摘要：随着城市化进程的加快，城市棚户区的改造也成为政府关注的一个重要领域。在棚户区改造的过程中，如何在法律规定的范围内保证居民的合法权益是地方政府必须要注意的问题。本文对棚户区改造过程中涉及的法律问题进行了分析，并提出了完善棚户区改造法律问题的建议。
关键词：棚户区；法律；公民权益
一、棚户区和棚户区改造的含义及棚户区改造的现状
1.棚户区含义
我国法律没有对棚户区的概念进行明确的定义，在提及棚户区时，通常是指在城市中较小的区域中分布了较多的人口，环境与卫生条件差，相关基础设施不配套，存有一定的消防隐患和治安隐患的地方。笔者在研究既往学者的观点并对实践中相关棚户区改造进行研究后，总结了棚户区的主要判断标准：第一，房屋质量差且居住的人口多；第二，供水、供电、供暖、排水等基础设施和功能相对不完善；第三，居住者的人均收入较低。我国棚户区主要可以分为以下四种：第一，城市棚户区；第二，国有林区棚户区；第三，国有工矿棚户区；第四，国有垦区棚户区。
2.棚户区改造的含义
棚户区改造并不是只单纯的拆除房屋并支付相关的补偿，其是一套系统工程。在住房城乡建设部、财政部、国土资源部发布的《关于进一步做好棚户区改造工作有关问题的通知》中，对棚户区改造进行了定义：棚户区改造既包括棚户区征收拆迁和居民安置，还包括开发利用好腾空土地资源，实现腾空土地出让，依合同约定及时偿还开发银行、农业发展银行等金融机构棚改贷款，实现在市域范围内棚改资金大体平衡。
从上述两个概念可以看出，棚户区的含义广泛，类型较多，而棚户区改造是一项系统工作，涉及多方面的法律问题，故本文仅从城市棚户区改造中征收拆迁和居民安置的角度入手，研究其中的法律问题并提出解决相关问题的建议。
2.棚户区改造的现状
在2017年的《政府工作报告》中，李克强总理指出，2016年度棚户区住房改造共计600多万套，在改造的过程中，提高了棚改货币化安置比例。目前城镇还有几千万人居住在条件简陋的棚户区，在2017年的工作中，要持续进行改造。今年再完成棚户区住房改造600万套，继续发展公租房等保障性住房，因地制宜、多种方式提高货币化安置比例，加强配套设施建设和公共服务，让更多住房困难家庭告别棚户区，让广大人民群众在住有所居中创造新生活。
从上述工作报告中可以看出，棚户区改造仍然是未来一年甚至几年我国“去库存”工作的重点，在2016年和2017年，棚户区改造的范围广、数量多，在改造的过程中，主要推行货币化安置。
二、我国城市棚户区改造中存在的问题
1.城市棚户区改造的法律性质不清
政府推行城市棚户区改造是一项有利于城市发展和人民生活条件改善的民心工程，但是由于缺乏明确的法律规定，棚户区改造仅为一项政策，在这种情况下，实务界和学界对城市棚户区改造的法律性质都存在一定争议，公民在城市棚户区改造过程中发生了一系列的纠纷，却无法统一解决相类似的问题。
在土地性质不同或适用不同法律的情况下，该行为的界定和公民所获得补偿都不甚相同。例如，在适用《土地管理法》第46条解决城市棚户区改造争议时，公民获得的补偿较少，而在同样的情况下，若适用《物权法》第42条处理该问题，则公民能获得更多的补偿。在这种情况下，法律适用的选择主要取决于土地性质，而实际上对公民来说，仅凭土地性质不同，所获补偿就不同，是不合理的。但由于城市棚户区改造的法律性质不明，导致了公民在这一事项上的救济缺失。
2.城市棚户区改造的目的值得商榷
城市棚户区改造是政府的一项政策，但是政府是否有权推行该项政策是值得商榷的。如果政府可以任意行使权利、推行政策，必将侵害公民权利。《物权法》第42条、《城市房地产管理法》第6条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条都提及了“公共利益”，即，在为了公共利益的情况下，政府有权征收土地、改建旧城区并进行相应的补偿。笔者认为，公共利益，应当区别于国家利益、集体利益、地方利益、公共福利等概念，公共利益涉及了多方利益和多层次的利益，上述利益不是彻底牺牲一方利益的含义。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆但是，在我国棚户区改造的过程中，棚户区拆除后，原棚户区的居民虽然住进了条件好、配套设施便利的房子，但是却大大远离了原来的居住区域，通常是由城中心搬往了城市外围地带，而原棚户区所在地却经出让或划拨程序后，变为工业、商业用地等，体现了经营性和商业利益。在这一过程中，原棚户区居民的生活环境虽然得到了一定的提高，但是其获得的补偿无法在相同位置购买房屋，而被迫迁至城市外围，与之相对，原棚户区所在地的价值却在改造后得到了提升。这种为了公共利益进行改造的行为，最终体现了土地的经营性和商业利益的增长，而这些商业利益与国家利益和地方利益明显相关。因此，不能直接将每个棚户区改造都界定为是为了公共利益为改造的。
