失地农民就业问题比较研究，本文主要内容关键词为：就业问题论文,失地农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪90年代以来，我国的工业化和城市化进程大大加速，城市规模不断扩大。大量的农业用地被征用后，变成了非农业用地，导致一大批农民从土地上剥离出来，变成了失地农民。土地被征用后的农民，既不同于传统意义上的城镇居民，又不同于传统意义上的农村村民，而成为种田无地、上班无岗、社保无份的特殊群体。近年来，因征地问题而引发的群众上访呈上升趋势，征地中出现的问题越来越为社会所关注。解决失地农民的就业问题就成为现阶段政府和专家学者研究的重点。
一、我国部分城市失地农民就业状况
（一）失地农民经济状况比较
土地对农民来说，不仅具有就业和养老保障功能，而且是农民凭借劳动获取食物，获得农业收入的重要基础。一方面，农民在失去土地这一保障资料之后，非农业收入将成为其收入的主要来源。如果非农就业不顺利的话，其家庭收入必将减少。另一方面，由于土地被征用，原先低成本的生活方式也随之消失，失地农民将面临较高的生活开支。那么，当前的征地行为对失地农民的经济状况的影响是怎么样的呢？首先让我们看一下我国部分省市失地农民征地前后的收支状况比较表（表一）。
表一 部分省市失地农民征地前后人均收支状况比较表（单位：元，％）
收支比较 纯收入 生活消费支出 净收益
地区征地前
征地后
变动率征地前征地后
变动率征地前 征地后变动率
广东3402.53 3622.89
6.5 2662.20
2745.04
3.1 740.33
877.85
18.60
上海4753.00 4904.00
3.2 3863.00
4327.00
12.0 890.00
577.00
-35.20
天津4326.00 4731.00
9.4 3022.00
3858.00
27.6 1304.00 873.00
-33.05
湖南2269.00 2514.00
10.8 1808.00
2075.00
14.8 461.00
439.00
-4.77
江西2549.50 2409.00
-5.5- - 0.3 ---
安徽1697.90 2207.20
30.0 1152.10
1495.10
29.7 545.80
712.10
30.46
甘肃2139.30 2128.60
-0.5 1296.20
1356.30
4.64 843.10
772.30
-8.40
广西1918.83 1717.42
-10.51447.75
1410.30
-2.59471.08
269.67
-42.75
云南1528.90 1131.00
-26.0
- -
- ---
注：表中人数为各城市被调查户失地农民（人均耕地面积在0.3亩以下）中的劳动力人数，表中数据为作者根据2003 2004年各省农调队调查资料收集整理而得，具体见参考文献[8]-[17]。
从表一我们发现，各地失地农民征地前后的收支状况与地区经济发展有一定的关系。主要表现为：（1）在中东部地区，经济发展较好的省市，失地农民的人均纯收入在征地后都较失地前有所增加，而在西部省市征地后失地农民的人均纯收入较失地前都下降了（如甘、桂、滇）。（2）在东中部失地农民征地后人均纯收入增长的同时，人均生活消费支出也相应增加，并且从净收益看大部分地区在征地后，出现下降。这两点可以从经济发展与就业机会的关系来解释。经济发展快，则相应的就业机会多，失地农民很容易找到相应的非农就业岗位，收入增加；经济发展慢，提供的就业岗位少，则失地农民的非农就业机会少，收入减少。从图一我们也可以得到印证。
图一：部分省市失地农民就业情况比较
（二）失地农民就业状况比较
对失地农民来说，失去了土地也就相应地失去了在土地上获得就业的机会。因此，他们需要在城市非农部门获得相应的就业岗位，以保障自己未来的生计。这就要求在城市化和工业化进程中产生与其相适应的就业岗位，使失地农民获得非农就业的机会。那么，现阶段失地农民的就业状况如何呢？让我们来看一下我国部分省市被调查农户中失地农民的就业现状（表二）。
表二 部分省市失地农民就业情况比较表（单位：人数/人，比例/％）
地区数据
广东天津浙江 湖南
江西安徽甘肃
广西云南
就业途径人数 比例 人数 比例 人数 比例人数 比例 人数 比例
人数 比例 人数 比例 人数 比例 人数 比例
土地征用安置 51.610
4.7 16 10.1 3 1.2
1 0.4
4 1.4
4 1.5
0 0 9
外出务工 132 42.9
28
13.1
20
12.7
6125.2
32
13.6
7024.1 4817.8
9227.4
3910.9
从事二、三产业
45
14.6
110 51.4
63
39.9
7028.9
81
34.5
100
34.5 6724.8
