城市化进程中的土地财政与城市经济性公共品※
李慧
内容提要： 城市经济性公共品是创造城市聚集效应的重要条件，为城市化发展提供了重要的物质基础。改革开放以来，中国的城市经济性公共品供给水平有了显著提高，建设资金来源也在不断变化。利用2004-2016年中国省级面板数据，通过实证研究发现：作为土地财政的重要表现形式，土地税收为城市经济性公共品供给提供了重要的资金来源，同时土地财政还为城市经济性公共品供给提供了所需的土地资源。建议规范土地出让收支管理，提高土地出让收支的透明度；加快土地财政推动型城市化发展模式的转型。
关 键 词： 土地财政 经济性公共品 系统广义矩方法
一、 引言与文献综述
城市公共品是指在城市范围内主要以城市政府为供给主体，被全体市民享用(但非独享)并具有一般公共品特征的、城市生存和发展不可或缺的产品。本文根据研究的需要，将城市公共品分为经济性公共品和民生性公共品。前者主要指城市基础设施，是城市居民生产和生活所必需的最基本的公用设施。后者主要指教育、科技等各项社会事业，以及就业、社保等方面的公共品。因为城市政府竞争的需要，一般经济性公共品供给较民生性公共品更为充足。城市经济性公共品涉及城市供水、交通、防洪等方方面面，是城市存在、发展的重要物质载体，也是城市活动所产生的人流、物流、信息流的基本载体。它是城市赖以生存和发展的一般条件，是社会分工的产物。经济性公共品的建设是城市化建设的重要内容，城市经济性公共品质量的高低直接决定了城市化进程的快慢。在我国，一般认为城市经济性公共品的重要资金来源之一就是土地财政，因此，研究两者的关系，对于理解地方政府对土地财政高度依赖的原因，及思考后土地财政时代地方政府推动城镇化持续发展面临的困境与转型路径，有着重要的理论和现实意义。
本研究通过对中国浦东干部学院、上海干部在线学习城、广东省干部培训网络学院、云南干部在线学习学院等干部网络学习平台的调研，结合文献研究法和案例分析法等，对干部网络教育的现状、技术与趋势展开研究。
国外研究经济性公共品产出资金的文献主要涉及基础设施投融资决定因素问题。Randolph等(1996)使用1980-1986年27个国家的数据研究了决定基础设施投资的各种因素，其中因变量是政府在交通和通讯上的人均支出，自变量包括反映经济结构的指标,如发展阶段、财政与国际收支平衡状况、贸易条件、制度、人口密度、城市化水平、城乡结构和劳动参与率等，结论是人均基础设施支出对经济发展阶段、城市化水平和劳动参与率最为敏感。随着经济性公共品也就是城市基础设施建设对经济发展的作用日益凸显，国内学者对城市基础设施建设投融资的研究也相当广泛。国内对基础设施投资影响因素更多是从财政分权、政府治理等角度进行分析。张军等(2007)运用GMM方法探寻影响基础设施投资支出的决定性因素，研究结果证实，对于基础设施投资而言，地方政府之间在“招商引资”上的标尺竞争和政府治理的转型是决定性因素。龚锋等(2009)利用1999-2005年中国内地28个省(自治区、直辖市) 的面板数据进行实证分析，结果显示：财政分权程度与基本建设支出过度供给指数正相关。傅勇(2010)实证研究发现，财政分权降低了城市公用设施的供应；分权下的地方政府灵活调整规模的优势不明显；加强反腐败力度，降低了城市公用设施的供给，表明公共部门具有明显的寻租空间。
近年来由于土地财政对经济性公共品的影响越来越显著，国内学者开始对两者之间的关系进行探索。卢洪友等(2011)基于2005-2007年中国地市一级经验数据，以地方公共服务供给水平为因变量，以土地租税在财政收入中的占比为自变量，检验地方政府的土地财政相关收入是否有力地促进了地方的基础设施建设等公共服务水平，结论是地方土地财政收入普遍显著改善该地区基础设施水平。江克忠等(2012)用地方政府辖区每万人拥有公路里程数衡量基础设施供给水平作为被解释变量，用地区经济发展水平、预算内财政支出水平、预算外支出水平、城市化水平、市场化水平、行政事业单位人员规模作为被解释变量，检验预算外支出对基础设施的影响，结论是地方政府预算外支出与基础设施供给存在显著的正相关关系。汤玉刚等(2012)认为，分权化经济治理模式所产生的地区间竞争与土地融资创新分别改变了基础设施投资的需求与供给能力；并运用资本存量法和实物存量法对相关假说进行了初步实证检验。左翔等(2013)将公共品区分为经济性和非经济性两大类，利用全国284个地级市面板数据的实证研究发现，在控制住其他变量后，垄断更多国有土地流转将使得地方政府显著增加经济性公共品(基础设施)的供给。
