城乡基本公共服务均等化标准的选择问题研究——基于政策敏感度和福利效果的比较分析，本文主要内容关键词为：均等论文,敏感度论文,城乡论文,公共服务论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F062.6 [文献标识码]A [文章编号]1006-480X(2011)05-0016-11
一、问题提出
近年来，城乡基本公共服务均等化问题成为学术界所关注的热点。而关于城乡间的基本公共服务究竟要形成一种什么样的均等化状态，学者们的观点却并不一致。略述之，大体可总结为结果均等、机会均等、权利均等、能力(福利)均等以及功利主义均等这五种标准①。其中，结果均等是指向所有居民提供“一视同仁”的公共服务，以尽可能地实现“从数量到质量的结果均等”(江明融，2006)，在具体表现上可反映为人均财政收支或者收支差异的均等化(中国财政学会课题组，2007)；机会均等是要求消费公共服务的机会要尽可能地保持均等(石绍宾，2007)；权利均等则要求人人享有平等享受基本公共服务的权利(傅道忠，2007)；能力(福利)均等认为公共服务均等化应当尽可能地以促进能力的均等为导向(刘德吉，2009)并最终实现福利水平的均等；功利主义均等则认为应尽可能地实现城乡居民边际福利的均等化(李华，2005)。除上述所列观点外，尚有颇多文献以某种复合的价值目标作为城乡基本公共服务均等化的标准。但一项公共政策能同时实现多种均等化标准是很不现实的，其中某些标准之间甚至是相悖的(黄有光，2003)，故而本文不再将这些观点逐一列出。
基于上述文献回顾，一个重要问题很快浮现：这五种均等化标准到底孰优孰劣？遗憾的是，目前学术界尚未对这些标准进行深入比较。以福利经济学的视角看，一项政策的优劣可以依照其可能产生的福利效果来评价。而从公共政策实施效率的视角看，如果某项政策的设计规则涉及多种重要经济变量并且对这些变量的敏感程度也较高，那么该政策就可以适时依照经济形势进行调整从而有利于整体的经济发展。但敏感度越高也意味着更高的政策制定和实施成本，故而需要综合考虑。基于福利效果和政策敏感度这两方面研究的需要，本文首先构建了一个考虑工业反哺农业、政府政策与居民行为之间存在互动关联的动态一般均衡模型，用以描述中国城乡经济发展的基本特征。而后使用中国现实数据进行了基于数值模拟的政策实验，来大体测算各种均等化标准所对应政策的敏感度和福利效果情况。后文中，我们首先对本研究所选定的具备研究价值的均等化标准和研究中需要着重考虑的两个事实进行一个简要的说明。
二、具备研究价值的均等化标准和两大事实说明
1.具备研究价值的均等化标准
本文主要针对前文所述五种均等化标准中的结果均等、福利均等和功利主义均等这三种进行分析，并未探讨机会均等和权利均等的情况。之所以不研究这两种标准，除了因为他们不适合本文将采用的数量分析这一方法外，更因为其概念十分模糊而不宜作为制定政策的依据。即使实现了概念上的机会和权利均等，也很难避免由于运气等其他因素所导致的严重不平等，从而不应作为社会选择的价值目标。基于此，在模型的设计中，本文重点依照结果均等、福利均等和功利主义均等这三种均等化标准，设定各自对应的社会福利函数并进行相关的比较研究。具体而言，结果均等认为只要政府能按照投入均等的方式进行投入，就实现了社会福利的最大化；福利均等认为政府应当努力促使城乡居民从直接消费基本公共服务中获取的福利相等，如此才算实现社会福利的最大化；而功利主义均等认为社会福利函数是每个人福利的无权加总②，当边际福利均等时其实现最大化。
2.农村建设依赖于“工业反哺农业”的事实
