东亚公民对政治制度的信任：制度与文化差异_政治论文

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      信任是近年来政治学、社会学等领域非常重视的一个概念。政治学研究中比较关注的是政治信任，一般指的是公民对某个政治主体的信心，即公民相信该政治主体能够为民众的利益行事，或者相信该政治主体具备为公民和政治社群提供政治产品的能力。同时，信任也可以理解为公民对某政治主体的服从倾向和意愿。这里所谓的政治主体可以是政府领导、官员这样具有政治身份的人，也可以是部门、机关、政治体制等组织性的主体。本文讨论的信任在英文文献中一般称为“机构信任”(institutional trust)，指的是公民对于政府和政治机构的信任。

      本文将分别考察东亚十余个国家和地区的公民对自己国家和地区主要的政治和政府机构的信任度，涵盖国家层面的政治机构，如立法机关(议会)和内阁(政府)、地方政府，以及一些特定的政府部门，如法院和公务员系统等。本文的实证结果显示，东亚各个国家和地区的公民对其政治体的政治机构的信任程度有较大的差异。比较突出的是，按西方政治学标准认定为民主化程度比较高的社会，公民对政治机构的信任程度要比民主化程度较低的社会中公民对政治机构的信任程度低得多。同时，大多数社会的年轻一代对于政治机构表现出了更加批判性或尖锐的态度——东亚地区较年轻的世代，对政治机构的信任度普遍较低。

      学术界对于这些现象出现的原因有各种各样的解释。从政治文化的视角来看，一个社会的政治文化是公民评价、评估、检验政治和政府机构的心理基础。东亚一些国家和地区的政治文化比较强调权威、秩序、集体利益等文化导向，这些国家和地区的公民因此更加容易相信政治权威，如国家政府和国家领导。相对而言，东亚另外一些社会，特别是在西方政治学意义上界定为自由民主政体的社会，似乎正在形成一种强调政府的责任性(accountability)和公民权利的政治文化。在这样的社会中，所谓的“批判性公民”(critical citizens)会质疑他们的政治领导和政治机构，从而对一般的政治机构抱有较低的信任度。

      本文还将考察政府的绩效，特别在经济发展方面的绩效对机构信任的正面作用。政府机构的质量，如公民感受到的政府的回应性(responsiveness)、责任性、廉洁程度(cleanness)也会极大地影响公民对相应机构的信任度。一般而言，在民主政治的环境中，经过选举产生或与选举相关的机构通常会成为政策失败和政府无能表现的替罪羊，从而降低了这些机构的信任水平。本文考察的东亚国家和地区的整体趋势表明，即便是在非西式民主社会中，“批判性公民”的出现使得各个国家和地区的政治文化彼此之间呈现趋同的趋势，同时与成熟的民主社会越来越接近。这种过程可能需要一定时间才能明显地显现出来，但是无论如何的确已经发生了。

      一、理论框架和数据来源

      (一)理论框架

      公民对政府机构的信任在政治和治理过程中非常重要。公民对政治机构的信任通常情况下被称作政治信任。充足的政治信任对于公民在政策实施端审视政府机构上起到了重要作用(Cooper，Knotts，and Brennan，2008)，并有利于维持稳定的民主制度(Easton，1975)。自从20世纪90年代以来，学者们普遍注意到美国和其他发达民主国家的政治信任快速下降的现象。事实上，从20世纪70年代晚期开始，在发达工业国家中对于政府机构的信任持续下降。为此，不少学者发出了这些国家已出现诸如“政权危机”、“民主无力”、“民主赤字”、“民主不满”等警告(Crozier，Huntington，and Watanuki，1975；Dalton，2004；Easton，1975；Hetherington，2006；Norris，2011；Pharr and Putnam，2000；Pharr，Putnam，and Dalton，2000)。与此同时，中国、新加坡、越南等一些西方意义上的“非民主国家”却逆势而流，维持了相当高水平的政治信任度(Wang，2005a；Wang，Dalton，and Shin，2006)。根据“世界价值观调查”(World Values Survey)的数据，将近九成中国民众对国家层面的政治机构表示信任，而同一个数字在美国近二三十年则一直徘徊在30%—40%左右。

      当然，实际情况要比这种简单化的“民主-非民主”二分法要复杂得多。比如说，在发达的民主社会中，虽然公民对于特定的政治机构如议会或总统——本文将国家的最高领导人定义为一个政治机构或国家机关——信任不够，但是对于民主制度的信任或支持还是处于比较高的水平。也就是说，尽管公民会对本国的政治机构或政治人物产生不信任感，但他们对于民主政治原则的坚持依旧没有动摇(Klingamann，1999)。另外，尽管公民可能会对一些政治机构持批判态度，但仍然对一些专业化的、不由选举产生的政治机关，如法院和警察保持高水平的信任感(Rothstein，2009)。美国民众对于联邦政府机构的信任可能比较低，并且可能还在继续下降，但是他们对于州政府或市政府机构的信任程度依旧很高，并且整体上趋于稳定(Cooper，Knotts，and Brennan，2008；Rahn and Rudolph，2005；Wolak and Palus，2010)。