3.城市棚户区改造中公民财产权受侵害
在实践中，城市棚户区改造现多采用协议模式，即，居民将签订《拆迁补偿安置协议书》，只有当协议书的签订率达到一定比率以上，每个人的协议才正式生效。以北京地区2017年即将进行的棚户区改造为例，签订补偿协议的居民达到90%以上，协议才能正式生效。但是，在签署协议的过程中，在全国范围内，都一定程度出现了损害公民财产权的行为。不同意搬迁的居民面临着停水、停电等情况，只能被迫接受协议。而签署《拆迁补偿安置协议书》的人，也面临着协议书为格式条款问题，这导致居民的利益没有得到良好的保障。
4.货币补偿的标准没有统一的界定
《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，当事人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。但是，在产权调换的过程中，棚户区的房屋往往被估值很低，而产权调换的房屋价格往往高于棚户区中的原有房屋，甚至非原址产权调换的房屋，价格也高于原棚户区房屋，但是，在该过程中，棚户区房屋和产权调换房屋之间的估值却没有明确的程序规定。此外，棚户的建造不规范且年代久远，有些房屋的产权不清晰，房屋面积计算存在争议，这对于安置补偿有直接影响。从上述问题可以看出，房屋的估值程序存在缺陷，补偿没有统一的标准，往往是谁是“钉子户”，谁更能坚持，就能获得更多的货币补偿或更好的产权调换房屋，严重影响了社会的稳定与和谐。
四、我国完善棚户区改造法律问题的建议
1.在棚户区改造前公布改造方案及后续土地利用方式
政府相关部门应当在进行棚户区改造前，公布改造项目的实施方案，并将棚户区改造后该片土地的利用方式进行公开并征求意见、召开专家论证会，以确定棚户区改造的目的是否是为了公共利益，并作出分析。
2.从立法角度完善征收、补偿制度
我国《立法法》规定，涉及对非国有财产征收和征用的，只能由法律进行规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并非法律，各省在执行该条例时也存在较大差异。故我国应在以法律的方式，对城市棚户区改造涉及的相关问题进行确定，直接在法律中规定棚户区改造的性质，实施方式及应履行的程序。尤其应当注意规定以下问题：第一，棚户区改造项目实施前，应当进行初步的社会影响评价，避免社会矛盾的激化；第二，明确棚户区改造的项目的实施程序，避免将改造工作委托给第三人后，产生违法、违规行为；第三，完善补偿的标准，鉴于完善补偿的标准是在棚户区改造过程中的重要问题，笔者将专门对该问题进行阐述。
笔者认为，应当从以下几个角度，完善补偿标准：第一，明确“被征收房屋类似房地产的市场价格”的含义，该表述是在实践中产生纠纷最多的一点，由于没有明确的估值程序，被征收房屋类似房地产的市场价格是“具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的，但是普通公民对该种评估行为没有否定的余地。因此，笔者建议将一定区域内房屋的均价作为补偿的价格标准。第二，明确最低的补偿面积的标准。棚户区房屋的面积计算不一致，且违章建筑多，故应在法律中明确最低补偿面积，并结合实践经验，合理确定违章建筑是否计算在补偿面积之中。第三，合理确定产权调换比例，将其与“去库存”进行有机结合。在实践中，调换比率通常为1:1或1:1.3的，并规定50平方米的最低调换面积。调换比例过高或过低都不利于保护公民利益，将比率设定在1:1-1:1.1之间更加有利于保护公民的利益。此外，还应将产权调换与“去库存”结合，带动相关行业发展。
结论
棚户区的改造是有利于人民生活的一件好事，是政府为民办实事的体现。但是在棚户区改造的过程中，政府要进一步控制其中的法律风险，在棚户区改造前公布改造方案及后续土地利用方式，从立法角度完善征收、补偿制度，从而进一步保护居民的合法权益，提升人民群众的获得感和幸福感。
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论文作者:杨继光
论文发表刊物:《科技中国》2017年3期
论文发表时间:2017/5/27
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