因为经济性公共品具有准公共品属性，这导致其投资多以政府为主体，但政府投资的效率及效益一直受到争议，政治因素常常致使投资偏离最佳结构，过去对影响经济性公共品因素的研究往往集中于政治环境和地方分权的政府组织形式(李平等，2011)。由于学术界对于土地财政与经济性公共品关系的研究开始得相对较晚，较多的是对两者关系的定性描述，而定量分析的文章较少，仅有的几篇并未区分土地财政的不同表现形式对城市经济性公共品的影响，本文的研究力图弥补这方面的不足。本文第二部分试图从理论上探讨土地财政、城市公共产品、城市化三者之间的关系。第三部分基于我国的现实情况分析土地财政对城市经济性公共品的效应。第四部分通过构建SYS-GMM模型，检验土地出让收入、土地税收、土地资源对于城市公共产品所发挥的作用，以试图回答在当前城市化快速发展进程中土地财政转型如此困难的原因。第五部分总结全文。
二、 理论基础
结合以往学者的研究，本文认为地方城市政府的目标主要可以分解为三个。
目标之一：促进城市经济增长。赵春玲等(2002)认为，地方政府具有理性“经济人”的特征，以本地区利益最大化为目标，从而会选择有利于当地经济发展的策略。施海洋等(2001) 认为，转型时期，地方政府表现出“经济人” 特点，导致其出现类似于企业的行为。张军(2005)认为地方政府行为目标体现为GDP的竞争。由于衡量地方政府官员政绩的最主要标准是地方经济发展水平，在这一评价体系的刺激下，地方政府官员会致力于推动非农产业发展，最终表现为超前发展、过度投资。为了经济发展，吸引外部企业，地方政府需要不断加大城市各项设施的投资力度。出于政绩考核的需要以及地方政府竞争的激烈程度，导致了地方政府将本地的经济发展作为政府行为的重要目标。
目标之二：提供公共产品。刘汉屏等(2003)认为地方公共物品的供给数量和质量体现着地方政府的竞争优势。杜传忠等(2015)通过构建偏好型DEA模型实证分析发现，从全国层面而言，地方政府首要目标仍是促进经济增长，但对不同地区而言，偏好则存在差别：东北和北部沿海地区更偏好公共品和社保，黄河中游地区更偏好公共服务和经济增长。随着地方政府职能的转变和发挥市场配置资源的决定性作用要求的提出，对一些地方政府而言，尽管发展地方经济仍然是其关注的重点，但也将职能逐渐转向为各类市场主体提供优质均等的公共产品这一基本职能。而公共产品又分为经济性公共产品和民生性公共产品，基于地方政府促进地方经济发展的目标，其倾向于提供更多的经济性公共产品以吸引投资。
目标之三：获取地方财政收入。Qian & Roland(1998)认为，财政分权和要素的流动性是导致地方政府财政竞争的重要因素。财政分权以后，由于地方政府的职能定位(发展地方经济、提供公共产品等)与其财政收入之间的矛盾逐渐加剧，导致地方政府将获取地方财政收入，包括税收收入和一些非税收收入(包括土地出让收入)作为稳定经济发展和提供公共服务的重要资金来源。掌握的财政资源越多，说明地方实力越强大，往往在地方政府竞争中更易胜出。
样本数据主要来源于WIND金融终端、国研网统计数据库、中国统计数据应用支持系统平台和《中国城市建设统计年鉴》。考虑到物价因素的影响，将土地出让收入、土地税收、城镇居民消费支出数据转换为2004年不变价水平。变量的描述性统计如表1所示。
土地财政通过提供资金、土地等方式支持了城市化发展，为农村人口向城市流动、工业向城市集聚提供了前提和基础，其对城市化的作用主要通过以下三种途径产生。