      我们在西方认定的“非民主”社会中也观察到了政治信任的多样性与差异性。一般而言，虽然这些社会的政治机构享有较高水平的政治信任，但近年来也出现了下行的趋势。至于内在的多样性，跟中央政府相比，中国公民对地方政府的信任长期以来一直处于较低的水平(Wang，2005b)。此外，和发达国家的情况相反，中国的公安机关和法院这些不用经过选举产生出来的机构的信任度是低于国家元首、立法机关的。选举政治这样一种制度，会显著改变公民与政府的互动关系，从而影响公民对政治机构的感受与评估。本文试图用东亚的实证数据来探讨政治信任文献中一些主要的理论解释路径。在下面各部分，本文引出一个理论视角后，先用相关文献加以阐释，然后用实证数据加以检验。

      (二)数据来源

      本文的数据来自“亚洲晴雨表”(Asian Barometer)跨国问卷调查项目。该项目由台湾大学发起，主要研究人员包括中、美、日、韩、新加坡等十余个国家和地区的政治学、社会学学者。2002-2003年间开展了第一波调查，当时覆盖了中国大陆、日本、韩国、中国台湾、香港、蒙古、泰国、菲律宾等八个国家和地区。2007-2008年进行第二波调查时，覆盖的国家数目扩大到13个。2010-2012年开展了第三波调查，继续覆盖了东亚的13个国家和地区。因此，在2007-2008年和2010-2012年的两波调查中，除缅甸、老挝、朝鲜、澳门、文莱、东帝汶之外，调查已经覆盖了东亚绝大部分的国家和地区。本文主要分析2010-2012年第三波调查的数据。在本文写作时，该波调查尚未全部结束，因此分析只涵盖当时已经完成了的11个国家和地区。

      根据国内外政体分类方法中需要考虑的各种因素，本文将研究覆盖的11个国家和地区分为三类：第一类为西式自由民主(liberal democracies)，包括日本、韩国、中国台湾；第二类为西式选举民主(electoral democracies)，包括蒙古、印度尼西亚、菲律宾、泰国(本研究进行的时候，泰国尚未发生2014年改变其选举民主的军事政变)；第三类为非西式民主(non-democracies)，包括中国大陆、越南、新加坡、马来西亚。政体类别是本文一个重要的研究视角。

      二、东亚政治机构的信任度

      表1展示了2010-2012年间跨国调查所获得的上述东亚11个国家和地区的机构信任水平。“亚洲晴雨表”的调查包含了一系列公民对政治机构的信任感的问题。调查员问受访者对各个具体的政治机构是否信任。备选答案包含“非常信任”、“比较信任”、“比较不信任”、“完全不信任”等四个选项。我们把那些样本中表示出“非常信任”和“比较信任”的受访者归为“信任者”。

      这些数据有三层含义。其一，如果我们按照西方政治学界的一般标准，将东亚这11个国家和地区分成非西式民主、西式选举民主、西式自由民主三类的话，我们发现机构信任从非西式民主社会到西式选举民主社会，再到西式自由民主社会逐级下降。在表1中，这三大类政体从右到左，机构信任水平从高到低的差异非常明显。这与全球趋势相吻合，即处于西式民主环境中的公民倾向于不信任政治机构，并且此种不信任会随着时间推移而持续加强。事实上，一般意义上认为是亚洲西式民主制度最成熟、建立时间最久的国家日本，其国内公民对政治机构的信任度是最低的。其中日本的政党得到的信任度只有9%，日本议会得到的信任度也只有11%。同样按西方标准确定为自由民主政体的韩国和中国台湾，其情形稍好一些，但是信任度最高的机构维持的信任比例依然达不到50%。

      其二，在这三类政体中，非西式民主社会的政治机构享有高水平的信任度。这些社会的最高政治领导(总统制国家的总统或议会制国家的总理)、中央政府、议会都有接近90%的信任度(本文的这些数值不包括无应答的情况)。与西式自由民主国家相比，这一水平显然是非常高的。不过，这一高水平的政治信任在最近几年开始下降。

      

      其三，不同政治机构的信任水平参差不齐。在西式自由民主社会中，政党、议会、中央政府、国家领导的信任水平低下，而诸如法院、公务员、警察这样不经过选举或与选举无关的机构信任度则相对较高。例如，在日本，中央政府(内阁)、政党、议会的信任度分别只有12%、9%、11%，但法院、军队、警察系统的信任度则分别达到51%、77%、65%。同时，这些西式民主社会中的地方政府要比中央一级的政府获得的信任度高一些——日本和中国台湾都显示出这个特点，虽然韩国没有。

      但是，在非西式民主社会中，各政治机构之间的信任差距和西式民主社会中的趋势正好相反。表1显示，在非西式民主社会中，议会、政党、中央政府、国家领导的信任水平非常高，但专业化的机构如公务员系统、警察、法院、军队等，信任水平则显示出很大的差异。在中国，跟国家层面的机构相比，法院、警察、公务员系统、地方政府的信任度比较低。其中，公众对公务员系统和警察的低信任水平(相对而言)尤其明显。在新加坡、越南和马来西亚，警察等非选举产生的机构享有的信任度基本在70%以上，但相对其国家层面的机构而言还是偏低。

