方负责项目的融资、建设、运营及维护，对项目的状况掌握更为清楚，信息更为完整，此时如社会资本方为自身利益有所隐瞒，政府方无法全面的对社会资本方进行监管。因此，政府方可以通过建立第三方监管体系监督社会资本方按照合同进行履约，并对进行的项目的进度、工期、质量、运营效果进行评价，并将结果及时反馈给政府方，并对双方存在的问题进行调和，以促使双方合作更为紧密，实现项目社会效益的最大化。
2 养老PPP项目第三方监管的主要内容
2.1 项目识别阶段的监管
此阶段的主要包括项目的立项及项目的决策，即编制项目建议书、可行性研究报告、环境影响评价、物有所值评价报告、财政承受能力论证等。
项目前期的立项和识别阶段，常规监管方式主要是行政监管，在监管过程中涉及的监管部门较多，会存在某一个环节上有重复监管的现象出现，反之也有环节可能出现监管不到位的现象。此阶段需第三方监管机构内容主要包括项目的发起、筛选是否违规，初步方案是否科学、项目融资方案是否合理，财务是否可行，风险分配是否科学合理。第三方监管机构主要是实地调查、访谈等方式，确定项目相关信息的真实性及项目社会效益；通过组织专家评审、联审等方法监管可行性研究报告中建设方案质量的合理性、项目建设的必要性、投资估算的准确性等。
物有所值评价包括定性评价和定量评价，评价工作由财政部门与有关行业主管部门共同实施。在此阶段第三方监管机构主要是确定物有所值评价结果的真实性、指标的科学性。
财政承受能力论证主要对一般公共预算支出红线的控制，根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号），确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%[1]。在此阶段第三方监管机构主要是确保财政承受能力论证的真实性和科学性，而且不能超出一般公共预算支出的10%。
2.2 项目准备阶段的监管
此阶段主要是包括实施方案的编制及专家评审、项目入库。
目前实施方案的监管方式主要是通过专家评审，但是养老PPP项目一般投资规模较大、周期长、回报方式确定难、绩效考核复杂，在专家评审时专家只能根据现有的实施方案进行评审，对于前期的资料没有充分的了解和论证，很难科学地进行评审。在此阶段，第三方监管机构监管内容主要包括对实施方案的全面监管，以确保实施方案的可操作性，杜绝各机构及参与各方为自身利益将方案存在问题进行掩盖，危害项目的正常实施。
2.3 项目采购阶段的监管
此阶段主要包括社会资本方的采购和合同管理。
2.3.1采购监管
采购阶段第三方监管需对招标方式、资格预审文件、招标文件、项目公司成立进行监管。
养老项目的采购旨在引进具有丰富经验的社会资本方，能够给入住的老人提供先进、科学、温馨的照养，在此引进第三方监管机构主要是监管采购方式是否合理，资格预审文件的结果是否客观真实，是否符国家相关文件要求、是否满足该项目正常实施的要求，防止不具备项目能力或管理水平达不到的社会资本进入项目，在预审过程中是否存在排斥社会资本方的情况等，确保资格预审公平公正。同时，第三方监管机构在项目公司成立时监管政府和社会资本方股权出资是否足额出资到位和是否满足项目正常实施该项目（各审批手续、融资交割）。
2.3.2项目合同监管
社会资本方确定后，政府与中选社会资本方签订合作协议或PPP项目合同，待项目公司成立后，政府和社会资本项目签订正式的PPP项目合同或PPP项目的补充协议。此阶段的第三方监管机构主要监管内容为：签订的合作协议或PPP项目合同是否符合前期项目实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告、项目采购文件等实质性条款要求，并审查合同的合规性、合法性。同时对各参与方进行履约管理监管，督促各参与方按合同要求开展工作及遵守合同约定的相关事宜，并对履约情况进行记录，做好备案工作。
2.4 项目执行阶段的监管
此阶段主要包括融资监管、建设期监管和运营期监管，是周期最长，最关键的阶段。
2.4.1 项目融资监管
融资监管主要是通过第三方监管机构对PPP项目的融资方式的合法性、融资结构的科学性进行监管，对融资方案的可行性、可操作性进行监管。通过融资监管主要是防止因融资方案不可操作性和融资结构的不合理导致的融资无法实现或企业债务向政府转移，导致项目无法正常实施。
2.4.2 项目建设期监管
建设期的监管主要是对建设的养老PPP项目进行监管，监管内容主要包括工程造价监管、产出说明（竣工验收）。
