国外电力改革的经验及启示，本文主要内容关键词为：启示论文,国外论文,经验论文,电力改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F407.2文献标识码：A文章编号：1672-8106（2004）02-0024-05
一、问题的提出及一般分析
电力改革是一个世界性的课题，综观世界各国的电力市场化改革实践，既有电价降低、服务质量提高的成功经验，也有像美国加州电价飞涨、电力短缺的电力危机。电力改革一般都是要实现多重目标的平衡，实施电力改革、建立竞争性电力市场是一个复杂的过程，其主要原因就是改革具有多重目标，而且其相互之间具有矛盾性。
各国改革的一般规律都是以现有电网管理体制为基础，提出改革方案，并采用渐进的改革方法，从改革开始到基本完成一般都需要10年左右时间。
西方流传一句名言，市场能解决一切问题，但市场不能解决自己的问题。一个设计错误的方案，自己不能纠正自己。中国正在深化电力改革，应该认真分析研究各国电力改革进程和出现的问题，从中得到一些有益的启示。
二、电力行业的一般特点和基本的改革变化趋势
电力行业符合自然垄断的技术经济特征。电力从生产到使用由四个环节组成：发电、输电、配电、售电。电力作为商品，其生产消费有着非常特殊的一面，既它的产供销在瞬间完成，并时刻保持平衡。电力的使用者在时间分布上的不均匀性，造成了用电负荷的峰荷、腰荷、谷荷。这样就有可能造成在峰荷时期电的供应困难，在谷荷时期又出现供过于求的现象。电力行业只有在规模化、网络化的经营基础之上才能实现系统最大经济效益。电力市场的基本特征是开放性、计划性和协调性。电力市场各个成员之间是相互紧密联系的，任意一个成员的操作，都将对电力系统产生影响，所以要求电力市场中电力的生产、交换、使用等具有计划性；同时由于电力系统要求做到供需的即时平衡，所以电力市场中的供应者之间、供应者与用户之间必须要相互协调[1]。
根据世界各国电力改革的实践，电力市场可以划分为成熟的和发展中的电力市场两种。成熟的电力市场，电价水平一般反映了成本和投资回报率，客户有较高的电价承受能力，用电需求增长较缓，筹措资金的需求不大；发展中的电力市场，电价方面交叉补贴现象较为普遍，用电客户对电价上调的承受力较差，对新增发电设施有很大的要求。
电力改革的基本做法是根据电力市场发展的不同阶段，确定改革的焦点和首要目标[2]。对于成熟的电力市场，改革的焦点是降低电价，改革的首要目标是提高效率，为客户提供更多的选择和提高系统的安全可靠性；而提供充足的发电容量、新增发电设施和吸引投资是改革的次要目标。对于发展中的电力市场，改革的焦点是新增电力设施，改革的首要目标是吸引电力投资，建设充足的发电容量；而降低电价、提高效率和为客户提供更多的选择则成为改革的次要目标。
三、国外4种典型电力改革模式和经验
（一）英国——纵向分离模式
席卷全世界的电力改革首先发起在英国。1979年保守党人撒切尔夫人赢得大选，她认为“英国经济最大的两个问题是垄断的国有化企业和垄断的工会”，企图通过“私有化方案”重振英国经济，进行了一系列国有行业的私有化改革：从北海石油、港口、机场、电讯、煤气到宇航、钢铁、煤炭、供水都私有化，最后把规模最大的电力工业私有化。英国电力改革时的特点是，电力富余，用电增长缓慢，对电力发展需求不大。其电力改革的主要目标是私有化、引入竞争、降低电价。电力改革方案是开放发电市场，引入竞争机制，引进外资和重组，将国有的英国电力公司（CEGB）分解成16个公司（其中12个地区配电公司、3家发电公司和1家高压输电公司），然后逐步私有化和上市，输配电方面继续实行垄断经营，加强监管[3]。