      总体看来，在西式民主(包括西式自由民主和西式选举民主)体制下，选举产生的(国家领导人、议会)或与选举有关的(政党)机构往往备受公民的批评，信任度很低。在这些西式民主政体下，政府质量似乎需要反映在司法系统、警察、地方政府等实务性机构的信任度上。

      

      三、政体类型和制度差异

      下面我们更进一步观察这些西式民主和非西式民主政体中机构间的信任差异模式。表2显示了三种不同类型政体中多个机构所获得的信任度平均值。数字所代表的是那些在三类政体类型中民众对多个机构表示出“比较信任”或“非常信任”的应答者比例的平均值(即西式自由民主一栏的数值是表1中日本、韩国和中国台湾的均值，西式选举民主一栏的数值是表1中蒙古、菲律宾、泰国和印度尼西亚的均值，以此类推)。表2根据三类政体中各机构所得的信任度水平，将它们由低到高进行了升序排列。

      观察西式自由民主国家或地区中各类政治机构的信任度水平，可以明显地用一条线把各个政治机构分隔为低信任度组和(相对来说)高信任度组。这种差距很可能跟这些政治机构的选举本质有关。那些选举出来的机构，如国家领导、议会、由选举出来的官员所代表的中央政府等，或者如政党这样与选举相关的机构，信任度水平普遍不高，而像公务员系统和法院这样非选举和与选举不相关的机构，往往更受公众信任。

      这很可能跟关于机构和政治信任、政治支持和国家合法性之间的争论密切相关。此间，像维瑟尔福德(Weatherford，1992)的“顶层视角”(the view from above)这种典型观点认为，政治信任和政治支持的形成，需要依赖一些正式的制度特征如政府的责任性、政府的效率(efficiency)、程序性和分配性的公平性(procedural and distributive fairness)。西式民主下的一些制度设计如选举和权力制衡被认为是形成公民对政府信任的关键因素(Buchanan，2002；Dahl，2006；Goodwin-Gill，2006)。相较而言，像中国这样的所谓非西式民主国家缺乏此种机制，所以很容易让人联想到政治信任缺乏和合法性赤字。按照这一理论，本文涵盖的西式民主政体里的各个政治机构应该享有很高的公众合法性，显示出较高的信任水平，但我们的数据似乎不支持这一推论。

      争论的另一方则认为，这些政治机构是否具备什么样的特征并不是决定其信任水平的关键因素。相反，他们认为这些机构的质量或所提供的公共产品更加重要。比如，罗斯斯坦(Rothstein，2009)认为政府提供的公共产品更加重要，因为在诸如教育、医疗、社会福利这些跟民众日常生活息息相关的政策领域往往是由基层或地方政府官员实施的，而且通常情况下，他们都不经过选举。北欧如瑞典等国家的公民对于选举或选举相关的政府机构(如政党、工会、议会)的信任度较低；相反，公众对那些他们不能参与影响其领导人的选择的机构，如医疗系统、警察、社会服务部门等具有相当高的信任度。其中的原因，就在于这些机构给他们的生活带来了实质性的好处。此外，罗斯斯坦把政府政策和行动的公正性看成是决定公众支持的关键因素。以南斯拉夫为例，塞尔维亚分离运动在克罗地亚地区的出现，不是因为塞族人相信他们会是国家中永久的少数民族，从而不能获得选举的胜利，而是因为他们遭受了系统性歧视和政府部门(如警察)对塞族公民的保护不足(Rothstein，2009；Rothstein and Teorell，2008)。可见东亚民主社会中的高—低信任度似乎是支持罗斯斯坦的观点，即选举产生的或与选举相关的机构的公众信任度较低。

      乍一看，非西式民主社会的趋势不是那么清晰。如表2右栏所示，把所有四个非西式民主社会放在一起，很难分出一个高信任组和一个低信任组。其原因很可能是挑选出来的这四个国家涵盖了过广的政体类型。比如说，至少其中的两个——新加坡和马来西亚，选举已经是公众政治生活中非常重要的部分。这两个社会都有竞争激烈的选举(尽管他们的选举在很多方面看起来还不是很公平)。因此，把这些国家和只有在村级才有直接选举的中国放在同一个组别来取其各个机构信任度的平均值，很多趋势就看不出来了。事实上，马来西亚、新加坡选举产生或与选举相关的机构的信任水平和诸如印度尼西亚、泰国的同类机构处于同一水平(见表1)。如此一来，新加坡和马来西亚的例子就支持了罗斯斯坦的观点，即选举产生或与选举相关的机构的信任水平较低。这一现象在选举民主政体中得到了进一步的支持。表2中间一栏显示，在蒙古、泰国、菲律宾等国家，所有选举产生或与选举相关的机构处于信任水平的低端。

      顺着这一思路，本文所涉及的11个东亚社会，只有中国和越南没有全国性的竞争性选举。这两个社会中的机构信任与西式自由民主社会、西式选举民主社会的情形完全相反。在中国和越南，国家级的政治机构，如最高政治领导(这个问题在中国和越南的“亚洲晴雨表”的调查中没有问，不过“世界价值观调查”考察了该问题，结果是接近的)、中央政府、议会(即中国的全国人民代表大会)等都拥有很高的信任水平。公务员、警察、地方政府以及中国的法院系统，信任水平则相对较低。

