我国的土地储备制度：纠正市场失灵还是弥补计划缺陷，本文主要内容关键词为：缺陷论文,土地储备论文,制度论文,我国论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年8月上海成立全国第一家城市土地收购储备机构—上海土地发展中心，随后，城市土地储备工作在全国相继展开。我国的城市土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转换或到期回收等方式，从把分散在土地使用者手中的土地集中起来，并由政府委托的机构组织进行土地开发，在完成了征地补偿、房屋拆迁补偿安置以及必要的基础设施建设后，再按照供地计划将土地投入市场的制度。
2004年3月国土资源部和监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71），要求各地严格执行国土资源部2002年5月发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（以下简称“第11号令”）（注：第11号令改革了沿用多年的协议出让方式，规定自2002年7月1日起商业、旅游，娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。），协议出让土地中的历史遗留问题必须在规定期限处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。土地批租交易活跃的城市，如北京、上海等地首当其冲，土地储备进入实质性的实施阶段，成为各界关注的焦点。
目前，学界对我国土地储备制度的研究涵盖的范围比较广泛，包括土地储备制度功能定位研究、土地储备收购性质定位研究、土地储备运行模式的比较研究、土地储备范围的研究、土地储备资金筹措与运行风险的研究等等。此外，对土储备量、储备周期、收购补偿价格和标准、法律保障等问题的研究都有涉足，但以上研究的不足之处在于，未将我国的土地储备制度纳入建设用地供应管理制度体系中加以研究，忽视了对土地储备制度形成的过程和背景的实证考察和分析，缺乏对我国的土地储备制度的意义和作用的认识和思考，从而影响到对土地储备制度绩效的正确评价。
本文从分析一般意义上的土地储备的含义出发，认为，在市场经济下，作为一项经济政策，土地储备是在于调控市场价格、弥补市场失灵。通过对我国土地储备制度背景的实证分析认为，建立土地储备制度的主要目的是保证建设用地计划管理目标的实现，我国的土地储备制度不是为了纠正市场失灵为了弥补计划缺陷。
一、一般意义上的土地储备和土地储备制度的国际比较
一般意义上的土地储备是指，在土地尚未需要开发利用之前，预先由公共机构将其获取并持有，以作为未来开发之用或用作实现某一公共利益。
政府对那些关乎国计民生的重要资产或物资实施储备往往是一种重要的战略手段，比如石油储备、粮食储备等，是针对未来可能出现的短缺危机（主要是因短缺引发的突发事件）的一种应对措施。在物资短缺时，储备能够使市场产生足够的信心，不至于造成心理上的过度恐慌，同时对破坏市场的投机行为具有一定的威慑作用。储备本身还是天然的调控工县，运用储备能够适时调剂余缺，调控市场价格，维护市场均衡。如图1，假如在某一时期，石油或粮食的正常消费需求量为OQ[，（n）]，供给曲线S[，（n）]，是维持正常消费的最低保障，此时价格维持在P的水平，当市场出现了急剧的短缺，例如出殃世界性的石油危机，或大面积的自然灾害而引发饥荒时，供给曲线右移到S[，（S）]，价格上升到P，为解决短缺危机向市场抛售QQ[，（n）]数量的储备物资能够使供给曲线恢复到S[，（n）]，从而使价格稳定在P的水平上，市场恢复正常的均衡，因此储备不是政府干预市场的重要手段。
图1 储备和市场均衡
国外的土地储备制度最早可追溯到1896年的荷兰。自二十世纪初以来，瑞典、瑞士等许多欧洲国家也相继建立起了土地储备，此外，加拿大、澳大利亚等国也实行土地储备，美国的夏威夷、纽约等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。从政策的目标看，各国实施储备政策的目标基本定位在，促进城市有序、均衡，提供住宅，改善城市生活环境，抑制土地投机和平抑地价。从建立土地储备制度的动因看，大多数国家建立土地储备是为了解决由于城市人口急剧增加，住房供给短缺、房屋和土地价格高涨，城市的低收入家庭的居住、生活环境恶性化等城市发展问题。尽管储备具有天然的调控功能，但是，单纯将储备作为调控土地市场的工具则显得单薄且不现实，因为储备的使用主要在于增强市场的信心，对土地投机行为起到威慑作用，是一种战略措施，而单靠抛售或增加储备来调控土地价格在短期内可能奏效，但长期则不现实，因此，土地储备制度往往与其他政策相互配合发挥作用。城市土地储备配合城市发展规划、政府的公共住房政策等的实施，成为政府克服市场失灵的重要的经济政策之一。
二、建设用地供应管理中的市场：市场失灵了吗？