电力改革的过程分为四个步骤。一是1983年在发电领域引入竞争；二是1989年改革电力管理体制，加强政府管制；三是电力企业重组；四是国有电力公司实行私有化。1988年英国政府公布了对电力产业实行私有化的白皮书，私有化从非核电站和电网入手。1990年底，英国政府首先对12个地区电力局及其合资组建的国家电网公司实行了私有化。接着，1991年3月出售了国家电力公司和“电力生产公司”的大部分股票；南苏格兰电力公司和苏格兰水电公司也都实现了私有化。英国电力工业改革主要措施是取消私营企业进入的限制。在对发电、输电和售电纵向分离的同时，对发电企业进行横向分解，输电和配电一体化经营，同时加强对电力的管制和对输电价格进行管制，对发电和输电企业实行私有化。对电力的监管是按配电企业的分布，设立了12个管制区域，并成立电力管制办公室（OFFER），依法任命了电力供应总监，采用单个官员负责监督管理的方式。
英国电力改革的经验。英国的电力改革是私有化模式，是一个完整的从资本主义国家国有电力向私有化转变的不归之路。英国彻底厂网分开的结果，是国内电力公司丧失了国内的电力市场，使其成为跨国电力公司的天下。英国私有化改革的设想是厂网彻底分开、输配分开、用户自由选择供电商，将发电、输电、配电、售电各个环节分解。但经过十年左右的时间，英国又重新出现了纵向整合的趋势。英国2000年3月27日起取消了强制性电力库，实行多边合同主导的新交易规则，允许电力合同跨度从当天到几年以后。并重新设定新的电力交易规则（NETA），从私有化模式到管制的不断加强，改革政策仍在不断地调整之中。英国电力改革的设想是：公平竞争，每家公司的市场占有率在20％以下。相反，在国际市场中的大企业却要做大做强，争夺市场，许多国家正在使国内公司合并成大公司，以争得一席之地。国际资本的兼并重组趋向和最近出现的纵向整合趋势，反映了国际资本的动向和竞争的结果，是大企业占优势，这是不可阻挡的趋势。认为破碎分割才能实现公平竞争，只不过是学者们的“纸上谈兵”而已。
（二）美国——纵向整合模式
美国建立竞争性电力市场的原动力：一是20世纪70年代末期到80年代的经济状况导致许多电力公司的发电成本居高不下，发电行业的规模经济效益在20世纪80年代急剧萎缩，而新出现的小型发电商其发电成本大约只有原有发电商的一半左右；二是建立竞争的电力市场可以带动多个曾经是垄断行业的竞争；三是输电领域的技术进步使得电力在高压情况下输送的距离大大增加。以上三点意味着电力市场中的发电环节不可能再继续保持原有的自然垄断地位了。
美国的电力企业比较分散，特别是许多配电和输电企业是地区性企业，规模并不大。20世纪90年代初，美国能源委员会决定对电力进行改革。1992年通过能源政策法案后，美国电力市场开始引入竞争。一直到1996年，开始在两个州进行改革试点。美国电力体制改革的四个步骤：一是限制垄断企业的市场力量，实行输电、发电和销售功能分离；二是建立独立的输电代理机构和电力交易市场；三是开放销售市场，取消批发价格的规制，允许消费者直接选择电力供应商；四是区域配电网公司基本上保持垄断经营。美国电力体制改革的主要措施是从成本控制入手，趸售业务引入竞争，实行输电和发电功能分离，电网分散所有，企业重组靠市场机制，跨州管制从控制价格和限制进入转向促进竞争、限制垄断。
美国电力的管理方式是通过美国联邦能源管理委员会（FERC）在国家一级对于有限的电力进行调配。美国联邦能源管理委员会（FERC）是隶属于美国政府的一个独立管理机构，其职能涉及电价管理、相关法规的解释、输电状况以及电力趸售市场的管理，主要管理由约1000个电力销售商组成的电力趸销市场和174家电力公司的高压输电线路，但无权决定输电线的建设，该项事务是由各州决定的。委员会还对1700多个水力发电设施进行许可证管理。相关政策的制定和纠纷的解决是通过五位委员投票的多数票来决定[2]。