      怎么来理解西式民主社会和非西式民主社会之间的这种差异？首先，我们先分析一下在西式民主社会(包括西式自由民主社会和西式选举民主社会)中选举所扮演的重要角色。其一，选举政治具有对政府权力和政府机构去神秘化的目的。公民对这些机构更具批判精神，而媒体也倾向于积极地揭露政府机关和政治人物的失误。其二，特别是在刚刚实现西式民主化的社会中，选举的质量较低，导致公民对通过选举获得职务的官员和他们竞争的职务产生了厌恶感。其三，在西式民主社会中，当治理出现问题，政府绩效低下时，例如经济下行和政府表现无能时(就像日本的经济放缓和政府的弱点)，公民就会把不满情绪转移到政党和选举出来的政治家或机构上(Crozier，Huntington，and Watanuki，1975；Pharr and Putnam，2000)。所以，像日本这样的政治体制，一旦出现经济停滞、政府无能的情况，公民对执政党、首相、议会就会有极大的怨言。

      相较而言，在非西式民主社会中，中央机构和领导与公众在通常意义上是相互隔离的，前者并不是通过后者的直接选举而联系在一起。所以，公众对政府能力和信任感往往来自两个方面。一方面，公民有可能会觉得具体有关部门或个别官员表现不佳、腐败、滥用权力等，另一方面，他们认为这些只是具体官员、部门、机构的问题，而对国家层面的领导人和政治机构保持信任(Li，2013)。所以，非西式民主社会中的公民会责怪政府在当地的代理人和真正政策实施者的渎职，同时保持对中央和国家机构的信任(Wang，2005b)。

      另外一个角度是从政治文化入手。实证的民主理论认为，在成熟和运行良好的民主社会中，公民应该对政治家、政府官员、政府机构保持一定程度的怀疑。这也就是所谓“批判性公民”的概念：公民对具体的执政党、现任政府领导、议会、内阁应该有一定的监督、怀疑、批判的倾向，而对民主价值观和民主原则保持忠诚。事实上，一个坚定的民主支持者或民主的拥抱者，即抱有坚定的民主价值观和原则的公民，的确应该时时对政治权力和权威保持警惕。成熟民主体制孕育出新一代对政治机构持质疑态度的“批判性公民”是很正常的(Norris，1999，2011)。相对而言，在一些社会中，由于传统价值观的长期存在，以及政府对政治话语权的管理和引导，威权性的政治文化会弥漫。这样，公民就会更加倾向于对政府权威保持信任。

      四、政治文化和机构信任

      我们已经比较了不同政体类型间的机构信任和同一政体类型中不同机构间的信任水平。在个人层面上，什么因素会使公民更加信任某个政治机构呢？学术界通常从文化角度和制度角度来解释政治信任。从文化的角度上看，政治文化是影响公民政治信任的关键因素。这一现象可以追溯至韦伯，他认为传统权威是政府合法性的主要来源。传统社会和自给型的农业社会更加容易形成强调等级和顺从政治权威的威权价值观和政治文化。一旦工业化和现代都市生活带来了新的政治文化类型，公民则有可能形成或获得亲民主价值观(Inglehart and Welzel，2005)。生活在都市、后物质主义、民主环境中的公民自然对政府、各类政治与权力机关更具批判性，从而整个社会就会出现政治信任水平下降的情况(Norris，1999)。近年来大量的实证研究表明，经济社会现代化会促成一个社会中自我表达价值观的出现和加强，而这种价值观则促进了批判性公民的形成(Flanagan and Lee，2000；Kim，2010；Wang，2005a)。直至最近，大部分亚洲国家仍然由非城市、前工业的社会经济生活所主导，所以我们可以理解在这些社会里，强调威权价值观的传统文化还具有强大的影响力(Yang，1995)。经验证据清晰表明，在中国，特别是农村人口中，威权或家长制的倾向导致公民对政府有较高的信任感，对政府和政权给予高度的支持(Chu，2011)。

      本部分将会表明：第一，在传统社会价值观影响下的亚洲公民容易表现出对政治机构更高水平的信任感；第二，在威权价值观影响下的亚洲公民倾向于表现出对政治机构更高水平的信任感。反之亦然，即那些受现代社会价值观和自由民主价值观所影响的人群更有可能成为批判性公民，而对政治机构表现出较低的信任感。

      

      (一)传统社会价值观和机构信任

      在“亚洲晴雨表”中，我们通过询问公众是否同意一些观点或说法来衡量受访者在各个价值观上的位置。比方说，“即便家长的要求无理，孩子也应该听父母的话”就可以用来衡量受访者的家长制的价值观(patriarchalism/paternalism)。如果受访者同意这个说法，说明他(她)有较强的家长制式的价值观，反之则说明他(她)比较倾向于民主和现代的价值观。通过类似的方法，我们也可以衡量受访者的威权价值观。对于“不论一个人所受的教育高低，人人都应该享受同样的政治权利”这一立场，如果受访者表示同意，那就表示他(她)具有自由民主的政治权利观；如果不同意，那就意味着他(她)的政治价值观是偏向威权主义的。

