国家最高审计机关绩效测量框架初探，本文主要内容关键词为：绩效论文,测量论文,框架论文,机关论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为中国最高审计机关的审计署，如何评定自身的绩效，是关系增强政府审计公信力和执行力，推进绩效管理的重要环节。本文以最高审计机关绩效测评基本框架为基础，探讨该框架对我国政府审计机关开展绩效测评的理论和现实意义。
国际最高审计机关绩效测量框架简介
目前，最高审计机关价值和利益工作组正在制定最高审计机关绩效测量框架（SAI PMF）。SAIPMF框架制定初衷是为最高审计机关提供系统一致的评估方法，可用于自我评估、世审组织内部成员互评及外部评估。SAI PMF的使用是自愿的，其目的是帮助最高审计机关依据世审组织现行的良好做法（最高审计机关国际准则、最高审计机关价值和利益框架、世审组织辅导材料）开展客观、高水平的绩效评估。
SAI PMF包含一整套可测量指标和定性绩效分析指南，如图1中SAI PMF拟议结构所示，最高审计机关的七个绩效领域包括：最高审计机关绩效（审计结果和年度报告）、独立性和法律框架、战略和组织发展、审计标准和方法、管理和支持结构、人力资源、沟通和利益攸关方管理。一方面，用七个领域的指标测量绩效；另一方面，在叙述性绩效报告中分析各领域间的联系、指标未能涵盖的问题以及外部因素，呈现最高审计机关绩效的整体情况。
SAI PMF的制定目的与最高审计机关价值和利益工作组的理念及任务一致，即评估最高审计机关对社会和公共财政管理的影响，或者说产生的价值和利益。具体方法是研究特定审计报告所带来的变化，以及最高审计机关对加强公共财政管理和善治廉政的贡献；分析更广泛的环境制约因素，并支持最高审计机关的工作所带来的影响；还将分析最高审计机关直接控制范围以外的因素，这些因素在衡量最高审计机关对社会的贡献时也至关重要。这种分析有助于最高审计机关确定需要强化和改进的工作领域。
部分国外最高审计机关绩效评估的框架与内容
美国联邦审计总署（GAO）是一个独立、无党派并直接对国会负责的机构，是美国的最高审计机关。为了评估自身的绩效情况，美国联邦审计总署设立了长期战略规划、绩效规划及绩效与责任报告。为了评估活动成果，美国联邦审计总署制定的绩效规划包括要取得的成果（战略目标）、绩效指标和定量指标、取得成果所需处理的领域（战略目标领域）。在绩效与责任报告中，美国联邦审计总署评估其活动成果产生的绩效，包括基于绩效规划中的成果输出框架、绩效指标和定量指标目标成果的进展情况。为了评估内部的组织管理能力，美国联邦审计总署制定的绩效规划包括组织管理目标（战略目标）、实现目标需要采取的措施、采取措施所需要开展的活动。美国联邦审计总署对其分析员、专员和检察官执行一套基于能力的绩效评估体系，并基于其整体目标在这套体系中为其成员制定具体的个人绩效目标。（美国联邦审计总署绩效评估架构如图2所示）
加拿大审计长公署（OAG）是一个独立行使审计职权、直接向议会负责的众议院系列机构，是加拿大的最高审计机关。为了评估自身的绩效情况，加拿大审计长公署制订了长期战略计划、中期可持续发展战略、计划和优先事项报告及绩效报告。为了评估其活动成果，加拿大审计长公署在计划和优先事项报告中列出了必须获得的成果、为了获得的成果必须产生的产出、用以量化产生产出取得进展的绩效指标和量化目标三方面内容。为了评估其绩效管理，同时注意到环境，加拿大审计长公署在可持续发展战略中设立了组织管理目标、为达成目标而实施的战略、为了量化达成目标取得的进展而设立的绩效指标和量化目标三个战略目标。为了稳步实现整个组织可持续发展战略及计划和优先事项报告中列出的成果、产出和管理目标，加拿大审计长公署让包括主管到副审计长在内的管理人员与其上司达成绩效协议，并根据整个机构的绩效指标和量化目标，为管理人员详细列出了具体的绩效指标和量化目标。（加拿大审计长公署绩效测评架构如图3所示）