控制变量：① 财政分权(Fd )：用各省人均地方公共财政支出与全国人均地方公共财政支出比率来表示。一般认为，财政越分权，地方政府就有更大的激励进行经济性公共品建设。② 对外开放度(Open )：用外商投资企业投资总额与地区生产总值比率来表示，一般而言，对外开放度高的地区会更加重视当地的基础设施建设，但外资的引入规模是否必然推动其建设，这也需要结合具体的基础设施行业进行分析。③ 人口规模(Pop )：一般而言，越是人口密集的地方，公共产品的供给效率会越高(傅勇，2010)。④ 土地面积(Land )：土地面积越大，代表了该地区可供出让的土地越多，当地政府更容易扩大土地开发增加经济性公共品建设。⑤ 城镇居民消费水平(Consum )：指城镇居民年人均消费性支出，一般认为城镇居民对城市经济性公共品的需求与其消费水平成正比。
图1 土地财政通过经济性公共品作用于城市化
二是通过影响城市经济性公共品作用于城市化。根据国家有关政策规定① 参见《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)。 ，土地出让收入使用范围之一即为城市建设支出，所谓城市建设支出不仅包含完善国有土地使用功能的配套设施建设支出，也包括城市基础设施建设支出。不仅土地出让收入，土地税费等收入作为地方政府财政收入的组成部分也承担着地方基础设施建设这一重要职能。同时，根据现行土地制度，城市化进程中所需要的建设用地，首先由政府依法将农用集体土地征收为国有，然后再根据土地的具体用途，对凡属于公益性用地的将通过无偿划拨方式交给用地单位使用。而城市基础设施建设用地很大一部分属于公益性用地。因此，土地财政对城市化影响的重要途径之一，就是通过为城市经济性公共品供给提供资金和建设用地资源，为城市化发展、城市集聚经济和规模经济提供重要的前提条件。
1)对中子与聚乙烯转换靶中氢核的作用点位置抽样，确定反冲质子的产生位置和能量，并抽取反冲质子的发射方向余弦，以确定反冲质子的飞行方向。
改革需要调整传统的利益格局。建立完善科学合理的人员分类管理机制，推行法官、检察官的员额制改革，提高法官、检察官的职业尊荣感，让能办案的人投入一线真正办案，极大提高了法官、检察官队伍的正规化、专业化、职业化水平。
三是通过影响城市民生性公共品作用于城市化。与土地财政对城市经济性公共品的影响类似，土地财政同样为城市民生性公共品提供了资金和土地支持。这种土地财政既包含了地方政府通过土地获取的税收收入，也有土地出让收入。根据财政部、教育部联合发布的文件规定，扣除成本性支出后，土地出让收入要按照10%的比例计提教育资金② 参见《关于从土地收益中计提教育资金有关事项的通知》(财综〔2011〕62号)。 。不过鉴于当前对民生性公共品投入的不足，土地财政对于民生性公共品的支持作用可能仍然有限。
中医认为急性脑梗死合并心肌缺血的发病因素为气虚血滞、脉络瘀阻，在发病后患者发生半身不遂等临床症状，在治疗急性脑梗死合并心肌缺血时中医以益气活血、化瘀通络为主[3]。
三、土地财政对城市经济性公共品的效应分析
1 .土地财政为城市经济性公共品建设提供重要的资金来源
改革开放以来，国家对城市基础设施的投融资体制进行了重大改革，但是目前财政资金仍然是基础设施建设的主要资金来源之一，尤其是纯公共品和准公共品特征较明显的基础设施，如城市道路、桥梁等设施。
1994年中国用于城市维护建设的资金有674.8亿元，到2016年增加到18019.46亿元，增长了25.7倍。中国城市维护建设资金来源包括城市维护建设税、中央与地方财政拨款等多种形式。2012年，其他收入7265.3亿元，占城市维护建设资金的比重最高，为60.9%，其他收入中又包括土地出让转让金，这说明土地出让收入是城市基础设施建设资金的重要来源之一。地方财政拨款2012年为2725.2亿元，占城市维护建设资金的22.9%。从广义上讲，土地财政除了土地出让收入外，还包括土地增值税、城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税等与土地有关的税收，而这些也是地方财政收入的重要来源。因此可以说，土地财政为城市经济性公共品提供了重要的资金来源。