美国电力改革的经验。美国的电力改革只是在被挑选的地域实行，而且在主要地域之间的做法有很大的不同。美国电力工业以州管理为主，联邦能源委员会只提出厂网分开、发电引入竞争机制的要求，具体的电力改革方案由各州结合实际情况自行确定。这种做法的结果是造成了目前被电力行业称为美国输电投资和跨地区变电“网络死锁”的情况。美国电力系统发展已经停滞不前，主要原因在于输电和发电投资方面缺乏动力。美国的电力改革的典型案例是加州的电力危机，其教训就是加州没有处理好市场开放和发展的关系。加州电力市场的设计者，为了保证竞争的公开性，防止发电商和零售商勾结，操纵市场，一律强制性进入现货市场，实践证明是失败了。加州排斥了长期合同，把庞大的电力市场处于即时的交易状态。当电力处于高峰状态时，整个电力市场和电价处于十分不稳定的状态。当碰到了加州新经济高速增长时，电力需求急剧增长，把原有的电力储备容量吃光以后，很快就会在负荷高峰期间爆发出电力危机，必然引起电力需求和供应不足之间的尖锐矛盾。按照美国的法律规定，政府通过经济管制对电力行业实施控制，法律规定供电公司对供电区域内的用户有不间断供电的义务和责任。现在电力行业发、输、配、售各个环节破碎化以后，显然哪一个环节都不能负责了，法律也来不及规定谁将对此负责。因此出现了电力公司向法院上诉，要求赔偿的状况，而不是政府上诉要求电力公司进行赔偿。监管机构是政策执行者，不能负责，政府认为它只负责宏观调控，平衡出了问题应当由市场负责，缺电了市场应当响应，增加供电，建设电厂。可是电力行业与其它行业的不同之处在于建立电厂需要的周期较长，也就是说当电力市场缺电时市场不能马上响应。结果只能是美国政府和加州政府直接紧急干预，甚至出现了州政府出钱收购两大电力公司和电网的办法，出现了私有化——自由化——政府收购的逆向循环。
（三）欧盟其他国家
欧盟只是对各国电力改革提出原则性的要求，电力改革的模式、进度由各国结合本国国情自行确定。在欧盟，允许主导性电力公司存在，对单个主体国家来说，要保持竞争地位，每个国家要有一两个主体公司，这样才可以尽量稳定电价。特别值得一提的是法国在2000年3月23～24日欧盟首脑会议上否决了欧盟进一步加快开放电力市场的安排。法国的电力改革是在欧盟指令的框架内，以保持整体实力和竞争优势，扩大在欧盟内市场占有率为目标。因此，法国电力公司仍然是国有化公司，保持一体化的体制。只是在功能上将发、输电业务分开，以满足欧盟指令的要求。这是以电价的低廉和用户满意为基础的，也是法国政府在欧洲一体化进程中保存实力、向外扩张的思想体现。
跨国之间国际和欧洲大电力公司借市场开放的机会，大量地进行兼并重组活动。一是德国的大型公用公司E-ON以153亿欧元现金全部收购英国第三大电力公司POWER-GEN公司资产，并承受该公司的71亿欧元债务；同时拥有了POWER-GEN在英国有300万客户，在美国有100万客户，并且涉足了英国及美国市场。这次跨国收购使德国E-ON成为全欧第二大电力公司。二是德国的RWE收购THAMES水力公司，成为全球第二大水力公司。三是1995年法国里昂水务集团的TRACTEBEL百分之百兼并比利时电力公司，掌握了比利时电力市场80％的份额，TRACTEBEL已掌握发电机组容量超过5000万千瓦，成为世界领先的大电力企业之一，欧洲第五大电力公司，是世界上最大的独立发电商。四是法电EDF把扩展国际市场特别是欧洲市场放在重要位置。法电EDF在国内拥有3000万客户，在国外已扩展2000万客户。法电EDF兼并了德国第三大电力公司ENBW，并从美国公司手中买下了伦敦电力公司，经过3年经营，又买了英国300万千瓦的发电厂，掌握了伦敦市区300万客户，并取得伦敦以外100万客户的供电权[4]。
欧洲正尝试引入跨国界的电力市场。例如，斯堪第纳维亚半岛已经发展起来了一个囊括挪威、瑞典、芬兰和丹麦的大规模电力市场。这些国家的政府承认经营跨国界的统一的电力市场能够带来丰厚的经济效益。
（四）日本——引入有限竞争的单一买家模式