尽管学术界对实现“均等化”的途径提出了诸多设想，比如完善公共财政制度、加大中央政府对公共品的供给力度、加大对捐赠的鼓励等，但依托财政的转移支付无疑是最为重要和根本的方法。而目前随着农业税的取消，中国的财政收入从农村所获得的比重已经很小。那么“均等化”的实施就意味着要有更多的资源从城市流向农村，从工业流向农业，从某种程度上来说是以牺牲工业和城市的发展速度为代价的。也即城乡基本公共服务均等化势必要依靠“工业反哺农业、城市支持农村”来实现。基于此，本文的研究中自然需要考虑工业反哺农业的具体机制。目前学术界对工业反哺农业的机制具有较为一致的看法(安同良等，2007；洪银兴，2007)：第一个方面是实现财政反哺，即通过税收和支出手段将资源从工业转移到农业，加大对农村公共服务的投入；第二个方面是通过工业吸收农村剩余劳动力、促进农村产业升级来实现工业反哺农业。本文在构建模型时同时考虑到了上述两个方面的反哺机制，即假设政府所有的财政收入均来自于城市居民并用于提供城乡基本公共服务，而农民从工业产出中获取打工收入。
3.公共服务具备“生产性”特质的事实
目前关于基本公共服务均等化的研究往往将公共服务看作是纯粹的消费品，而忽略了这些公共服务所具有的重要“生产性”特质。从目前学术界的研究成果来看，义务教育和其他公共教育的投入会提升人力资本存量并带动产出增加(Kitaura，2009)、医疗条件的改善会因为健康人力资本的积累而对产出起到重要推动作用(王弟海等，2008；Narayan et al.，2010)、环保和社会保障服务能有效改善公众的生存质量和减少居民的后顾之忧从而有利于经济增长(Kapteyn et al.，2005；Güirlüik，2009)、基础设施建设因为能够有效提高交易效率从而对经济增长的意义重大(杨小凯，2003)、公共安全服务能够有效保护人力资本和物质资本产权从而有利于生产的顺畅进行(Glass，2009)。故而，本文的模型不仅要考虑公共服务对居民福利的直接作用，还要考虑到公共服务对生产的影响所产生的间接福利效果，因而在工业(或农业)生产函数中加入了城市(或农村)基本公共服务投入要素。
三、基本模型
1.模型概述
出于简化模型的需要，假设政府税收主要用于提供城乡基本公共服务，农村居民不拥有生产用资本，其最优化问题简化为“角点解”，即农村居民需要尽可能地努力工作以劳动力付出来获得更高的效用水平③。政府政策的目标是，在城市居民自主选择消费、资本投资大小的基础上，依照特定的均等化标准，来安排基本公共服务投入在城乡间的分布。与此同时，城市居民也会根据政府税率以及政府对城市基本公共服务的投入情况来安排资本投资和消费水平。这样就形成了政府和城市居民间的博弈，该博弈的均衡将决定城乡经济增长速度以及基本公共服务建设资金的城乡投入比例。在这个均衡中，假设农民以固定的打工收入比例(非农产出的某一固定比例)来参与博弈，形成对该博弈均衡的特定影响力。
2.基本函数情况
(1)生产函数及其动态特征。文中不考虑技术进步，或称技术进步隐含在基本公共服务中。
假设政府税率是稳定的，即不随时间而改变，同时假设人均占有土地面积也是很难变动的，于是我们可以比较一下城乡产出的增长率：
(2)效用函数的设定以及消费的决定因素。借鉴Gong and Zou(2002)、张晏和龚六堂(2004)关于包含地方公共服务的居民效用函数设定方式，设定效用函数如下：
3.模型求解
首先，城市居民会将基本公共服务均等化政策参数θ视为已经决定的变量，从而选择最大化其终生效用的消费以及资本积累策略，而后政府需在此决策的基础上制定城乡基本公共服务投入政策，这样得到的解才是均衡解。为此我们先看城市居民的决策问题，假设其终生效用函数为：
其中ρ＞0为贴现因子，另外资本变化率以及消费水平的约束条件为(11)式，为了最优化式(11)，结合(2)、(3)、(4)、(8)式，可以得到消费随时间的最优变化情况如下：
四、基于不同均等化标准的政策敏感度分析
1.政策敏感度分析方法及参数基准值的选取
本文主要采用数值模拟的方法来观察政府依照不同均等化标准而制定的城乡投入政策(即θ*，θ*'，θ*")，对其他重要经济变量的敏感度及其福利效果。采用数值模拟的好处为：①该模型无法求解出关于(20)和(21)式的具体解析式，但当我们给定外生参数的具体数值时，求解最优的θ*'和θ*"便不再困难；②即使能求出(20)和(21)式的近似解析式，也难以从复杂的表达式中看出θ*'和θ*"关于各种参数的敏感程度，更难以看出其福利效果的对比关系；③研究中往往只关心特定参数在某一特定区间内的变化对政策选择和福利效果的影响，而并不关心距离现实经济太远的参数值所可能产生的影响，数值模拟恰恰是针对现实经济数据进行的直接分析。