按照有关规定，城市建设支出是土地出让收入使用范围之一③ 参见《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)。 。根据财政部综合司公布的《2015年全国土地出让收支情况》，2015年全国缴入国库的土地出让收入33657.73亿元，支出33727.78亿元，其中非成本性支出6883.19亿元；在非成本性支出中，土地出让收入用于城市建设支出3531.53亿元，占当年非成本性支出的51.3%。可见，在扣除成本补偿性开支(征地和拆迁补偿、补助被征地农民、支付破产或改制企业职工安置费、土地出让前期开发支出)之后，土地出让收入的一半以上都用于了城市经济性公共品也就是基础设施建设。
永川现有茶叶生产加工主体33家，其中规模较大的加工企业14家，厂房面积达6.7万平方米，设备674台（套），年加工能力8000吨。按计划，到2020年，永川茶园总面积达到12万亩，产量1.2万吨，实现茶叶产值12亿元，全产业链产值50亿元。目前，永川茶文化在文化挖掘、文化包装、文化展陈、文旅整合、文化氛围、文化传承、文化推广等方面，缺乏系统挖掘、系统投入、整体打造、整体营销等问题。
且说川矢见半个时辰已到，便令部下将猪杀了，又按百里香所授之方，刮去猪毛，取出大肠，用白麻扎好两头，放入蒸笼烧火蒸之。
2 .土地财政为经济性公共品建设提供土地资源
因变量：Urbroad 代表城市年末实有铺装道路面积，这个指标代表城市经济性公共品的产出水平。
通过完善的清洁度保障体系，将多级过滤系统加入不同精度和不同流量的过滤元件组合中，通过性能可靠的保护系统，可对设备状态预警和保护，保障进水高压乳化液的清洁度。
图2 1994-2012年我国城市维护建设资金收入来源(单位：万元)① 自2006年起，城市维护建设资金收入仅包含财政性资金，不含社会融资。地方财政拨款中包括省、市财政专项拨款和市级以下财政资金。其他收入中包括市政公用设施配套费、市政公用设施有偿使用费、土地出让转让金、资产置换收入及其他财政性资金。由于统计年鉴中2013年以后的城市维护建设资金收入来源只给出城市维护建设税、城市公用事业附加两项内容，因此本图仅绘出2012年以前我国城市维护建设资金收入来源。
资料来源：历年《中国城市建设统计年鉴》。下图同。
如图3所示，2003年我国城市基础设施用地5353.24平方公里，到2016年增加到9784.29平方公里，14年间基础设施用地面积增长了82.8%。
四、 模型与实证分析
1 .模型设定与变量选择
借鉴已有模型，同时为了区分土地财政的不同表现形式——土地出让收入、土地税收对城市经济性公共品影响的差异，也为了区分土地财政所提供的资金、土地的影响，本文设计了3个自变量：土地出让收入(Mon )、土地税收(Tax )和经济性公共品用地面积(Lfi )。模型如下：
本文采用的是2004-2016年全国省级面板数据，由于北京和上海的基础设施建设用地面积指标和西藏的土地财政指标等存在缺失，去除这3个省市，共28个省市13年数据。
(1)
其中i 代表省份，t 代表年份，α 0-α 8为待估参数，ε 代表随机扰动项。考虑到内生性问题，自变量采用滞后1期代入模型。
再取变异概率根据种群情况自适应调整，其余参数均取相同。其适应度成长曲线对比见图6，最终寻优路径对比见图7，其中自适应调整变异概率遗传算法适应度成长较快，最终稳定于5.2左右，收敛效率稍有提高。
土地财政以土地为工具，通过获取土地出让收入增加地方政府收入来源，从而为基础设施建设提供资金保障，除此之外，根据目前国家的土地制度，城市化发展所需用地，由政府依法征收农用集体土地，将其转换为国有后，根据土地的具体用途，公益性用地采取无偿划拨方式交给用地单位使用，目前公益性用地大约占政府出让土地的30%-40%。而公益性用地主要包括办公用地、公共设施用地、公用设施用地、公益事业设施用地以及其他用地② 公益性用地包括国家机关、人民团体办公用地；交通、水利等公共设施用地；城市供排水、供电、供气、供热、邮政、消防、环境卫生设施和城市广场、公共绿地、公园、名胜古迹、革命遗址等公用设施用地；公共文化、体育、教育、科研、医疗卫生、社会福利等公益事业设施用地；军事设施、各国驻华使领馆用地以及宗教设施、监教场所和公益性公墓、殡葬设施等特殊用地。 。因此，公益性用地很大一部分用于建设城市基础设施。