澳大利亚国家审计署（ANAO）是一个独立于联邦政府、直接对议会负责的机构，是澳大利亚最高审计机关。为评估自身绩效，澳大利亚国家审计署制定了中期组织计划（又称“全组织计划”）、部门预算说明、中期业务计划及年度报告。其中，全组织计划阐明了澳大利亚国家审计署关于部门预算说明和业务计划的基本观点，反映了自身活动目标和管理目标-战略框架；部门预算说明报告了澳大利亚国家审计署该年度预期取得的成果和实现的产出，同时还列出了对该年度审计活动结果开展绩效测评所依据的标准，如成果-产出框架、成果绩效指标和量化目标、产出绩效指标和量化目标；业务计划包含了该年度组织管理工作开展绩效测评所依据的标准，如管理目标-战略框架、管理绩效指标、量化目标等；年度报告在每年年末提交给国会，报告部门预算说明和业务计划的执行情况，具体说明获取成果的进展、实现产出的进展、达成管理目标的进展及达成财务目标的进展。（澳大利亚国家审计署绩效测评架构如图4所示）
对我国最高审计机关绩效评估内涵与体系的设想
对最高审计机关绩效进行评估，西方国家的三权分立体制衍生出了议会委托、司法委托、政府委托三种形式，而从中国特色社会主义民主政治建设的实践来看，较为可行的是人民代表大会委托和政府委托。在中国现行体制下，审计署的行政首长直接对国务院总理负责，各个省、市、县的审计机关也直接对本级政府负责，各级审计机关的绩效也是本级政府关心的履职内容之一。因此，政府委托是最适合中国国情的，体现的是中国各级政府的自我约束和监督。
刘家义审计长从“免疫系统”角度出发，认为最高审计机关有责任关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、生态环境安全、信息安全。借鉴国际上最高审计机关绩效评估框架的一般组成结构，结合“免疫系统”观点，可以把我国最高审计机关绩效评估体系看作是由最高审计机关绩效、独立性和法律框架、战略和组织发展、审计标准和方法、管理和支持结构、人力资源、沟通和利益攸关方管理组成的一个相互联系的经济社会运行的“免疫系统”（如图5所示）。
从“免疫系统”的角度出发，对我国最高审计机关绩效的评估，要将其关注维护经济社会系统运行的健康和安全作为绩效评估具体内容的基础要点。服务型政府的建设要求审计机关与时俱进，将“为人民服务”的根本宗旨融入“免疫系统”的日常运作当中，而学习型政府的发展方向要求审计机关不断提高自身素质、拓展能力，以在中国特色的社会主义建设事业中适应新情况、解决新问题。因此，我国最高审计机关的绩效测评应关注社会服务与可持续发展，即与公众和利益攸关方的沟通及审计人力资源的开发。同时，审计机关的正常运作离不开内部组织管理的有效性，需要有明确的组织发展目标，管理和支持结构及战略和组织发展也自然成为绩效测量的要点，据此设想，我国最高审计机关绩效测量要素构成如图6所示。
从图6中可以看出，我国最高审计机关绩效测评的战略目标是反腐倡廉、财政卫士、经济社会“免疫系统”功能（即可持续发展目标）。围绕这一目标，我国最高审计机关需要具备高效的管理和支持结构、制订战略和组织发展规划，而管理和支持结构的建立离不开审计人力资源和利益攸关方的有序组织。管理和支持结构、人力资源和利益攸关方三者的内容、特点和能力决定了审计全过程中应用的标准和方法。审计效果、效益和效率通过审计所采用的标准和方法得到体现。此外，战略和组织发展的目标需要人力资源的整合与支持，并分阶段实施，制订阶段性目标计划以更好地完成当前工作。而阶段性目标计划的完成情况也体现了审计工作的效果、效益和效率。
总之，审计署作为我国最高审计机关，是中央政府的组成部门，发挥着推动完善国家治理和保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能，其功能作用发挥的程度直接体现在其绩效上。借鉴国际上的有益经验，对其绩效测量的基本框架进行探讨，有助于提高政府的公信力和执行力，推进政府绩效管理，建设服务型政府，更是改进审计工作、推动内部管理的重要方面。
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