      表3呈现了东亚三类社会(非西式民主、西式选举民主、西式自由民主)具有不同价值观的公众对不同政府机构信任程度的百分比。传统与现代价值观通过对三种价值观陈述的回答来衡量：在一个群体中，我们应该为集体利益牺牲个人的利益(集体主义)；即便家长的要求不合理，孩子也应该听从家长的要求(家长式统治)；如果同事不同意自己的观点，他/她就不应该再坚持己见(规避矛盾)。在每个例子中，那些回答“是”(即同意或强烈同意)的人相对而言具有较强烈的传统价值观，而那些拒绝或反对这些陈述的人则被认为具有现代价值观。

      

      在所有三类亚洲社会中，我们看到了一个清晰的模式：那些更加传统的公民(即对上述三个陈述都表示同意的公民)对于我们选出的三类政治机构(中央政府、政府领导、政党)都表现出了更高水平的信任。传统价值观(那些回答“是”的民众)和现代价值观(那些回答“否”的民众)之间有非常明显的区别。也就是说，在表3的三个纵向的部分中，对价值观的陈述回答“是”的公民，对各个政治机构的信任度都高于回答“否”的公民。例如，在西式自由民主的国家或地区，抱有集体主义立场的公民，有25%表示信任该国或地区的中央政府，而拒绝集体主义立场的公民，只有18%表示信任该国或地区的中央政府。再如，平时在工作场所中尽量避免和同事发生争执的人(即表示如果和同事意见不同时，倾向于不过分坚持己见)，在非西式民主国家或地区里，有87%的人表示信任自己国家或地区的政党。相反，在工作场所不回避和同事发生争执的人，则只有81%的人表示信任自己国家或地区的政党。

      这样的趋势在表3各行各列都是一致的。唯一的例外出现在非西式民主国家或地区对于中央政府的信任上。在这里，不论是传统还是现代倾向的公民都表示出非常高的信任程度，分别为92%和91%。

      (二)威权价值观和机构信任

      表4显示了威权价值观和自由民主价值观带来的机构信任的区别。政治文化研究中的现代化理论和后现代化理论(Inglehart，1997)、“人类发展理论”(Welzel，Inglehart，and Klingemann，2003)、“批判性公民”论述(Norris，1999)等都强调社会经济现代化将带来一种拒绝威权价值观，且强调自由民主价值观、自我表达价值观、亲民主价值观(Wang，2008)的政治文化。除此之外，这种政治文化同样也滋养了公民针对权力和政治制度的批判性态度。在“亚洲晴雨表”中，通过询问是否同意某一表述，我们利用另外一组价值陈述来衡量公民的威权价值观和自由民主价值观。表4显示，具有更强威权价值观的民众跟自由民主价值观的民众对政治机构表现出了更高水平的信任。

      我们挑选出了三种价值表述来代表公民的民主价值观和自由民主价值观(以及与之相对的威权价值观)，如政府是否应该控制思想讨论、政府领导人是否应该被视为一家之长从而大家都应该服从他、社会上出现太多种思潮是否会带来混乱等。对这三个陈述都回答“是”的受访者被认为具有更强的威权价值观，回答“否”的公民则被认为具有更强的自由民主和自我表达价值观。从表4清晰可见，在东亚三类社会中，那些回答“是”的民众表示出了更高的机构信任，对于中央政府、最高政治领导、政党均是如此。

      五、制度绩效观点

      下面我们从制度的角度来解释东亚各国和地区之间与内部的政治机构的信任度的差异。制度主义的观点认为，政治体制、政治机构的属性和治理绩效是其政治信任的来源(Mishler and Rose，1997，2001)。这一流派的一种理论认为，机构信任、政治信任或政府的合法性来自于正式的民主机制，如选举、分权、权力制衡等。上文已经挑战了此种观点。此外，还出现了另外一种制度主义的理论。这一理论的焦点并非政体的制度机构和政体设计(如选举或代议制民主)，而是强调政府提供的公共产品及其质量与公平性。也就是说，并非是政府的制度、程序、结构，而是政府组织所输出的结果或政府的治理绩效决定了各政府机构所获得的公众信任(Yang and Holzer，2006)。这种观点的提出与最近关于东亚社会的政治支持的讨论紧密相关。在儒家社会的政治历史中，基于政府绩效的合法性有其悠久的历史源头。在古代，如果一个朝代有“天命”，就能够得到民众支持；一个朝代如果不能够保证百姓的安居乐业，就会失去“天命”，而人民就可以揭竿而起，推翻政权。在当今的中国，政府的绩效，具体指的是促进经济社会发展，这被很多人认为是其合法性的“唯一来源”(Zhao，2009：428)。

