上海深化农村土地制度改革研究，本文主要内容关键词为：制度改革论文,上海论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.51 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2015)09-0072-012 至2014年年底，上海城市化率已达到90％以上，农村人口转移60％以上。按照中共十八届三中、四中全会精神和中央对上海的要求，上海要实现建设“四个中心”和现代化国际大都市的目标，必须率先实现城乡一体化，率先实现农业农村现代化。 一、农村集体土地的由来及发展现状 新中国成立以后，党始终把三农问题作为新中国建设和发展的中心任务，尤其把解决农村土地问题当作工作的重中之重。研究城乡一体化进程中的农村土地制度改革，必须对60多年来的土地政策进行梳理和思考。 (一)新中国成立到土地改革运动的完成：土地由地主所有转为农民所有 实际上，在新中国成立前老解放区已经开展土地改革运动，但声势浩大的全国范围的土改运动是在新中国成立后开始的，这以1950年6月《中华人民共和国土地改革法》的颁布为标志。《土地改革法》第一条“总则”明确规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。从中可以看出，土改运动的实质是把地主的土地分给农民，实现土地所有制形式由地主所有向农民所有的转变。把土地分给农民，实现了共产党领导农民进行新民主主义革命时的承诺，使土地真正掌握在农民手中。这是历史上从未有过的事，农民发自内心地拥护共产党的新政权。在我国延续了几千年的封建制度的基础——地主阶级的土地所有制被彻底消灭。但是土地改革运动并没有改变土地的私有性质，只不过是由土地的地主所有转变为农民所有。至1952年年底，全国3亿多农民分得了约7亿亩土地，免除了过去每年向地主缴纳700亿斤粮食的地租，除新疆、西藏等少数民族地区和台湾地区外，全国基本完成了土地改革任务，使广大农民真正拥有了土地。这不仅解放了农村生产力，调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展，也为整个国民经济的恢复和发展奠定了基础，为农业的社会主义改造创造了有利条件。 (二)农业合作化运动：土地由农民个体所有转为集体所有 在开展土改运动的同时，农业合作化运动也已拉开序幕。1951年12月中共中央《关于农业生产互助合作的决议(草案)》认为：农民在土地改革基础上所发挥起来的生产积极性，既包括个体经济的积极性，也包括劳动互助的积极性。党了解农民具有小私有者的特点，提出“不能忽视和粗暴地挫折农民这种个体经济的积极性”；但是，农民作为劳动者，必须克服他们在分散经营中存在的困难，特别是要帮助贫困农民增加生产，走上丰衣足食的道路，并使国家得到更多的粮食和原料。为实现这个目标，就要在他们中间提倡组织起来，发展劳动互助合作的积极性。决议要求按照积极发展、稳步前进的方针和自愿互助的原则，以发展互助组为主组织农民。互助组是在农民生产资料私有的基础上组织起来的，农民以劳动力入股，仍然保持土地和其他生产资料的所有权。互助组的建立，还没有改变包括土地在内的生产资料农民所有的性质，土地仍然属于农民个体所有。 为了实现新民主主义向社会主义社会的过渡，中共中央决定对农业、手工业和资本主义工商业实行社会主义改造。1953年中共中央作出《关于发展农业生产合作社的决议》，对我国农业社会主义改造的道路做了明确规定，即经过具有社会主义萌芽的互助组，到实行土地入股统一经营而有较多公共财产的半社会主义性质的初级社，再发展到土地、耕畜、农具等折价归集体所有，完全实行按劳分配的社会主义性质的高级社，实现包括土地在内的生产资料集体所有制性质的转变。农业合作化运动从1955年夏季进入高潮，到1956年年底完成，五亿多个体农民走上了社会主义道路，土地的个体私有制被改造成集体公有制。据《中国的经济体制改革》统计：“1955年加入合作社的农户达到1.18亿户，占全国总农户的96.3％；1955年参加高级社的农户占总农户的3％，至1956年年底猛增到87.8％”。1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次全体会议通过并颁布了《高级农业生产合作社示范章程》，规定社员私有的主要生产资料土地等转为合作社集体所有。 (三)人民公社化运动：土地制度由集体所有到“队为基础、三级所有” 当时农业合作化运动已存在缺点和不足。由于受急躁冒进的“左”倾思潮的影响，在遗留问题尚未来得及克服之时，1958年中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》，指出人民公社是形势发展的必然趋势。在“目前形势下，建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针”，并对人民公社化运动作了具体部署。关于人民公社的性质，《决议》指出：人民公社建成后，不要忙于改集体所有制为全民所有制。但《决议》同时又认为，由集体所有制向全民所有制过渡的时间不会太长，并且认为“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式，它将发展成为共产主义社会的基层单位”，“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了”。