工程造价监管：实施机构委托第三方监管机构对工程建设中的造价进行监管，第三方监管机构设置规范、科学的造价审批流程，工程造价监管主要是审核工程造价概预算、相关概预算文件及建设过程中的跟踪审计，并编制审核报告报送政府部门审批。在建设过程如出现设计变更或者增项，应报第三方监管机构进行审核，以保证将预算控制在可增加的范围内，防止超概现象出现。
产出说明（竣工验收）：主要是监管完成的养老项目是否按照国家相关建设标准进行竣工验收。若项目未达到相关验收标准，则政府方有权不予以验收，并在全部运作周期不变的前提下，将项目运营期起始日及支付周期相应延后，直至项目公司按要求进行完善并达到验收标准。若项目达到竣工验收标准且同时符合PPP项目合同约定的产出，财政部门支付经有关部门核定的建设成本补贴根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号文）[1]规定进行支付。政府方将按照《PPP项目合同》关于绩效考核的约定，结合项目运维绩效考核结果向项目公司支付政府补贴。
2.4.3项目运营期监管
项目运营期的绩效监管主要是为保障项目的正常运行，提供良好的公共产品和公共服务，达到预期的社会效益。第三方监管机构在运营期的监管主要是协助实施机构对项目进行监管，此阶段是养老PPP项目监管最为重要的阶段。项目运营期监管主要包括价格监管、绩效监管、中期评估等。
（1）价格监管
价格监管主要是通过对养老服务价格的监管，能够对产出的公共产品和服务有一合理的定价，在保障公众利益的前提下保证项目的投资收益率和社会资本方的合理收益。但是养老院项目与其它项目有所不同，根据国家相关文件要求我国养老机构分为营利性养老机构和非营利性养老机构，而根据《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）文件要求两种不同性质的养老机构定价方式也是不同，营利性养老机构自主定价、非营利性养老机构政府定价。因此通过第三方监管机构在价格监管过程中需要设立科学合理的监管机制，并根据养老PPP项目特性对项目的产品价格进行监管并与同行业的竞争进行监管，同时对项目公司的运营成本、定价机制进行监管，以防止营利性养老项目自主抬高服务价格，获取额外的政府补贴。
（2）绩效监管
养老PPP项目的最终目的为社会提供符合养老要求的场所和服务，而服务质量的好坏通常取决于项目公司的运营维护是否到位。在此引入第三方监管机构，第三方机构根据签订的PPP项目合同监督项目公司，并根据绩效产出指标对项目进项定期检查或日常检查，对检查的结果形成绩效评价报告提交于财政部门、实施机构、项目公司使绩效评价结果与政府补贴挂钩。主要包括对项目的养护服务、医疗服务、行政管理、安全管理、基础设施管理、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本方通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。具体绩效考核指标见表。
表1 绩效考核指标
2.5 项目移交阶段的监管
根据养老PPP项目特性，在项目运营期结束后，养老PPP项目在实施过程中形成的资产及经营权需移交给政府或其指定的其他机构。第三方监管根据项目合同对项目移交进行监管、保证性能测试的真实性和客观性，协助移交小组对资产进行清算。
3结语
目前随着大批养老PPP项目的落地，一些不合规、不合理的现象不断涌现，政府为促使养老PPP项目能够向社会提供高质量的公共产品和公共服务，加强监管无疑是规范养老PPP项目最直接的手段。建立专业的第三方监管机构，完善第三方监管体系，是政府弥补传统监管漏洞的首选择。本文根据养老项目的特性梳理了第三方监管在养老PPP项目的应用，希望通过本文的梳理，能为养老PPP项目第三方监管机构体系的形成起到一定的参考和帮助。
参考文献：
[1]《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）.
[2]《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）.
论文作者:吴莹,李小玉,程洲
论文发表刊物:《防护工程》2019年12期
论文发表时间:2019/8/30
标签：项目论文; 第三方论文; 机构论文; 社会论文; 资本论文; 政府论文; 阶段论文; 《防护工程》2019年12期论文;