      需要注意的是，现代政府的“绩效”必须超越这一简单的经济范畴。能够带来政府合法性的执政表现还应该包括环境保护、促进社会公平、监督食品安全、提供医疗服务、监管住房价格等公共服务，同时还包括各个政府机关提供服务的质量，如效率、回应度、透明度、公平性等。针对政府表现的研究已经演变为“善治”(good government)，“政府能力”(state capacity、state capability)、“政府力度”(state competence)、“治理”(governance)等概念了(Kaufmann，Kraay，and Mastruzzi，2008；Tendler，1997)。某种程度上讲，民主和民主化的研究开始更多关注民主的质量(Diamond，2008；Diamond and Morlino，2004)，恰好跟针对善治、国家建设、国家能力的研究不谋而合(Fukuyama，2004)。

      不管是哪种情况，如果政府能够促进经济发展或向公民提供高质量的服务，那么它就能够提升公共满意度(Wang，2010)和信任，这就是制度主义对政治信任和机构信任的一个主要解释视角。通常，对政府机构的低水平信任度跟公民对政府多个领域的政策不满相关(Hetherington，2006)。即便某一政权没有西方标准定义的程序上的民主，公众也很有可能支持一个高效和能提供良治的政府。或者，即便没有正式的选举等民主制度，如果公民觉得自己国家的政治体制存在一定的制度渠道，能够确保公民的意见在政策制定过程中得到考虑，并且公民有渠道确保政府是负责任的政府(世界银行对于政府效能评价的第一个维度就是“声音与责任性”，即公民有渠道发声、政府是负责任的政府)，那么公民也可能对政府的质量表示认可，从而对政府机构给予信任。也许，这更能反映亚洲公民的实情，而不仅仅是局限在流程上是否民主(Shi and Lu，2010)。民众更加关心政权的治理成果或产出。换句话说，民众对于政府机构的信任由政权的输出部分决定，而不是输入环节。

      

      “亚洲晴雨表”在多个维度成功衡量了政府的表现和能力。表5从公民主观感知的角度来衡量政府表现和机构质量。

      表5显示了公民对政府在经济领域、政府在响应度和廉洁两个维度上表现的主观感知。在所有东亚社会中，那些认为社会经济运行正常和认为家庭经济情况良好的民众，对于政治机构表现出了更高水平的信任。在政府质量方面，那些认为政府能够回应公民需求或认为政府比较清廉的民众，对主要的政治机构也表现出更高水平的信任。

      当评价机构信任的时候，我们必须整合文化和制度两个角度。东亚的这些非西式民主社会可能受益于其公民的传统和威权主义的政治文化而享有较高的机构信任。但是我们也必须看到，最近二三十年来，至少一些国家或地区在经济发展和提供善治上表现良好。即便是在确保透明度、政府的回应性和政府机构其他质量上，至少跟过去相比(比如说1978年之前的中国)，它们中的一些已经取得了长足的进步。相较而言，像日本这样的所谓成熟的西式自由民主国家，长期受困于政府和政治的动荡、经济衰退(Inoguchi，2013)，造成公民感受的治理质量低下。再加上这些社会里大量的公民具有“批判性公民”的政治文化，那么我们就比较容易理解其机构信任水平非常低下的状况了。

      六、教育、现代化和批判性公民的崛起

      上面呈现的从文化角度解释机构信任的视角具有非常丰富的社会政治意涵，一旦传统社会价值观如家长制和集体主义在现代化条件下开始逐渐消退，就会为批判性公民的出现铺平道路。而所谓的批判性公民，他们会时时要求政府机构是负责任的，而不只是单方面地遵守或服从政府的统治。社会经济的现代化，如教育的扩大、人口从农村转移到城市生活和工作、工业化、服务业和知识产业的扩大等，都会孕育自由民主价值观的崛起(Inglehart，1997；Wang and Tan，forthcoming)。这就是社会经济现代化影响一个社会的政治文化的基本机制，而政治文化的变化自然会带来公民对政府认识的变化。

      但是，这一由社会经济现代化驱动的人类发展和文化变迁的一般趋势仍然有一个制度的纠结。虽然社会经济现代化和人类发展能强有力地改变公众的社会和政治价值观，但是某些特定的制度安排仍然会压制或延缓这种变化。通常来说，社会经济现代化倾向于创造出一个亲民主并且要求政治系统民主化的民众(Welzel，2009；Welzel and Inglehart，2005)。但是，威权的政治秩序的持续存在仍会压制亲民主价值观的出现。我们只需拿新加坡和韩国、中国台湾进行比较就能清楚地说明问题。这三个社会的历史文化传统比较接近，而自20世纪60年代以来的经济现代化使得它们在财富、公众教育水平、生活水准、信息渗透度等现代化的指标上都比较接近，但是新加坡的自由价值观要比中国台湾和韩国更低。这其中的主要原因，似乎是因为后者在最近二三十年间都成功经历了政权的民主转型。

      造成这一分歧的制度过程有两方面。一方面，民主化一旦开始，政权会积极巩固和促进公民的自由民主价值观。民主社会里的政治论述和公共讨论会进一步提升公民对民主价值观的支持和承诺。另一方面，如新加坡一样的威权政体将会继续控制信息的传播，并且保持一种支持威权秩序运作的政治话语和灌输效应。