正是由于《决议》的这种观点，导致人民公社化运动盲目追求高度的公有化程度，出现了生产资料全民所有的尝试。 人民公社的特点是“一大二公”，采取“干活不计工，吃饭不要钱”等极端方式，追求生产资料的高度公有，以社为基本核算单位，实行生产资料公社所有制，原合作社的一切财产交给公社，多者不退，少者不补。同时，废除自留地、自养牲口、自营果树等，土地由集体所有向全民所有转变，土地公有化程度达到顶点。这种僵化的生产和管理模式，导致社员的劳动投入和利益分配不成等价关系，严重挫伤了农民的生产积极性、主动性和创造性，在集体劳动中出现了出工一条龙，干事大呼隆的形式主义，最终导致农业和农村发展迟滞、缓慢，长期处于徘徊局面，多数地方没有摆脱落后的面貌，农民生活水平没有多大的提高。由于这种情况严重背离了中国农村现实的生产力水平，中央不得不采取措施加以扭转。1959年中共中央第二次郑州会议确立了“三级所有，队为基础”的原则。1960年11月中共中央发出《关于人民公社当前政策问题的紧急指示信》，规定：人民公社实行三级所有，以队(大队)为基础，至少7年不变。1962年2月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》(即农村政策60条)，决定把生产队作为基本核算单位，至少30年不变。所以，这一时期尽管土地的所有制形式没有变化，土地均是集体所有，但是所有者有所变化，由接近全民所有性质的公社所有后来分别转为以公社、大队、小队的“三级所有”。 (四)改革开放后：保持土地集体所有的农业土地家庭承包制 1978年年底，安徽凤阳小岗村农民以“包产到户”为主要特征的大包干责任制拉开了中国改革的序幕。1980年春夏之交，大包干开始全面推进。1980年9月21日，中共中央发出《关于进一步加强和完善农村生产责任制的几个问题》的文件，肯定了可在边远贫困地区实行“包产到户”，第一次公开为“包产到户”正名。1982～1986年，中央连续发出了5个“中央一号文件”来指导农村改革工作，这些文件的实质及中心内容，就是“搞农村家庭联产承包责任制，废除人民公社制度”。1983年，全国98％的农村生产队实行“大包干”责任制。1985年，人民公社最终完全消失。家庭承包责任制使我国农业生产发生了质的飞跃，1978年，农业总产值1450亿元，粮棉总产量分别为2.924亿吨和216.7万吨。1984年则分别为3303亿元、4.073亿吨和607.7万吨。困扰中国现代化进程几十年的“吃饭”问题，基本上得到解决。家庭承包责任制实行后，农民在保证完成承包任务和国家征购任务的前提下，发展多种经济作物，改变了“以粮为纲”时代出现的农业单一经营格局，使农业产业结构得以调整并趋向合理化。家庭承包责任制为我国农村从计划经济向商品经济的转变提供了契机和动力。家庭承包责任制给农民带来了生产剩余和对剩余的支配权，农村集贸市场由此得以恢复和蓬勃发展，农村商品经济发展迅速。到1988年，农村工农产品商品率达到68.8％，比1978年提高15.1％。其中社会农副产品收购总额由1978年的557.9亿元提高到1988年的2998亿元。占农业总产值的比重由39.9％上升到51.1％，粮食商品量比重从16.6％提高到30.4％，食用植物油商品量比重从21.1％提高到74.1％。农村商品经济的发展极大地繁荣了农村市场，改善了农民的生活，并为农村市场经济的建立奠定了基础。家庭承包责任制还为农村社会流动、分化创造了条件，有利于农民身份的转换。由家庭承包责任制而引起的乡镇企业异军突起，农村经济发展由此进入了快车道。 1984年，中央决定将土地承包期从原定的3年延长到15年。1986年6月通过的《土地管理法》，第一次对农村土地的所有权和使用权作出具体规定，即“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。2002年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律形式赋予农民长期的、有保障的农村土地承包经营权，使土地承包权成为至目前为止农民享有的最广泛的权益，这标志着中国农村土地承包政策将进入一个相对稳定期。2003年10月，中共十六届三中全会召开并通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出解决“三农”问题3个方面的改革思路：“要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利；要完善土地流转办法，确保农户可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权；要改革征地制度，完善征地程序。”这个决定为进一步规范农村土地制度改革、完善农村经济体制指明了方向。 2004年至今，中央连续以“一号文件”的形式发布了有关“三农”问题政策的意见。中共十七届三中全会提出：“要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。搞好农村土地确权、登记、颁证工作。要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。中共十八届三中全会更是进一步明确了农村土地制度改革方向和目标，并把改革的重点聚焦在农村农民承包地、集体建设用地、农民宅基地上。 综上所述，可以看出：改革开放后产生的各种形式的生产责任制，均是在坚持土地集体所有的前提下，改变过去“集体劳动，集体经营，统一分配”的模式，实行所有权与承包经营权的分离，调动农民的生产积极性，提高劳动生产率。