对于面板数据模型可能存在的内生性问题，本文采用系统广义矩方法(SYS-GMM)进行处理② SYS-GMM方法是由Arellano et al.(1995)及Blundell et al.(1998)提出的，其基本思路是：用差分方程来消除固定效应,并使用自变量的水平滞后项作为差分项的工具变量，同时使用差分项的滞后项作为水平项的工具变量，以此来增加工具变量的个数，从而解决水平滞后项的弱工具变量问题，因此其估计结果比混合截面OLS估计和固定效应模型(FE)更为可靠。 。为了检验模型的稳健性及结果的可靠性，利用SYS-GMM方法做实证检验，同时还使用混合OLS、随机效应和固定效应模型进行估计，并对估计结果进行比较分析。SYS-GMM估计有一步估计与两步估计③ 在有限样本条件下，SYS-GMM的一步估计法存在过度拒绝工具变量有效性的倾向，而SYS-GMM两步估计法存在参数估计值标准误差严重向下偏误的问题。 ，本文采用两步GMM。SYS-GMM估计量是否一致，关键在于工具变量是否有效，这需要进行两个检验，一是检验所使用的工具变量是否有效的Sargan检验，其原
一是通过影响城市产业作用于城市化。这种影响主要体现在中国独有的招商引资模式上。地方政府在竞争中纷纷采用了“零地价”甚至“负地价”的工业用地吸引资金，尽管带来的土地出让收入有限，但导致的却是工业的集聚，从而带动了城市化发展。同时，工业化发展会给地方政府带来更多的税收收入，这可以看成更广意义上的“土地财政”，因为工业带来的税收作为地方政府财政收入的主要来源在城市化进程中也会发挥重要作用。在工业化、城市化中期以后，土地财政还会通过影响城市服务业发展促进城市化持续发展。
图3 2003-2016年我国基础设施用地面积变化(单位：平方公里)① 根据1991年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ 137-90)》，城市用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公共设施用地、绿地、特殊用地、水域和其他用地等10类。图中2003-2011年基础设施用地包括对外交通用地、道路广场用地和市政公共设施用地。根据最新颁布并实施的《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》，城市建设用地分为居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、公用设施用地和绿地等八类，因此图中2012年基础设施用地包括交通设施用地和公用设施用地两类。2012年开始统计口径与之前相比有变化。
2 .数据说明与描述性统计
lnUrbroad it =α 0+α 1lnMon it-1 +α 2lnTax it-1 +α 3lnLfi it-1 +α 4lnFd it-1 +α 5lnOpen it-1 +α 6lnPop it-1 +α 7lnLand it-1 +α 8lnConsum it-1 +ε it
因此，土地财政作为地方政府的目标之一，为地方政府实现发展地方经济和提供公共产品的另外两个目标创造了条件。结果则是通过产业集聚、人口迁移、农地的非农化，带动城市化水平的提高。
3 .实证分析
自变量包括：土地出让收入(Mon )、土地税收(Tax )和经济性公共品用地面积(Lfi )。土地出让收入即国有建设用地出让成交价款，是国有土地使用权流转过程中的转让收入。土地税收主要指土地从出让到房地产建造、销售、转移等环节设计的直接税收，包括城镇土地使用税、土地增值税、房产税、耕地占用税和契税。土地出让收入和土地税收代表了土地财政对经济性公共品提供的资金支持。经济性公共品用地面积指国有划拨的用于交通、水利等公共设施的公益性用地，代表了土地财政对经济性公共品的用地支持，即基础设施用地。
假设为过度识别限制是有效的；二是检验差分方程的随机误差项的二阶序列相关性的Arellano-Bond检验，其原假设为一阶差分方程的随机误差项中不存在二阶序列相关。结果如表2所示。Sargan检验结果显示，在5%显著性水平上，p 值大于0.05，不能拒绝原假设，表明工具变量的选取有效。Arellano-Bond检验结果表明，模型的差分残差项服从AR(1)，但AR(2)的伴随概率为0.159，大于0.1，因此不存在二阶自相关，接受原假设“扰动项无自相关”，说明模型设定是合理的。