      但是，在快速现代化的社会中，这些压制自由民主价值观的行为长期来看终将是无法持续的。这一点可以从教育对机构信任的作用上看出来(见图1)。表面上看，很容易让人认为威权政府和深受传统价值观影响的社会能够通过教育系统让其民众接受传统和威权价值观。但是，当一个经历现代化的政府需要满足其整个社会发展所需的人才储备时，它必须大力发展现代教育，而这种教育终将不能满足政权的意识形态灌输和濡化的目的。事实上，在童年和青少年时代，主要是家庭和社区环境把重要的价值观传递给下一代，而由政府主导的意识形态塑造行为主要也只在中小学阶段的教育中起作用(Jennings and Niemi，1974)。在此之后的高等教育，则主要会产生巨大的个人赋权(empowerment)和价值观念的解放(emancipation)作用，而不是改变公众的价值体系。另一方面，高等教育通过让受教育者获得更好的职业发展，从而使其获得更好的社会经济地位(Jennings and Niemi，1974)。所以，个人从教育中得到的人力资本会变现成经济回报和更多的经济安全。随着这种安全的积累，个人就会变得更加倾向要求民主的政治环境，从而在面对政府机构和通常意义上的权力机构时候，展现出更加批判性的态度和倾向(Inglehart，1990)。当这样的公民在养育他们后代的时候，下一代会处于更加亲民主的家庭和社会环境中。代际的价值观变迁就是这样发生的(王正绪、游宇，2012)。随着一代又一代具有更强的民主价值观的公民长大成为社会的主要成员，整个社会的价值改变就会发生。

      

      图1：教育水平和对于政府的信任程度

      数据来源：“亚洲晴雨表”第三波调查(2010-2012年)。

      另外，虽然在一定程度上讲，正式教育能够把政府主导的价值观和意识形态复制到新一代公民身上，但是教育也使得公民拥有更强的智力和专业能力，这就反过来给予他们独立、批判性思考的能力。在全球化时代，对于任何政府来说，垄断信息的供给和政治思维的传播都是极其困难的，因为当今世界已经不存在完全封闭的社会。即便像缅甸和朝鲜这样的政权，也会发现彻底切断与其他国家的信息联系困难重重。而在像中国、越南、新加坡这样半封闭的社会中，越来越多的公民能够接触到全球信息，从而浸润于民主化、政权类型、人权、自由等价值观和原则的大讨论之中。还有，受过良好教育和智力水平较高的公民会有更强烈的欲望去讨论和获得这种价值观。所以，这些政权中受过更好教育的公民对于政府和一般意义上的政治建制会更具批判性。

      因此，教育在影响亲民主公民价值观的出现上有两个机制：一是使公民进入较为富足和比较安全的生活与职业角色，免除贫困等其他威胁，从而使其拒绝威权和传统的价值观而获得亲民主和强调自我表达、自主选择、要求负责任的政府的价值观；一是使公民获得了独立获取和分析信息、判断政治立场、政治价值的能力。二者都说明，更高的教育水平通常跟公民面对政治权利和机构时展现出更强的批判性倾向相关。如图1所示，在东亚社会中，公民是按受教育程度来分类的，那些更高教育水平的公民，对中央政府的信任水平往往很低。

      教育和接触全球化时代的信息对于机构信任的强烈影响可以从不同的角度来审视。纵观亚洲，数据显示那些互联网使用频率更高的公民对于政府机构更具批判性(见图2)。它反映出了教育的两个作用机制。在日常工作和生活中使用互联网较多的人，往往是教育水平较高、从事知识密集型工种的人，拥有高度的人力资本。同时，他们的收入和薪水也更高。他们也是自由民主价值观更强的一群人。另一方面，他们也是那些浸润于信息全球化和民主、人权、自由及其他价值观、原则讨论中的人群。不足为怪，他们对于政府机构更具批判性和更低水平的信任感。

      

      图2：互联网使用和机构信任

      数据来源：“亚洲晴雨表”第三波调查(2010-2012年)。

      七、长期趋势

      讨论至此，对于政治信任或机构信任的长期趋势，我们可以得出两个结论。其一，在推进了西式民主化转型的地区，随着民主化的加深，机构信任有可能进入一个长期的低水平状态。也就是说，批判性公民的大量存在将是西方民主政治的一大特点。这样看来，低水平的政治信任并不像它看起来那样恐怖。事实上，在民主政治批判性的环境中，完全可能产生公民参与和支持政治的新的方式或其他各种可能性，因而政治家或学者大可不必因为政府在公民心目中的信任度下降而忧心忡忡、焦虑不安(Norris，2002)。其二，多个亚洲非西式民主社会中的高机构信任有可能是暂时现象。这种高水平的信任在一定程度上是由于传统文化、威权文化的持续存在和尚未超越小康的社会经济现代化水平造成的。但是，这两个因素的影响都在慢慢消退。持续的社会经济现代化正在溶解这些社会中的传统和威权价值观，并且带来现代和自由民主价值观。这意味着公民将会变得更具批判性，更倾向于质疑政府机构。

      

      