国家在坚持以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制不变的情况下，不断改革农村经济体制，对其出现的不足和缺陷及时作出补充和完善，并不断加快农村土地政策法制化的进程，使农民的合法权益得到法律的保护，其根本目的在于尽快帮助农民脱贫致富，实现小康，加快农村社会主义建设的步伐。但这些方式都没有触及土地的所有制形式，农村土地属于集体所有的性质没有改变过，不存在个人所有的土地私有制。 二、改革开放以来上海农村集体土地改革的实践 上海农村土地集体土地按《土地法》规定可分为3类：农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括农村集体经营性用地、农村集体公共设施用地、农民宅基地等；未利用地是指农用地和农村集体建设用地以外的土地。 按照中共十八届三中全会决定要求，上海深化农村土地制度改革主要集中在3块地：农村农用地的农民承包地，农村集体经营性建设用地，农村宅基地。具体的改革目标：一是完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。二是引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。三是完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权的前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。 (一)完善农村土地承包政策与流转管理情况 1.落实农村土地承包经营权。按照《农村土地承包法》的规定，上海农村经过1980年代农地第一轮15年承包经营后，根据中央统一部署，1998年进行了第二轮30年的延包。中共十七届三中全会后，中央又提出农村土地承包经营权可以长久不变。但是，1998年第二轮延包后农村出现了许多新情况、新问题。由于1998年第二轮延包时，正逢农业税费较重，加上农本增加，务农收入低，许多农民放弃或少拿承包地。但是，2001年之后，中央政策调整，农业税费逐年取消，各项补贴增加，农业开始升温，土地承包权益被越来越多的农民重视。在这种情况下，原来放弃或少拿承包地的农民要求完善土地承包政策，落实土地承包权益的呼声比较强烈。上海根据中央精神，从2008年以来，进一步完善了农村土地承包政策，通过确权确地与确权确利相结合的办法，进一步稳定和完善农村土地承包关系，确保土地承包经营权证发放到户，依法落实农户的土地承包经营权。目前，上海郊区现有农户承包地面积177.2万亩，家庭承包经营农户63.3万户，已签订承包合同63.2万户，合同签订率99.8％；已发放经营权证63.1万份，权证发放率99.7％。 2.开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。2011～2012年，按照农业部统一部署，上海选择金山、奉贤区作为全国试点单位先行开展确权登记。2013年起，根据中央有关文件精神，上海在9个涉农区县全面推进土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年，9个区县继续扩大确权登记工作范围，至年底全市共有794个村完成确权登记颁证工作，占全市应开展登记总村数的73.8％，涉及承包农户数40.8万户、承包地确权面积120.4万亩，其中，金山、奉贤、松江、闵行、嘉定、宝山、松江7个区基本完成确权登记颁证工作。2015年，浦东、青浦、崇明3个区县282个村将基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，确保全市比中央要求提前两年完成土地承包经营权确权登记颁证工作。 3.规范农村土地经营权流转。为规范农村承包土地流转，上海积极探索以乡镇为单位建立农村土地承包经营权流转管理服务中心，开展现代农业组织化经营专项奖补工作，鼓励引导承包农户通过书面委托村委会集中流转其承包地，并及时将土地流转合同基础信息录入“上海市农村土地承包经营信息管理系统”平台，定期汇总流转数据，及时发布流转信息，运用系统预警功能，实时监测流转动态，全面提高了全市农村土地流转的信息化管理水平。目前，上海承包土地已流转面积117.5万亩，流转率66.3％，其中由农户委托流转承包地面积113.1万亩，委托流转率96.3％；已有112.6万亩的土地流转合同信息录入了“上海市农村土地承包经营信息管理系统”，录入率97.2％。 4.创新培育新型农业经营主体。为创新培育农业经营主体，上海不断加大政策扶持力度，积极探索多元化农业经营模式，发挥好各种新型经营主体的作用，提高农业生产的组织化程度，解决小生产与大市场的矛盾，提高农产品市场竞争力，增加农民收入。一是家庭农场初具规模。目前，全市经区县农委登记、从事粮食生产家庭农场1893户，水稻种植面积22.78万亩，占全市水稻经营面积的14.6％。2013年粮食家庭农场年均净收入9.9万元，种养结合家庭农场年均净收入达到16万元。二是农民合作社蓬勃发展。自2007年农民专业合作社法实施以来，全市已登记的农民合作社9000余家，具有一定经营能力并实际运作的农民合作社3200家，在册成员3万余人，带动农户数17余万户，由合作社经营的土地面积已超过140万亩，实现销售收入近95亿元，比2012年增长10.46％。三是农业龙头企业不断壮大。