模型1-4分别报告了土地财政对城市经济性公共品的影响。
(1) 土地出让收入(Mon )与城市道路建设(Urbroad )呈显著的负相关关系。这一结果与一般普遍认为土地财政支持城市基础设施建设的观点相异。实际上通过梳理文献可以发现，以往学者在证明土地财政支持城市经济性公共品建设时，往往以税收(卢洪友等，2011)或者土地出让面积(左翔等，2013)作为土地财政的替代变量，并没有分析土地出让收入对经济性公共品的影响，这也恰恰证明了本文将土地财政区分为三种不同表现形式，分析其影响的重要性。实证检验并未证明两者的正相关关系，可能的原因是本文中土地出让收入是国有建设用地出让成交价款而非土地出让收益。事实上，土地出让支出分为成本性支出和非成本性支出(即土地出让收益支出)两部分，成本性支出主要用于征地拆迁补偿、补助被征地农民、土地出让前期开发等，占土地出让收入的绝大部分，剩下的非成本性支出才可以用于城市建设等。而土地出让收入的流向是不透明的，统计部门也缺乏相关的数据，所以很难判断土地出收入具体多少用于城市开发建设。
表1 变量的描述性统计
(2) 土地税收(Tax )与城市道路建设(Urbroad )存在显著的正相关关系。这说明作为土地财政重要组成部分的土地税收，对城市经济性公共品建设也同样存在一定的促进作用，这也与卢洪友等(2011)的结论相同。
表2 回归结果
(续表)
注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%的统计水平上显著；括号内的值是t 值(OLS、FE模型中)和z值(SYS-GMM模型中)；Sargan检验、Arellano-Bond检验对应的为P 值。下同。
(3) 经济性公共品用地面积(Lfi )与城市道路建设(Urbroad )呈现显著的正相关关系。与上文对土地财政作用于城市经济性公共品建设的效应分析相同，除了提供资金支持外，土地财政也为城市经济性公共品建设提供了重要的土地资源。
(4) 从控制变量情况来看，只有人口规模(Pop )与城市道路建设(Urbroad )呈显著的正相关关系。正如上文所言，人口密集度较高的地区经济性公共品建设水平会更高。
4 .稳健性检验
为了验证上述结果的稳健性，本文用城市排水管道长度(Udp )来代替式(1)中的因变量城市年末实有铺装道路面积指标。排水管道体系是城市基础设施建设的重要组成部分，对城市的现代化建设、城市经济增长都有着重要的意义。实证模型如下：
完善水稻育种的相关法律法规，加强育种的相关条例体系建设。在社会中加大水稻育种知识宣传力度，提高人们对水稻新品种的保护意识。对一些大力培育水稻新品种的企业，进行相应的支持和鼓励，使企业可以通过完成水稻新品种培育实现企业发展。
lnUdp it =α 0+α 1lnMon it-1 +α 2lnTax it-1 +α 3lnLfi it-1 +α 4lnFd it-1 +α 5lnOpen it-1 +α 6lnPop it-1 +α 7lnLand it-1 +α 8lnConsum it-1 +ε it
由表2 的数据可以看出，随着训练数据数目增加，与传统的基于用户协同过滤算法U-CF 相比较，UCCA-CF 算法运行效率具有明显优势。
(2)
其中，Udp 代表城市排水管道长度。
如今，除了准备最后一阶段的论文，他还要运营好朱利安葡萄酒学校。让他很开心的是，在这忙碌的一年，他的公司也取得非常好的成绩，其中广州分校的开课量就翻了一番。而对于未来的发展，他希望接下来能尽量减少出差，少点外出参加活动，在他看来，钱是赚不完的，他只想多点留在家里，多一点陪自己的小姑娘，看着她长大。
表3 改变因变量后的回归结果
根据表3结果，土地出让收入(Mon )与城市排水管道长度(Udp )呈显著的负相关关系。土地税收(Tax )与城市排水管道长度(Udp )呈显著的正相关关系。尽管GMM模型结果显示经济性公共品用地面积(Lfi )与城市排水管道长度(Udp )之间无显著的相关性，混合OLS、随机效应模型和固定效应模型均验证了两者存在显著的正相关关系。由此可见，上文的实证结果是稳健的。