9026.9
114
31.8
经营农业 100 32.5
21
9.810
6.35824.0
94
40.0
6622.8 149
55.2
9327.8
108
30.2
赋闲在家 26
8.445
21.0
49
31.0
5020.7
27
11.5
5017.2 2 0.76017.9
8824.6
合计 308 100214 100158 100242
100235 100290
100
270
100335
100358
100
注：表中人数为各城市被调查户失地农民（人均耕地面积在0.3亩以下）中的劳动力人数，表中数据为作者根据2003 2004年各省农调队调查资料收集整理而得，具体见参考文献[8]-[17]。
从上表和图一，我们不难发现：失地农民非农就业不足，就业形势相对严峻。具体体现为：（1）失地农民在土地被征用的同时而获得就业安置的占失地农民的比例甚小，最多不超过10％（广西征地安置人员为0）；（2）外出务工和从事二、三产业成为多数失地农民就业的主要途径。以这两种方式获得就业的失地农民占各地被调查人数的半数左右，最少的也占被调查人数的42.6％（甘肃），最多者达到64.5％（广东）；（3）在中西部地区，城市化进程速度较慢，非农就业条件薄弱。失地农民尚有相当一部分在从事农业生产，如在江西，该比例为40％，甘肃为55.2％；（4）赋闲无业人员所占比例居高，多数地区该比例在20％左右。
二、失地农民就业障碍分析
失地农民在城市化进程中，不仅失去了土地、房屋，还失掉了低成本的生活方式和发展方式，但却没有因此换来由农业向非农业就业的很好转变，反而在非农就业中遇到了许多限制因素。究其原因，可以从失地农民就业的外部环境和农民自身的素质两方面加以分析：
（一）失地农民就业的外部环境障碍
1、征地制度不完善，使失地农民失地又失业。《土地管理法》规定，政府在履行征地手续后，农民对被征用土地不再享有相关权益。这一征地制度实质上剥夺了农民的土地财产权，排斥了农民参与土地增殖过程中利益再分配的权利。现行《土地法实施条例》规定对被征用土地农民的安置有三种途径：一是传统的以“土地换就业”，由征地单位吸纳失地农民就业。但是，随着所有制结构的变化和企业用工制度的改革，“土地换就业”模式在实际中已很难实施。二是由失地农民所在乡村集体负责安置的方式。即把征地款付给当地组织，让其妥善安置失地农民。但由于目前乡村集体所有制企业往往产权不明晰，监督机制不健全，管理能力不能适应市场经济的要求，限制了就业容量，导致失地农民生活受影响。三是对失地农民一次性货币补偿方式。货币补偿方式，补偿费有限，抗风险能力差，难以解决失地农民的长远生计。上述三种征地途径，都不能有效保障就业容量，从而使失地农民失业成为必然。
2、保障制度缺陷成为失地农民就业困难的又一障碍。我国农村的土地对农民来说，不仅具有经济价值，而且还起着就业和养老保障的功能。长期以来，城乡经济以及社会保障的二元结构使得农村社会保障的起点很低，政府对农村的社会保障投入很少，除少数发达地区依托乡镇企业拥有一些社区保障外，绝大部分地区没有养老、医疗及失业保障，而且城乡差距还有进一步扩大化的趋势；失地农民在失去了作为保障和就业载体的土地时，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，增加了其再就业的难度。
3、征地使用效率低下，就业贡献率不足。随着改革的深入，各种利益集团不约而同地盯上了土地这份“最后的晚餐”，都想用土地来实现自己的发展目标，于是大搞“圈地运动”。一方面，地方政府通过将土地“农转非，以地生财”，大量获取土地资本增值收益；另一方面，土地被征用后，存在征而不用、多征少用的现象。有关数据显示，我国城市由于盲目外延发展，城市容积率仅为0.3，近10％的土地处于闲置状态。即使土地被开发利用，其所能解决的失地农民的就业程度也很小。我们在武汉市江夏区大舒村调研时发现，该村全部土地已被征用作大学城建设用地，而只有村中极少数有关系的农户才能被安排进大学城就业，超过90％的失地农民自谋职业，并没有固定的工作。
（二）失地农民自身的因素
1、失地农民等、靠、要的思想影响就业。由于目前失地农民大多处于城郊结合部，受思想观念影响，一部分人员在再就业过程中，期望值较高，高不成低不就，常常是“有人无事做，有事无人做”；一部分失地农民，表现出一定的“恋乡”情结，不愿外出寻找门路，单等着政府为他们解决就业问题；也有部分人习惯农村种田那种自由、自主的生活方式，经受不了工厂严格的劳动纪律的约束，适应不了加班加点和流水生产线劳动强度大的工作环境，尤其不愿意进厂当作业工人，宁愿在家等待寻找适合自己的工作。