全市各类农业产业化经营组织带动农户32.88万户，占务农农户数的73.3％，组织化带动经营的农田217.9万亩(注：包括农户承包地、自留地、村组机动地等)，占全市农田经营面积73％。其中：全市有农业产业化龙头企业288家，包括85家市级以上的农业产业化龙头企业，农业产业化龙头企业带动农户约15万户，2013年实现销售总额800亿元，比2012年增长7.2％。 (二)农村集体建设用地改革试点情况 1.上海农村集体建设用地基本情况。根据2008年全国第二次农业普查数据，上海农村集体建设用地总量为1195平方公里，占全市建设用地总量的49.2％。其中：农民宅基地用地为459平方公里，占38.4％；镇、村第二、第三产业用地为395平方公里，占33.1％；公用设施和公益事业用地为118平方公里，占9.9％；其他建设用地223平方公里，占18.6％。 2.农村集体建设用地改革试点情况。2001年以来，上海出台了《关于上海市农村集体土地使用权流转试点意见》《关于开展农村集体建设用地流转试点的若干意见》《关于本市农村集体建设用地流转收益分配使用管理试点办法》《本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》等文件，着重提出了农村集体建设用地使用权流转的办法，规定要充分挖掘和合理利用集体建设用地存量土地，提高利用率；可以以土地使用权的合作联营置换等方式，使农村集体经济组织参与到基础设施建设；鼓励通过土地使用权合作入股联营置换等方式，使工业园区外的集体经济组织取得园区内土地使用权。确定了原浦东、松江、嘉定、青浦、奉贤5区为农村集体建设用地试点地区。 根据上海新一轮土地利用规划调整，要求“锁定总量、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”。为此，对原来属于规划工业区块范围的约400平方公里建设用地，要求结构调整和能级提升，重点发展先进制造业、战略性新兴产业和生产性服务业；对原来属于城镇集中建设区内的工业用地约195平方公里，要求加快转型，重点发展生产性服务业；对原来散落在农村地区的零星工业用地约198平方公里，土地绩效较差而对环境影响较大，要求对其进行“减量”“增效”调整。 (三)上海集体建设用地使用制度改革试点主要模式 1.征地留用地模式。2005年6月，上海市政府批转市农委等三部门关于实施农村集体征地留用地制度的暂行意见。意见提出，以村为单位，自2005年起，按规划可转为建设用地的实有土地，原则上按5％～10％的比例留给村集体经济组织用于发展非农产业经营性开发，为失地农民提供就业岗位和股金分配，长期保留村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权。这一改革模式在宝山、闵行、松江等区作了试点。但是由于郊区建设用地大量超标，加上规划和留用地分配政策等缺乏配套机制，没有在面上全面推行。但从文件下达前已经实行留用地的闵行区虹桥镇看，这一改革取得了显著成效。该镇在城市化进程中，镇党委、镇政府为了维护农民的生存发展权，决定除镇办企业已有用地外，各村都按每两个在村劳动力保留1亩地的原则，留下非农建设用地，由村集体经济组织统一自主开发经营。全镇10个村共保留了约2000亩土地，平均每村200亩左右。各村在保留的土地上兴建厂房、仓库、商铺，发展二、三产业，使村级经济由单一经营农业向农工商综合经营转变，促进了集体经济发展。2009年，通过改制，10个村股份合作公司每个股东人均年分配收入达2251元。征地留用地成为农民增收致富的重要途径。 2.集体建设用地流转模式。2010年1月，上海市政府办公厅转发市规土局、市农委关于开展农村集体建设用地流转试点工作的通知。通知要求以加快形成城乡经济社会发展一体化新格局为目标，依托上海特大型城市的综合优势，加快政策创新，全面探索不同类型、不同区域农村集体建设用地的流转模式，做到总量控制、有偿使用、同地同权、保障权益。同时规定凡符合土地利用总体规划和城乡规划，依法取得的农村集体建设用地使用权，原则上均可流转，用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目。2010年以来，浦东新区合庆镇益民村、春雷村，嘉定区徐行镇小庙村、松江区佘山镇新镇村、金山区亭林镇亭北村、闵行区梅陇镇陇西村积极稳妥地开展流转试点工作。主要模式有： (1)建立公共租赁房模式。主要在城镇与农村结合部、大型工业园区周边，当地外来务工人员较多、城镇基础设施水平较高，集体经济组织有较强的经济实力，利用集体建设用地建造公租房，既可以解决来沪人员的住房问题，又可以使集体经济组织获得房屋租赁收入。 (2)易地建造经营性物业模式。即把村组建设用地复垦为耕地后，将土地指标平移到工业园区或城镇规划区内，建造标准厂房或商业服务业用房，由工业园区或乡镇集体经济组织经营，收益归村集体经济组织。比如，松江区佘山镇实行“异地建造经营性物业”模式，把村组的建设用地复垦为耕地后，将土地指标平移到工业园区或城镇规划区内，建造标准厂房或商业服务业用房，由工业园区管委会或乡镇集体经济组织负责经营，收益归村集体经济组织所有。 (3)指标异地流转模式。将土地整治后产生的建设用地指标，在全区或全市范围内有偿流转，使流出方获得土地价格补偿。浦东新区春雷村实行“集体建设用地纯指标流转”模式，通过土地整治，将农村集体建设用地复垦为耕地，并加以保护利用。形成的集体建设用地指标和耕地占补平衡指标满足整治区内新增建设用地需求后，在全市范围内流转。