五、 结论与政策建议
1 .结论
本文利用2004-2016年全国省级面板数据，将土地财政区分为三种不同表现形式，基于SYS-GMM估计方法，实证研究了其对城市经济性公共品的影响，研究结果表明：① 土地出让收入与城市基础设施建设呈显著的负相关关系，这一结果与一般普遍认为的土地财政支持城市基础设施建设的观点相异。可能的原因是，虽然土地出让收入被认为是城市基础设施建设的重要资金来源，但本文中土地出让收入是国有建设用地出让成交价款而非土地出让收益。事实上，土地出让支出分为成本性支出和非成本性支出两部分，非成本性支出才可以用于城市建设。而土地出让收入的流向是不透明的，统计部门也缺乏相关的数据，所以很难判断土地出收入具体多少用于城市开发建设。② 土地税收、经济性公共品用地面积与城市基础设施呈显著的正相关关系，说明随着土地财政的兴起，土地财政不仅为经济性公共品生产提供了重要的资金来源，同时土地财政还为城市经济性公共品的生产提供了所需的土地资源。
2 .政策建议
第一，规范土地出让收支管理。① 推行土地出让收支预算公开制度，提高土地出让收支的透明度。由于以前土地出让金放在预算外管理，没有进入预算体系，管理非常不规范。2006年国务院出台通知[注] 《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)明确要求从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理；收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”；在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。 ，要求地方国库设立专账，核算土地出让收支情况。但在实际执行过程中，只有少数市县按照规定编制了土地出让收支预算，很多市县进展缓慢。有的市县在其土地出让收支管理办法中并未提及人大，人大的审批和监督作用未有效发挥。提高土地出让收支的透明度不仅要公开预算，而且要细化公开科目，建议土地出让收支预算科目要细化到“项”一级。完善土地出让收支预决算向同级人大报告制度，土地出让收支预算应接受县、市、省各级人大审批与监督。② 建立健全土地出让收支审计制度和土地出让收支信息公开制度。审计部门应加强对土地出让金的收支审计，在年度地方财政预算执行情况审计时，将土地出让收支管理审计作为一项重要内容。地方政府应尽快将土地出让金纳入政府公开信息的范围，定期向公众和社会公开公布，接受公众监督。
第二，加快土地财政推动型城市化发展模式的转型。土地财政为经济性公共品生产提供了重要的土地和资金来源，说明土地财政在城市化发展建设过程中的确发挥过重要作用。鉴于土地财政对城市化发展质量和土地利用效率的不利影响，对产业结构与社会的负面影响，更重要的是其有可能导致的财政、金融等多重经济的系统性风险，传统的依靠土地财政推动城市化发展的模式亟待转型。推动城市化发展，重要的是解决资金来源问题。对于中国而言，应构建以房地产税为主体的地方税体系，通过稳定房地产税收入来弥补未来土地出让收入下降可能带来的部分收支缺口，充分利用税收为城市公共产品的供给提供资金保障，提高城市化水平，促进城市化可持续发展。考虑到房地产税涉及面广，操作复杂，影响较大，建议采取渐进式改革方式，推进房地产税改革试点，而不是一次性全面铺开。应认真总结上海与重庆试点的经验，综合考虑各方面因素，根据不同试点城市的具体情况来制定政策，增加灵活性。
参考文献：
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中图分类号： F294
文献标识码： A
文章编号： 1009-2382(2019)03-0071-08
※基金项目： 国家社会科学基金一般项目“基于地方政府行为的中国城镇化发展研究”(编号：16BJY043)。
作者简介： 李慧，江苏省社会科学院经济研究所副研究员、博士(南京 210004)。
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