2、失地农民文化素质和劳动技能偏低，参与竞争能力较弱。如安徽省农调队对120户农民家庭中的290个劳动力的调查统计显示，初中及初中文化程度以下的劳动力占95.6％。广州番禺地区的调查结果显示，在被调查的286名失地农民劳动力中，初中以下的176人，占61.5％。很明显，目前失地农民的文化素质不能适应工厂、企业的招工要求。他们主要从事一些技术要求不高的体力劳动或做些小生意，在激烈的竞争中，很难立足。
3、失地农民外出务工的组织化程度不高。由于农村劳动市场尚不健全，组织化程度低，大部分农村失地农民向外转移以自发为主，盲目性和无序性较大，一些权益不能得到保障，职业稳定性差，缺乏可持续性和确定性。
三、促进失地农民就业的对策建议
妥善解决失地农民就业问题，不仅是当前解决农村问题的一个难点，也是一个社会问题，它事关农村和社会的稳定。针对前面分析的我国失地农民就业中存在的问题，提出如下几点建议：
1、完善征地制度，建立“失地失业”和“安置就业”并举机制。
工业化、城市化应该有利于农民富裕，而不是造成大批农民的失地又失业，应当缩小城乡差别，而不是扩大社会分配不公。在当前，改革和规范征地制度，研究制定更加科学、公平、公正的征地补偿标准，建立市场化的征地安置机制，在安置失地农民就业中确立“经济补偿+社会保障+就业服务”的三位一体新模式，实行征地和农民劳动力安置同步进行，是促进失地农民顺利解决就业问题的基本保证。可以考虑在征用农民土地时，为失地农民的就业、创业提供一定的非农用地，用以构建城镇服务业产业链和大力引进发展劳动密集型企业，使城市工业、服务业规模化、产业化、关联化。如广东顺德、中山等地将征用土地的10％作为回批地，让失地农民来办小企业、农贸市场、小商品批发市场等，以此来实现就业和创业。福建石狮市在上个世纪90年代初便开始实行土地回批政策。
2、建立健全失地农民生产与生活保障体系，解决其后顾之忧。失地农民保障体系的基本内容应当包括失地农民最低生活保障、失地农民养老保障、失地农民医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会、为失地农民提供法律援助等。
3、大力发展经济，以发展促就业。从经济分析的角度来讲，就业的增长主要取决于经济的增长。如果没有经济总量的增长，无论采用什么措施，就业状况也很难得到改善。因此，解决农村失地劳动力就业的根本出路，同样是发展地区经济，利用经济增量吸纳劳动力。在发展过程中，不仅要创造经济效益，同时更要注重创造就业岗位。大力发展经济，应该注重能吸收农村劳动力就业的乡镇企业和第三产业。
4、建立对失地农民的再就业培训机制，提高失地农民的就业技能。为了缓解失地农民就业技能差与现代产业结构升级对劳动力素质高要求的矛盾，建议政府从土地出让金中划出一定比例的资金用于对失地农民的就业培训，提高劳动者素质，为失地农民再就业创造条件和提供机会，多渠道、多方式解决其就业问题。培训应该具有针对性，要根据不同类型的需求，开展多层次培训。如对失地农民开展文化知识、农科知识、经营知识和专业技能等方面的培训。
5、引导和教育失地农民转变观念，破除等、靠、要的思想，鼓励其灵活就业。当前，部分农民就业难，主要是因为转变思想观念难，只要观念转变了，就业的渠道就宽广了。因此，要积极鼓励失地农民自主创业，自谋职业，宜工则工，宜商则商。同时政府也要创造条件鼓励失地农民灵活就业。可以考虑发展非正规就业组织，通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等多种形式，诸如为市政市容提供保洁、保绿、保安服务等为包括失地人员在内的困难群体提供临时就业机会。[6]这样，通过非正规就业，企业可以更加方便地使用劳动力，劳动者也可以通过多种途径参与社会劳动，从而促进失地农民就业。
6、建立健全就业服务体系，发展劳动力市场。在考虑失地农民就业问题时，我们不应把就业问题仅仅看作目前唯一受雇于企业并每周在企业完成40小时工作的这一形式，而应注重发展劳动力市场，发挥劳动力市场的调节作用，体现就业形式的多样化。[7]如统筹城乡劳动力市场，逐步取消农村劳动力进入城镇就业的一些不合理规定，建立统一的就业政策和制度，形成统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，促进失地人员在城乡之间有序流动。要尽快构建城乡就业信息网络，方便失地人员能够就近获取岗位信息，降低他们的求职成本，让城乡劳动力平等就业。
总之，让更多农民离开土地，在工业化、城市化的牵引下完成人口、资源的优化组合，打破农业、工业双受制约的局面，缔造“双赢”，符合我国经济发展的客观趋势。农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。科学、合理地离开土地，不仅符合政府的愿望，也是多数农民的愿望和要求。我们的目的就是要使当前失地农民的问题得到妥善解决，让更多的失地农民顺利就业和进一步推进我国的城市化进程。