根据经济政策原理，当市场经济中追求其自身利益的个体经济主体的决策结果不能满足特定的需要时，如存在非自愿失业、通货膨胀等，那么就需要一个追求社会目标或集体目标的经济主体予以干预，因此，一项经济政策的初衷总是为了纠正或弥补市场失灵。那么，我国建设用地供应管理中是不是存在需要纠正的市场失灵？建立土地储备制度的意义何在？
1、上海的“土地掮客”（注：资料素材来源于沈浪，上海盘活6000公顷闲置土地难题，21世纪经济报道，2004年2月23日。）
目前，房地产开发商获得土地的途径主要有三种，一是通过协议、招标、拍卖等形式从土地的一级市场获得；二是通过土地使用权交易的二级市场获得；三是通过企业并购方式获得。为了充分有效使用有限的土地资源，国家以颁发土地许可证的形式来进行房地产开发，许可证是政府创设的进入壁垒。由于一级市场上的土地交易大多采用协议的方式出让，结果往往是只有那些具有政府背景，或与政府有千丝万缕关系的开发商才能凭借“人脉”打通各种关节，取得土地。政府的进入壁垒一方面导致了严重的土地寻租和“圈地运动”（注：正是由于许可证制度，才使得有门路搞到许可证的开发商千方百计多圈一些地，以阻止其他企业进入到房地产市场中来。），另一方面也使政府无地可供，土地大量流向二级市场。尽管有关法律对进入二级市场交将近的土地作了严格的界定（注：《城市房地产管理法》第38条，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：一是按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地作用权证书；二是按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25％以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。），但哪里有需求，哪里就有市场，“法外”的二级市场交易事实上成了开发商获取土地的另一个主要途径。如表1对北京市27家房地产开发企业土地来源情况的调查显示，通过政府出让得到土地的企业只占到56％，有1/3的企业是通过二级市场或其他单位获得土地的，从表2看，1995—2003年，上海的房地产开发企业的土地开发投资总和（328亿元）不及土地的转让收入总和（387亿元），也从一个侧面说明土地二级市场交易相当活跃。
表1 对北京市27家房地产开发公司土地来源的调查
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│土地来源 │ 政府出让 │本公司原先│其他房地产公│其他单位的│农村集体土│
│ │ 土
地
│拥有的土地│司的富余土地│土地 │地│
├───────┼──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│企业数（家） │15 │10│4
│5 │5 │
├───────┼──────┼─────┼──────┼─────┼─────┤
│所占比重（％）│56 │37│15 │18.5 │18.5 │
└───────┴──────┴─────┴──────┴─────┴─────┘
注：引自况伟大（2003）P[113]
表2 上海市房地产开发企业土地开发投资与转让收入 单位：亿元
┌──────┬────┬───┬───┬────┬────┬───┬───┬───┬────┬────┐
│年份│1995│1996 │1997 │1998│1999│2000 │2001 │2002 │2003│合计│
├──────┼────┼───┼───┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
│土地开发投资│53.19
│67.6 │41.5 │18.19
│13.47
│29.91 │27.65 │33.93 │42.44
│327.88 │
├──────┼────┼───┼───┼────┼────┼───┼───┼───┼────┼────┤
│土地转让收入│40.6│45.01 │33.94 │30.14
│15.28
│22.99 │59.46 │61.08 │78.51
│387.01 │
└──────┴────┴───┴───┴────┴────┴───┴───┴───┴────┴────┘
注：上海统计年鉴1996—2004。
土地一级市场外交易孕生了土地掮客。掮客或居间掮客，在古代商业史上又称“居间人”、“代办商”、“经办商”等，是为买卖双方说合贸易，评定价格需要花费口舌的人，俗称“牙人”。由于土地交易不同于一般的商品交易，作为土地交易中介，通常需要丰富的行业经验，对土地市场了如指掌，且具有相当的政府背景。目前活跃在上海的土地掮客有的是专职的，有的是业余的，业余的掮客，其从事职业包括律师、房产咨询、中介等许多房产相关环节。对于那些期望进入上海的外地房地产企业来说，由于他们不了解上海土地市场的行情，在土地公开招投标中无法拿到土地，只好转而寻求二级市场上转让的土地，需要这些专业人士提供必要的市场信息；对于一些手中有地需要出让的开发商来说，土地出让既不能够大张旗鼓的宣传，又没有足够的精力和必要配备专人去寻找客户，自然也希望有“中间人”，土地掮客充当连接上家和下家的中间人，并获取可观的佣金，土地掮客是市场经济的产物。