      图3：对于中央政府信任程度的代际变化

      数据来源：“亚洲晴雨表”第三波调查(2010-2012年)。

      实际上，这一趋势已经展开了。表6显示了过去十年东亚社会对各自中央政府表示出“非常信任”的公民的比例。这一比例在西式自由民主社会中已经稳定，且处在低端水平。在非西式民主社会中，下降趋势比较明显。特别是中国大陆，这一指数已经从第一波“亚洲晴雨表”调查的93%降到了2010年年底的51%。

      这一长期趋势可以从机构信任的代际差异中看出来。图3显示的是东亚西式自由民主社会、西式选举民主社会、非西式民主社会民众对于中央政府信任程度的代际变化。东亚社会中，所有社会经济和社会政治因素的发展趋势对机构信任的影响都是下行的。首当其冲，要属整体上升的教育和社会经济现代化。特别在非西式民主社会和选举民主社会中，教育水平的上升和社会经济现代化会严重侵蚀传统和威权价值观。因此，生长于新的社会经济环境中的新一代的出现会更加有利于自由民主价值观和自我表达价值观的出现。其结果是，跟上一辈相比，他们对政府机构的信任会明显降低。另外，自由民主社会和选举民主社会中的民主政治的深化过程也意味着公民将更加愿意接受民主价值观，从而更有可能挑战权力精英和政治权威，导致政治信任的进一步降低。尤其是当社会遭遇不良的经济环境和无效的治理(如日本的养老金制度改革)时，民众更有可能把他们的不满转移到需要选举的政治机构，例如中央政府、最高领导人、议会、议员等。

      至于机构信任如此持续下降，是否会造成非西式民主社会里的机构信任水平也下降到西式自由民主社会里的机构信任水平，则仍需要时间的检验。上文已经显示，政体类型对于政治机构的信任影响很大。一个社会是否采纳直接的竞争性选举对公民的政治信任会有决定性的影响。尽管批判性公民的数量将继续增加，这些社会的政治文化变化最终取决于西式民主化过程是否发生。只有经历正式的转型之后，政治话语和舆论形成过程才会从根本上得到改变。

      机构信任是由文化和制度因素共同决定的。在(政治)文化方面，传统价值观、威权价值观对于公民对政治机关形成高水平的信任是有益的，但是现代和自由价值观则对机构信任具有反方向的作用。影响机构信任的制度因素包括机构的回应性、有效性(effectiveness)、廉洁程度等，属于政府机构的质量问题。同时制度因素，也包括这些机构为公众提供的经济发展、福利、公共服务等产品，以及政府机构在提供公共产品过程中坚持的公平性。这说明，东亚非西式民主社会中现有的较高水平的机构信任，是由这些社会里的政治文化、政府机构所提供的公共产品和这些机构的质量共同影响的。同样，东亚的西式民主国家和地区由于政府在提供公共产品上的成效较弱，而整个社会的政治文化倾向民主和批判性公民文化，由此造就了这些国家和地区政府机构低度的公民信任水平。

      制度的重要性还表现在更高的层面。具体来说，政体的类型以两种方式影响政治文化。其一，非西式民主政体倾向于保持旨在塑造相应的政治价值观的政治话语权，以至于公民能够持续相信政权和其不同层级的机构。相较而言，西式民主政权将会支持强调对民主准则、特定的机构和选举产生的官员保持批判性的政治论述。其二，在民主政体中，不满和质疑主要是针对选举产生的或与选举相关的机构，而诸如公务员系统或法院这样的职业机构，只要是有效率、廉洁、公平的，就能得到较高水平的公民信任感。相反，在非西式民主政体中，由于缺乏直接选举和公民参与，公众对于国家机构是陌生的、缺乏了解的。这种情况造成非西式民主体制下，国家级别的政治机关和政府机构往往能够享受相当高的，但也可以说是人为制造出来的信任水平；而对于那些直接跟公民打交道的机构，例如地方政府、公务员、警察和法院等，信任水平则比较低(Li，2004；Ma and Wang，2014)。

      由于收入上升和社会经济现代化带来的政治文化上的变化，再加上全球信息化大趋势，非西式民主社会的机构信任水平逐步下降。至于是否会重演自由民主社会的趋势，则取决于制度变化，比如，非西式民主社会的政治变化带来更加民主的机构和这些社会中经过重塑之后的政治上的和意识形态上的论述。这种变化能够反转公民对于政府的认识、权力、公民权等最基本的观念。而对于自由和选举民主社会的挑战，本质上来讲是不同的。近年来西方民主政治研究的学者和观察家所担忧的民主的“萧条”(recession)、“倒退”(roll-back)、“乏力”(malaise)等问题，在很大程度上跟这些老牌或新兴民主社会政治与政府机构的质量、有效性相关。选举政治的混乱与无效常常使公民疲倦，而民粹主义常常打败理性的政治辩论。为了提升机构信任，政府必须着眼于提升民主的质量以及政府在经济和政治领域的表现。积极探索新的政治参与方式来授权和动员公民，从而在公民和政府之间形成更好的纽带，使民主真正运转起来(Putnam，1993；Norris，2002)。

      本文最初以英文写成，感谢加州大学桑塔·芭芭拉分校的叶磊华译出本文初稿。厦门大学的游宇为本文的中文初稿提出了有益的意见，一并致谢。

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