2011年11月16日，春雷村的上海第一块农村集体建设用地在土地交易市场成功实施出让，农村集体建设用地流转试点工作取得阶段性成果。 3.推进农村宅基地置换。2010年1月，上海市政府办公厅转发市农委、市规土局关于实行城乡建设用地增减挂钩，推进农民宅基地置换试点的通知。农民集中居住区选址符合本市城乡发展规划和土地利用规划，原则上以镇为单位，促进农民居住向城镇集中，试点区要有85％以上农民签字同意，要有产业支撑，试点区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，耕地质量有提高。同时，实行统筹土地利用，下达城乡建设用地增减挂钩周转指标，建设农民集中居住区减免相关费用，统一置换标准，维护农民利益等政策。 在这一试点中，比较成功的典型是嘉定区外岗镇。2005年1月，外岗镇启动宅基地置换试点，先后置换农户宅基地1295户，腾出老宅基地1119亩，然后按“拆一还一”原则，易地在镇规划区内集中建造农民住宅34万平方米，占地492亩(占腾地面积的44％)，共有住房2864套，户均2.56套，计230平方米。对置换中节余的627亩(占腾地的56％)，通过招拍挂进行商品房开发，平衡宅基地置换资金。这一试点成功的经验在于城乡建设用地挂钩，通过下达用地周转指标，实行节余土地市场化运作，从而平衡了宅基地置换资金。 三、上海农村土地制度改革的主要问题 当前深化农村土地制度改革问题，已经成为经济社会发展一体化和全面建设小康的突出问题，成为农业农村现代化和维护农民根本利益的关键问题，成为城乡统筹发展、建立社会主义市场经济体系迫切需要解决的问题。造成我国农村土地问题的原因是多方面的：一是我国从计划经济向市场经济转换过程中，有关农村土地的政策法律法规存在明显的滞后性和偏城市化倾向，农村土地所有者农民集体被排斥在市场之外，缺少话语权和谈判权，因而农民的土地财产权受到严重的损害和剥夺。二是我国人多地少，在大开发大发展过程中，我国土地资源被大规模透支，特别像上海这样的特大型城市，改革开放30多年来，建设用地严重超标，由此引发的经济社会矛盾更加突出。三是土地是不可再生的资源，经济社会的发展对土地提出刚性需求，势必引发政府、开发商和农民等不同主体间的利益博弈，因而对现行法律法规政策提出了严峻挑战。上海在解决农村土地问题方面做了大量工作，总体上是向公平、公正、合理、规范的方向转化，但还存在以下突出问题： (一)土地集体所有产权模糊确权难度大 《宪法》《土地管理法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。但对属于哪一级集体规定模糊。集体土地产权的主体有3种形式：村农民集体经济组织、乡(镇)农民集体经济组织、村内农民集体经济组织，可简称为“乡(镇)、村、组”三级。在这里，“集体”的概念比较模糊，哪一级组织是哪些集体土地的所有权主体，很不清晰。法律缺乏可操作性的具体规定，致使《土地管理法》规定的“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”、“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”这些工作都无法落实，确权发证困难重重，农民权益无法保障。而在实际工作中，不少地方政府和少数利益集团则千方百计把农民集体所有的土地所有权主体上升为村和乡镇级农民集体经济组织，以便更方便地向农村和农民索取土地。其实农村土地属于那一级集体经济组织是由历史形成的，“队为基础、三级所有”的土地制度来自中共八届十次全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》(即农村政策60条)，《草案》规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有”“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。”在历史上村和乡占有土地很少，一直到改革开放后，乡镇企业大发展时乡村两级才占有了一部分集体建设用地，随着农村城镇化进程的加快，近郊有些地区生产队建制撤销，撤并为村一级。还有前几年搞土地换保障时，一些试点单位的土地被划为乡镇所有，但这种做法明显缺乏法律依据。 (二)农民承包权保护和流转出现新情况新问题 近年来，上海加大对农户土地承包经营权的确权发证工作，取得了明显进展，在近郊地区实施了确权确利不确地等政策，使农户土地承包经营权的确权发证工作进展加快。但到目前为止，在基层干部中，对农民承包经营权的尊重还是不够，有的基层干部甚至认为对农户土地承包经营权的确权发证后会影响土地规模经营。因此，各种形式的侵权行为屡屡发生，这对农民承包权稳定和保护造成很大压力。 在加大了对农户土地承包经营权的确权发证工作的同时，这几年上海的土地流转也在加快，总体呈现向规模经营发展的趋势。但在土地流转中，仍旧出现了调控力度不够，农户分散流转，流入外来农户分散经营的现象仍控制不住，影响了上海农业现代化的进程。上海在制定农业现代化规划时，曾提出到2020年基本实现农业现代化的目标：即上海农业劳力人均占有耕地1公顷。经过这几年努力，上海本地农业从业人员已从21世纪初的90万人下降到40万人以下，至2020年下降到20万农业从业人员的目标可以实现，但外来务农劳力尚有近20万人。 (三)经营性集体建设用地进市场需要突破瓶颈 从1990年代开始，上海开始实施3个集中(工业向园区集中、农民居住向集镇集中、土地向规模经营集中)方针，乡镇缩减了1/3，工业区和集镇规划不断调整，造成符合规划的集体经营性建设用地大幅度减少。上海工业园区从原来的几百个被压缩调整至104个工业区块，再加上1990年代以来，上海对农村村级集体经营性建设用地审批控制，使得村级集体经营性建设用地符合规划条件的极少。如果不顾具体情况，一定要按照符合现有规划的集体经营性建设用地才可以上市，那么上海郊区农村能享受中央政策上市的集体经营性建设用地少之又少，上海郊区将面临又失去一次发展机遇的可能。另外，由于建设用地颁证工作未有效延续，1990年代初曾对乡镇企业使用集体土地颁发权证，而对村级以下企业用地、镇村农村公共设施用地未发证，造成相当一部分集体建设用地权证不齐。在土地“二调”中，又将其中一部分建设用地划为农用地，“错划成分”将使建设用地流转成为困难。比如，闵行区梅陇镇的近6000亩集体建设用地，其中没有权证的有2397亩，几乎占到一半；嘉定区马陆镇2006年建设部分外来务工人员集中居住区，其中育绿公寓、科盛公寓和科茂公寓占地327亩，约有25万平方米建筑面积，都未办理相关手续。 (四)农民宅基地情况复杂 目前，上海农村村民居住区，多数是1980年代以后建设的房屋，1980年代农民造房时，规划强调“原拆原建”节约耕地。即使集中，也是强调以方便农民生产生活，加上当时道路、农民饮水等条件的限制，一般一个生产队有两三个农村居民点，布局比较分散。 近年来，随着农村城镇化的加快，农村人口大幅度减少，在中远郊居住在农村的大多是老人，年轻人居住在城镇就业、就学。农村宅基地出现闲置现象，大都成了外来人口的租赁房。根据《土地法》规定，农民宅基地属于福利性农村集体建设用地，村民一户只能拥有一处住宅，具体面积都按人口计算。由于年老去世农民的住宅可以作为农民财产权继承给下一代，且新出生农民一生有一次取得宅基地造房权，这就造成宅基地总量只增不降。这几年，有些区县不再新增宅基地，但到了结婚年龄的农民要求建房的呼声强烈。 另外，农民宅基地管理难度大，由于现行法律法规与当前宅基地管理中出现的新情况新问题不相适应，对农村宅基地缺乏严格的管理措施。造成管理缺位，少批多用，非法买卖、乱搭乱建，执法和管理不到位，给宅基地发证带来不少困难。 (五)耕地保护受到严峻挑战 随着城镇化进程的加快，上海的耕地保护受到了严峻挑战：一是违规建设用地侵占耕地，上海从2001年起，已经停止审批农村集体建设用地(除农民宅基地外)，这一方面抑制了农村建设用地的增长，但极大地影响了农村集体经济的发展，导致郊区经济薄弱村的大量增长，与邻省的农村相比有很大反差；另一方面，一些地方违规建设用地增长，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。二是对工商企业投资农业缺乏必要的准入规定，不少工商企业投资农业不遵守国家对土地实行用途管制的法律规定，当在农村土地流转取得农业耕地之后，圈地搞房地产、旅游业、农家乐等，非农化、非粮化趋势突出。三是缺乏完整的上海郊区绿化造林规划，一些地方布局凌乱，浪费耕地。四是法规不配套，国务院的《基本农田保护条例》规定保护基本农田的责任主体是农业部门，但其没有执法权和执法手段，而有执法权和执法手段的土地管理部门却不是保护基本农田的责任主体，这给耕地保护带来了困难。 四、上海深化农村土地制度改革的对策思路 2014年中央农村工作会议上，中央领导对农村土地制度改革提出“四个不能”：土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了。要继续维持农村的集体经济组织制度，要保证现有的耕地基本上保持稳定、保持粮食能够继续稳定发展、保障农民的财产权利。同时，要求土地制度改革要有“三条底线”：一是不能改变土地所有制，就是农民集体所有；二是不能改变土地的用途，农地必须农用；三是不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。 根据中央精神，课题组提出上海深化农村土地制度改革的对策思路如下： (一)遵循农村承包地“三权分置”原则，放活土地经营权。 1.稳定完善农村土地承包关系，健全土地承包经营权登记制度。要建立健全“承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利”的土地承包经营权登记制度。根据上海快速城市化和农业现代化的实际情况，切实解决二轮延包中的遗留问题，重点解决“畸多畸少、证地不符、人地矛盾突出”等问题，全面落实土地承包经营权。在实行登记颁证中，根据实际情况和群众意愿，可实行确权确地，也可以确权确利，做到“明确土地四址与确地到组”相结合。 2.引导土地有序流转，加快培育新型农业经营主体。上海在推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程中，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户和承包经营权流转明显加快。下一步重点要规范健全土地流转机制，提高新型农业主体的经营水平。一要完善“农户委托流转，村组统一发包”的土地流转机制，规范流转合同、准入条件和流转价格，切实维护农民利益。二要以家庭承包经营为基础，因地因业制宜，推进家庭经营、集体经营、合作经营和企业经营等多种经营方式共同发展。在郊区，粮食生产要推广松江区家庭农场模式，户均耕作120～150亩，实现适度规模和体面收入的最佳组合。