日本的电力改革虽然也以自由化为目标，但坚持谨慎原则，在保证有稳定的投资，有可靠的电力供应前提下，进行自由化改革。这是适合日本资源依赖进口、九大区域电网之间不存在资源优化配置的特点的。
四、中国电力行业管理现状和目标
无论从国内投资还是从外商投资办电情况来看，中国是发电市场比较开放的国家，也是独立发电商较多的国家。发电市场的开放程度远大于日本、法国、意大利、西班牙、美国等国家。2000年全国3.19亿千瓦发电装机容量中，国家电力公司的份额只占50％左右，在2000年新增发电容量2055万千瓦中，国家电力公司投资部分占58％[5]。
中国电力改革的方案是实现政企分开，打破垄断，优化配制，加强监管。目前，中国国家电力公司经过拆分已经形成国家电网公司、南方电网公司和5个电源公司，同时成立了国家电力监管委员会。
虽然2000年中国发电量和发电装机容量虽居世界第二位，但人均水平仅为发达国家的10％～20％，不到世界人均水平一半。所以，中国的电力市场还是处于发展中的电力市场，改革的焦点应该是新增发电设施，改革的首要目标是吸引电力投资，建设充足的发电容量，增加系统的安全性和可靠性；而降低电价，提高效率和为客户提供更多的选择则就成为改革的次要目标。
按“十五”计划纲要提出经济年均增长7％的预期目标，到2005年相应需要发电量18000亿千瓦时，年均增长5.65％，发电装机容量约4亿千瓦，年均增长4.6％。2010年实现国内生产总值翻一番，发电量将达到23600亿千瓦时，发电装机容量约5.2亿千瓦[5]。中国电力工业在增长速度方面远远超过发达国家。所以中国电力体制改革目标与发达国家成熟的电力市场不同，应以促进发展为主要目标，而不应该是仅仅为了打破垄断。
五、中外电力市场监管模式比较
通过表1可以清晰看出中国电力市场与竞争性电力市场的异同点。电力监管（管制）机构模式，在西方国家因国家大小和行政体制的不同而异。美国和澳大利亚是联邦制国家，美国在联邦和州分别设置了电力管制机构，澳大利亚在国家一级设立了单独的电力管制机构，在州政府设立综合管制办公室。英国、阿根廷、新西兰等国家只设立国家电力管制机构，根据电力管制的实际需要，在各地设立若干办事机构。英国按配电企业的分布，设立了12个地区管制办公室。国外管制机构的设置亦有多种形式，有的国家成立专门的电力管制办公室。如英国成立电力管制办公室（OFFER），并依法任命了电力供应总监，采用单个官员负责监督管理的方式；有的国家成立监管委员会，如美国成立国家级的联邦能源管制委员会（FERC），是隶属于美国能源部的一个独立机构，采用的是委员会负责的方式，同时，美国各州还成立了公用事业监管机构，负责各州的电力监管；有的国家成立多个监管机构进行监管，如澳大利亚分别成立国家电力法规管理有限公司（NECA）、国家电力市场管理公司（NEMMCO）与澳大利亚竞争与消费者委员会三套“马车”从多方面来对电力工业进行监管[6]。
表1 中国的电力市场与竞争性电力市场之间的关系对比
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│特点 中国 │竞争性电力市场│
├───┬────────┼─────────────┤
│ ││由独立监管机构进行管制： │
│ │由中央政府，包括│输电、变电价格及在引入竞 │
│ 监 │国务院、发改委等│争阶段受管制的零售价；能 │
│ 管 │部门协同各省、地│源部负责制定总体政策及调 │
│ 机 │区物价局共同调 │动法规变动；经济领域的监 │
│ 构 │控；其他政策由发│管机构负责对行业里各种欺 │
│ │改委和一些非电 │诈和渎职行为进行调控，包 │
│ │力部门执行。│括多政府部门和企业的监│
│ ││控。 │
├───┼────────┼─────────────┤
│ ││发电价格由现货市场的价格 │
│ │发电价格由发改 │确定，发电商每隔0.5小时