2、浙江的“建设用地指标”筹措（注：资料素材来源于司余宁，浙江“指标圈地”潮，21世纪经济报道，2004年3月1日。）
的确，市场无处不在，市场之手甚至渗透到政府的建设用地计划指标的管理作用中。根据有关规定（注：《土地利用年度计划管理办法》，国土资源部2号令，1999年3月2日。），国家对年度的建设用地供应实行计划指标管理，严格控制新增建设用地总量，保护耕地。即国家有关部门每年根据土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划及土地利用的实际情况等分配给各个省、自治区、直辖市年度用地计划指标，各地效仿中央的做法，依此类推，将这些用地指标逐级分配到市、县、乡镇。用地指标成为各地经济发展中的重要资源。
随着城市化和工业化进程的加快，用地指标分配明显不能满足经济发展对土地的需求，特别是在经济发达的沿海地区，普遍存在突破计划指标，的现象。如浙江，预测全省到2010年各项建设用地需求量为1495.42平方公里，需要新占用耕地949.4平方公里（142.4万亩），而同期国家下达给浙江省的建设占用耕地指标为666.67平方公里（100万亩），供需缺口达到283.67平方公里（42.4万亩）。在浙江经济发展较快的杭州、绍兴等城市，建设用地供需矛盾非常突出，如绍兴，近些年，省国土资源厅下达给绍兴市每年的建设用地计划指标在6000亩左右，而全市实际用地每年都要突破计划；1999年为1.05万亩、2000年为2.55万亩、2001年为4.42万亩、2002年6.94万亩。为缓解供需、扩大建设用地供应，浙江各地积极利用政策从各方筹集建设用地指标，有偿调剂使用建设用地指标。浙江省筹集用地指标的途径主要有：
（1）通过土地整理取得折抵指标。为鼓励投资者整理土地，增加耕地面积，国家规定了“百分之六十折抵”政策，即新增耕地面积的60％可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标（注：《土地管理法实施条例》第18条。）。有关政策还规定，地方各级土地行政主管部门可在上级分配下达的建设占用耕地指标内，预留少量的指标，统一掌握，用于奖励土地整理新增耕地多的地区。实现耕地占补平衡的地区，可以通过土地整理新增耕地面积的60％指标，向上级土地行政主管部门申请一定数量的预留建设占用耕地指标，用于本地区必须的非农建设（注：国土资源部，《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土发[1999]358号），1999年10月18日。）。2002年，浙江全省通过土地整理获得折抵指标38.73万亩；2003年，浙江依照些法获得折抵指标31.2万亩。而浙江省每年分配到的用地指标不到20万亩。
（2）基本农田易地代保。国家《基本农田保护条例》规定，省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80％以上，地方各级人民政府必须确保本行政区域内基本农田的数量不减少。为此，浙江省制定了基本农田“易地代保”的规定，即因城市总体规划调整或者国家和省重点建设项自建设经依法批准后占用基本农田，有关市、县在本行政区域内无法补充划入数量和质量相当的基本农田的，可以在本土地利用总体规划期内，委托本省其他行政区域在当地划定相当数量和质量的基本农田代为保护，基本农田易地代保的委托方应当向受委托方支付基本这农田建设保护的补偿费用（注：《浙江省基本农田保护条例》（2002年10月31日），第12条。）。浙江省国土资源厅的统计数据表明，2002年，浙江共批准跨市、县基本农田异地有偿代保17.22万亩，代保费用2.86亿元；2003年，该省共批准跨县异地代保21.42万亩，县内跨乡镇代保23.69万亩，共计45.01万亩。目前，浙江批准异地代保已达到了118.97万亩。
（3）建设用地指标有偿调剂使用。1998年以来，浙江省主开始实行折抵指标有偿调剂使用的政策，规定相互间的调剂费用由调剂双方自行协商确定。建设用地折抵指标的供给方主要来自于浙江省内较为偏远的德清、长兴、安吉、开化、武义、磐安等县市，需求方是那些经济相对发达的杭州、绍兴、温州、宁波、义乌、嘉兴等地。供需双方利用市场调剂余缺互惠互利，如德清县2000年开始向外出售用地指标，以每亩1万元的价格卖了2000亩；2001年卖了1.5万亩，收入1.95亿元；2002年卖了1.73万亩，收入3亿元；杭州自2001年以来已经从上虞、绍兴、衢州等地高价买下了将近30万亩建设用地折抵指标。
3、市场在计划的缝隙中生长