蔬菜、经济作物、养殖业以农民专业合作社为主要形式，实行“龙头企业+合作社+基地+农户”的产销一体化模式，实现政府扶持、规模经营与市场销售的有机结合。企业经营主要引导进入农产品加工、流通、服务领域，以发挥产业化龙头企业的资金、技术和市场优势，带动农业经营主体和农户共同发展，利益共享。 在农村集体经济有实力的村，还可以建立村级农民土地股份合作社，统一经营村级农地，加快推进农业现代化。 3.要建立健全农业社会化服务体系，提高上海农业的市场化程度。根据上海土地流转比例大，组织化、规模化程度相对较高的情况，下一步重点要完善社会化服务体系。要健全社会化服务的组织体系，充分发挥政府涉农服务部门的职能，大力培育行业协会、农联会、物流配送等中介服务组织和经营性服务组织，提高农业产业化水平；要健全社会化服务的产业体系，针对上海都市现代农业的产业结构和城市需求，以菜篮子、米袋子、新鲜时令瓜果为重点，积极发展良种繁育、农机农资、农产品加工、物流、冷链、烘干和电子商务、金融等产前、产中、产后服务产业；要健全新型职业农民培育培训体系，制定农业人才政策，壮大新型职业农民队伍。 4.采取切实措施保护基本农田。加强土地流转用途管制，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。 加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，及时查处纠正违法违规行为，对符合要求的可给予政策扶持。农业部门要抓紧制定管理办法，并加强对各地落实情况的监督检查。 (二)以赋予农民财产权和发展权为根本出发点，推进农村集体经营性建设用地改革 农村土地制度改革的总体方向，应当是在加强用途管制和增强规划约束的前提下，消除集体土地与国有土地在权能上存在的制度差异。要以赋予农民财产权和发展权为根本出发点，在农村集体土地利用与维护农民利益之间达成新的平衡点。到2020年，集体经营性建设用地平等入市的制度框架基本建立，宅基地使用权权能明显扩大，农民住房财产权流转交易制度基本成型，征地补偿机制实现从“按原用途补偿”向“公正补偿”转变。为此要重点推进以下改革： 1.加快集体经营性建设用地的确权颁证工作。鉴于上海农村集体经营性建设用地面广量大，权属不清等问题，建议国土管理等有关部门首先要摸清面积、用途、权属等情况，对符合规定的重新颁发所有权和使用权证；不符合规定和违规用地提出处置办法，使郊区集体经营性建设用地走上法制化、规范化道路。发证工作涉及许多历史遗留问题，必须在充分调研的基础上，制定相关政策，并采取“先试点后面上推进”的办法。上海农业农村工作的主管部门承担了农村集体经济组织三资(资产、资金、资源)的管理工作，又是1990年代乡镇企业改制的主管部门，在确权颁证和制定相关政策时，建议加强与国土部门合作和协调。 2.恢复农村集体经营性建设用地的审批制度，保障农民的发展权。我国法律规定农村集体经济组织发展农村集体经济，发展乡镇企业，经批准可以使用农村集体土地，对本组织所有的集体土地拥有法律规定的开发使用权利。上海从2001年起，上海有关部门全面停止农村集体建设用地的审批做法不仅违反法律规定，而且还侵犯了农民权益，影响了农村集体经济的发展，建议恢复农村集体建设用地的审批。加快落实2005年上海市政府35号文件精神，落实征地留用政策。农村集体用地应该按照“三个集中”的原则，统一规划布局在乡镇工业园区。建议在全市104个工业区块和都市工业园区内，规划若干个集体经营性建设用地开发区块，通过土地流转实行集约开发，以推动郊区农村特别是村级经济的发展，加速改变郊区农村落后面貌。 3.建立公平公正、城乡统一的土地流转市场。农村集体经营性建设用地是广大农民的集体资产，“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，上海应该在全国率先建立城乡统一的土地流转交易市场。农村集体建设用地市场应统一建在国有建设用的流转市场中，只有这样才能达到“与国有土地同等入市、同权同价”。在这个问题上有关部门必须消除部门利益，防止政出多门，各行其是，造成农村集体土地资产流失，影响政策实施、影响农民利益。在农村集体产权制度改革中，要探索农村集体土地资产股份量化的途径，如成立以村、镇集体资产农民社区性合作社等形式，将建设用地转化为土地资产，并量化到每个集体经济组织的成员，保障农民分享农村集体建设用地的收益分配。 4.提高征地补偿水平，明确集体土地增值收益分配原则。上海这几年的土地补偿费有所提高，但仍存在以下两个突出问题：一是被征地农民保障水平太低。目前，上海给被征地农民的是“小城镇社会保险”，水平相当“城镇社会保险”的50％以下，据了解全国只有上海对被征地农民实行“小城镇社会保险”，其他省市对被征地农民都和城市居民一样实施“城镇社会保险”。建议上海创造条件逐步并轨，以保障农民利益。二是土地补偿费的分配机制。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，征地补偿费主要用于被征地农民，2004年国土资源部规定，“土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置”。上海目前对被征地农民土地补偿费实行4∶3∶3的分配方式，即40％留生产队分配给农民，30％留村，30％留乡镇，农民得不到文件规定的足额补偿。其主要原因是怕改变上海历史延续下来的政策“翻烧饼”。建议在对该项政策进行评估的基础上进行调整，以落实农民应有的权利。 (三)改革农村宅基地制度，保障农户宅基地用益物权 宅基地涉及每个农民的切身利益，也是在城镇化过程中，农民手中具有与政府谈判的最后一点权利，因此宅基地问题也是目前农村矛盾最多的问题之一，必须慎重对待。 1.客观公正依法搞好宅基地的确权颁证工作。确权颁证是保护农民权益和依法管理宅基地的基础，但农村情况复杂，历史遗留问题多，在确权颁证既要依法，又要尊重历史。1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”，“农业生产合作社应该抽出一定数量的土地分配给社员种植蔬菜”，“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”。由此可见，在合作化运动时，农民保留了自留地、宅基地等生产资料为农民所有。一直到1958年人民公社之后，1962年的人民公社60条才规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等”，1982年的《宪法》沿用了人民公社60条的规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。这一规定一直沿用到现在的《宪法》《土地法》，这一提法表明：宅基地和自留地、自留山，合作化时不是集体的，农民没有入社，这是人民公社化后才收归于集体所有，属于不是农民自愿入社(至少在形式上)的土地，属“也属于集体所有”性质。改革开放前，农民大部分住在自己老宅基地或土改时分到的宅基地上，改革开放后，农民富起来后才涌现了造(楼)房高潮。开始以老宅基地原拆原建为主，后来才发展到异地集中造房。宅基地以控制占地面积为主，一般为两层楼，少量是三层楼。一直到2007年，农村造房才比较注意建筑面积。建议在确权时应以占地面积为主，建筑面积应注意到上海农村造房政策的历史沿革。 2.正确处理好农民宅基地确权颁证和宅基地集中问题。《土地法》规定，农民宅基地属于福利性农村集体建设用地，村民一户能拥有一处住宅，具体面积按人口计算。建议上海今后对农村宅基地的政策应调整为：“锁定存量，控制增量”，现有农民宅基地确权发证后，要把农民宅基地置换出来难度增加，成本将大幅度提高。需要制定相关政策，通过完善规划，用征收或置换方法逐步推进农民住宅集中。另外要重视控住新出生农民到结婚年龄后的造房，建议借鉴日本的经验，给符合造房条件的农村青年在集镇上安排经济适用房，由乡镇集体经济组织统一建房。这样既解决了农村宅基地的扩张问题，又有利于推进“三个集中”，实现土地资源的集约化高效利用。 3.完善有关政策，防止农村宅基地在翻建新房中无限扩张。上海农民造房除崇明县是在1990年代之外，大都是在1980年代造的，目前已进入翻建高潮期，各级政府应抓住机遇，进行规划归并，整合资源，促进农民在翻建新房时宅基地集中，推进美丽乡村建设。另外，农村房屋动拆迁政策要调整，2011年颁发的《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》，比2002年4月的《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》有很大进步，但在补偿问题上仍沿用了土地补偿费按建筑面积计算的规定，导致农民千方百计翻建房屋向空中升高，浦东新区的老南汇地区，目前已升致6层楼。这样造成了极不合理现象。建议今后对宅基地的土地补偿费应修改为按区县政府批准的土地面积计算，这样比较公平合理。农村宅基地建房与城市商品房有很大差别，城市商品房建筑面积和占地面积是同比例的，农村宅基地建房，建筑面积和占地面积的比例是不尽相同的，条件越差房子造得越矮，建筑面积越少。按建筑面积补偿土地费使农村贫困人员利益受到损害。 4.慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。在农民宅基地确权颁证的基础上，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。长期以来由于农村土地属于集体所有，农民自己花钱造的房子没有产权证，农民没有住房财产权，因此不能到银行抵押贷款，不能作财产担保。造成一方面农村银行资金外流，另一方面农民发展现代农业贷不到款，严重影响了农业和农村经济的发展。农民住房财产权有了抵押、担保权后，可以解决近年来困扰农民贷款难的问题，有利于农业和农村经济发展，建议上海积极开展试点工作。 农民住房财产权转让问题情况比较复杂，《土地法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。按《土地法》第六十三条规定，宅基地是不能转让的；按第六十二条规定，农民的住房是可以出卖、出租的，但宅基地使用权不能出让、转让。农民住房若长期不能进行流转，农民的住房财产权就不能得到保障，农民的住房价值也得不到体现。在上海城镇化速度加快的情况下，农民住房实际上已经在流转，只是这种流转得不到法律保护。建议上海对此问题应组织调研，搞好政策设计，在中央的统一部署下，稳步推进。标签：农民论文; 农村改革论文; 建设用地论文; 土地承包经营权流转合同论文; 农村集体经济组织论文; 农村集体建设用地论文; 农村宅基地使用权论文; 农用地论文; 农村论文; 农村宅基地新政策论文; 农村宅基地管理办法论文; 土地置换论文; 三农论文; 土地政策论文; 农业发展论文; 农业论文; 用地性质论文; 集体经济论文; 宅基地论文;