│
│ │委物价部门定价；│报价及提供容量，市场运作 │
│ 定 │除了试点省外，还│机构按照报价从高到低排│
│ │没有实现按价格 │序，直到满足所有的负荷要 │
│ │排序进行机组调 │求，根据被调度的发电商的 │
│ │度；作为电力零售│最高报价作为这边0.5小时
│
│ │价格的一部分，输│内所有发电商的统一结算价 │
│ │电、配电和零售价│格，输电价格由电力工业的 │
│ 价 │格由中央政府调 │行业管理机构确定；变电价 │
│ │控；没有零售价格│格由专业的行业管理机构确 │
│ │竞争。 │定；在竞争市场的基础上，电│
│ ││力零售价格由零售商和用户 │
│ ││之间的多边协议商定产生。 │
│ ││ │
├───┼────────┼─────────────┤
│ 竞 ││ │
│ 争 ││国家竞争管制机构作为反欺 │
│ 管 │对电力系统的投 │诈法律的补充；在垄断经营 │
│ 制 │资依靠国家政策。│的输电和配电领域里应用开 │
│ 机 ││放市场法规；电价由专业的 │
│ 构 ││行业管理机构制定。│
│ ││ │
├───┼────────┼─────────────┤
│ ││由市场确定对于发电厂的新 │
│ 投 │得到多个政府部 │投资；除了要求环境效益外，│
│ 资 │门的批准。 │对于新加入市场的发电商没 │
│ ││有其他限制。 │
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六、国外电力管理改革对中国的启示
1.中国电力资源短缺。作为一个发展中国家，中国新增发电装机容量的任务还很重。中国的试点经验也证明，电力市场是以一个长期市场为主导的市场。把电力看成一般商品，如同网上购物一样任意选择、即时变化，是十分不切实际的想法，完全不符合电力商品的特性。特别是在需要新增电力时，是不可能呼之即来的，需要长期的平衡和长期的投资。
2.电力系统应当处于稳定的发展状态。中国的电力市场使正处于高速发展中不成熟的电力市场，必需有长远的考虑，有国家能源政策的支持，从而确定电力的长期平衡，才能确保关系国家经济命脉运转的电力系统处于稳定的发展状态。中国是一个发展中国家，经济发展极不平衡，电力工业的装备水平、技术水平及管理水平还相对落后，这些国情决定了中国电力改革需要一个循序渐进的过程，应分阶段、有计划、有步骤地进行。
3.电力市场的管理者需要在规范电价和服务方面行使必要的市场管理职能。就市场规划而言，市场管理者期望电价处于一个合理的水平，必须依托一个完善的电力趸售市场，采取适当市场保护措施，确保充足的发电量，统一上网标准，加强电网拥塞的管理，努力营造出一个健康的市场。作为电力市场的管理者必须对电力市场进行认真的规划以形成一个良好的市场格局，在电力市场出现问题的时候，必须能够采取一定的措施对电力市场进行快速和有效的干预。
5.在设计电力市场模式时应充分考虑在组织市场竞争的同时，保证市场的有序性和可监管性；在设计竞价模式时，应保证竞价的充分性，防止上网电价整体上扬；在设计电力市场的运行模式时，应有利于电力工业的发展和保证电网安全可靠的运行。
西方大力倡导的电力市场改革历时十多年，积累了丰富的经验和沉重的教训。直到今天，大多数国家都还在慎重对待，并没有认为到了可以有结论的时候，情况还在发展和变化。电力改革的目的不能简单地理解为打破垄断、降低电价，其实质是将电力工业纳入到整个社会资源优化配置链中，用市场的机制全面提高电力工业的投资与运行效益。作为一个发展中的国家，我们要吸取可以为我所用、适合国情的经验，也要抵制不切实际的做法，切不可盲目跟进，应当慎重对待，切实探讨其中的利弊，创建出一套适合中国国情的逐步完善的方案。
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