我国的建设用地的供应管理更多地是用计划手段而不是用市场手段来实现资源的配置，但市场却总是在计划的缝隙中生长，无论是上海的土地掮客，还是浙江的建设用地指标交易，都说明市场在调剂土地需余缺中发挥了积极的作用。土地掮客们所作的工作是沟通市场信息，为供需双方牵线搭桥，客观上有利于盘活闲置土地，而指标筹措和交易促进了“指标资源”的合理配置，鼓励了宜农地区的土地整理和产业优势的发挥。尽管由于外部性、公共物品、不完全竞争、信息不对称等问题，市场失灵总是存在的，但我们目前面临的问题是如何建立市场机制、以市场为基础配置资源，如果没有市场，也就无所谓市场失灵的问题。既然在调剂土地余缺中不存在纠正市场失灵问题，那么，建立土地储备制度的意义何在？
三、我国的土地储备制度：弥补计划缺陷
大多数国家建立土地储备制度的动因在于调控市场价格，纠正市场失灵。我国大多数城市实施的土地储备制度与一般意义的土地储备有所区别，其主要目的不是为了纠正市场失灵，而是在于弥补计划缺陷。
我国建设用地供应实行“计划管理、总量控制”。但“总量控制”目标往往因为各方利益主体追求自身利益最大化的经济行为以及计划管理的制度缺陷而落空，即存在计划失灵，主要表现在：
1、土地的计划外多渠道供应削弱了政府的宏观调控能力
上个世纪80年代后，城市土地供应逐步改革无偿划拨、实行有偿使用制度。在制度转轨过程中，土地供应沿袭了渐进式改革道路，导致行政划拨的低地价和有偿出让的高地价“双轨”并行，二者一般相差5—10倍，最高相差40倍。当这些划拨土地使用者由于企业改制、破产等原因需要盘活土地时，在“双轨制”的巨额经济利益驱动下，他们纷纷自发地、分散地向土地市场供地，地方政府在政绩和利益驱动下，往往没有动力去控制私下交易，土地供应处于无序状态。其次，在征用供地制度下，低价补偿、高价出让引发了农村集体土地交易的隐形市场，农村土地也成为计划外供应的主要渠道之一。
2、地土批租中的协议出让容易滋生寻租和腐败，造成国有资产流失
据估计，国有土地资产每年的流失量近100亿元，但推行招标拍卖出让方式的改革显得异常艰难，如在协议出让最盛的北京，为配合“11号令”的实施，北京市政府出台了“33号令”（注：《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的通知》（京政办发[2002]33号，简称“33号令”，2002年1月31日）。）“33号令”虽然步调上与中央的精神保持一致，但对2002年6月30日以前已经进入协议程序但尚未获取土地使用证的协议出让放宽了政策，以期望妥善处理协议出让中的历史遗留问题，并规定了今后可继续采用协议出让的几条合法渠道，结果是，2003年北京市土地购置面积与2002年同期相比增长了37.3％，达到了近1亿平方米，这相当北京近5年的开发量，当年协议出让比例达到了98％（注：李一戈，京城土地风暴迷局：一刀切还是不切，2004年1月27日；袁一泓，开发商囤地1亿平方米的秘密，21世纪经济报道，2004年2月16日。）。这种突击式的协议出让使北京成为全国土地案件的“重灾区”。迫于中央的压力，“33号令”实施的一年后，北京市政府又出台了修改“33号令”的“4号令”（注：《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让补充规定的通知》（京政办发〔2004〕4号，简称“4号令”，2004年1月31日）。），才完全堵住了协议出让的各种“合法”渠道，真正与11号令的精神保持一致，但这个限期距中央政府规定的限期，即2002年7月1日整整晚了1年半有余。北京市政府执行中央土地出让制度改革的艰难历程是中国市场化经济体制改革的一个缩影，说明权利阶层与利益集团的结盟始终是改革进程中的最大障碍。
3、地方政府越权批地、违法供地导致土地计划供应规模过度扩张，土地大量闲置
据调查，我国现有城市土地面积为204.2万公顷，其中约3％—5％处于闲置状态，另有40％的土地属于低效利用。现行的土地供应管理制度对地方政府下放土地供应权、违法供地缺乏有效的制度约束，甚至各级乡村干部也可以供地。此外，对闲置土地的处理政策不得力、效果欠佳。如按照《闲置土地处置办法》（注：国土资源部5号令，1999年4月28日。），以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权。但事实上，开发商每半年到土地管理部门办一次延长开发建设手续，就可以无限期地拖延处置期，加之涉及合同问题、土地补偿价的折算、银行抵押等一系列问题，使处置闲置土地的政策难以落到实处，闲置土地处理办法成了“纸上谈兵”。
在计划失灵的情况下，国家适时调整了计划管理目标，即通过“垄断供应”保证“总量控制”，实施土地储备制度的主要目的是为了实现政府对一级土地市场的垄断供应，增强宏观调控能力，顺利推行土地的招标拍卖出让制度的改革，防止国有资产流失，约束地方政府扩张供地的冲动，以及盘活闲置土地，提高土地资产的利用率。
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