这里所谓的敏感度即是指政府依照相关均等化标准而制定的政策，受重要经济变量影响时的敏感程度。该敏感度能够反映相关的政府政策是否和诸多经济变量形成了有效“连接”，能否具有一定的灵活性和可塑性，是否可随其他经济变量的变迁而适时调整。于是如果一项政策的敏感度越高、敏感的变量越多，那么该政策也往往更具合理性并具有更高的使用价值。但敏感度高也意味着政府需要不断测算相关变量并对政策进行调整，这会增加政策的制定和实施成本。并且当政府政策对容易出现统计误差的经济变量十分敏感时，则很容易做出错误的决策从而带来巨大的社会成本。基于此，我们需要综合考虑敏感度分析的结果再进行优劣判断。由于内生变量是由各种外生参数所决定的，故而本文重点测算相关政策对各种外生参数变化的敏感度情况。基于此，本文首先需要确定模型中重要外生参数的具体数值。表1给出了这些参数的基准值及其选取依据。
2.政策敏感度的测算结果及分析
本文以弹性值的大小来指代敏感度，为此我们首先计算了外生参数ω、ε、β、α、i、т在特定区间以固定步长变动时(当测算针对于某一参数的敏感度时，其余参数保持不变，但1-β、1-α随着β、α的变动而变动)，所对应θ*、θ*'、θ*"的具体数值，而后以回归法测算θ*、θ*'、θ*"关于各个参数的弹性值④，该方法来自云鹤和舒元(2005)。计算出的弹性值见表2。当要求结果均等时，事实上是要求城乡基本公共服务的投入量基本相同，即要求S=G，于是θ*=L[，2]/(L[，1]+L[，2])。于是结果均等的最优政策安排θ*不受任何参数的影响，故而所有的弹性值均为0。如此，依照这种均等化标准进行的政策安排可以有效降低制定和实施政策中产生的交易成本。但由于对其他重要经济变量的变化毫无反应，所以十分缺乏敏感度，难以依照经济形势的变化而变化。而福利均等和功利主义均等均要求政府对居民福利水平有很好的信息，两者具有类似的政策制定和实施成本，故而后文重点分析这两种标准对应政策安排的敏感度情况。
从弹性值的正负号可以了解参数的正向变化对θ*、θ*'、θ*"会产生正向还是负向影响。总体来看，福利均等和功利主义均等的政策安排对β、1-β、i、т变化的反应是一致的，但对ω、ε变化的反应恰好相反。其原因在于，β、т的变大以及i的降低均会导致政府税收的增加，政府用于提供公共服务的资源增多，继续保持原有的投入比例会使农民从公共服务中获得的福利相对变少并且边际福利也会高于城市居民，故而只有增加对农村公共服务的投入才能带来福利均等和功利主义均等。当政府政策依照福利均等制定时，ω越大意味着相同投入给城市居民带来的福利越高，为了实现福利的均等就需要降低城市基本公共服务的投入比例。而在功利主义均等的要求下，ω越大意味着相同投入给城市居民带来的边际福利越高，为了实现边际福利的均等，就需要增加城市基本公共服务的投入比例。θ*"关于α和1-α弹性的符号特征比较好理解，当土地产出弹性越大时，说明农业增产对农村基本公共服务的依赖就越小，故而对公共服务投入的需求就会降低。另外，θ*'关于α和1-α的弹性为0，这是因为福利均等要求的政策安排与农业产出的大小无关。
从弹性的绝对值大小可以了解相关政策对各种参数的敏感度大小。先看福利均等的情形，其中关于ε的弹性绝对值大于ω，关于β的弹性绝对值大于1-β。这一结果说明，在福利均等的标准下，相对于城市居民而言，政府的政策安排更容易受农村居民对公共服务偏好的影响；城市公共服务产出弹性对政策的影响力不如资本存量产出弹性的作用大。再看功利主义均等的情形，关于ε的弹性绝对值大于ω，关于β的弹性绝对值大于其余任何一个弹性绝对值，关于1-α的弹性绝对值小于1-β，关于α的弹性绝对值小于1-α。这一结果说明，政府依照功利主义均等进行的政策安排，相对于城市居民而言，更容易受农村居民对公共服务偏好的影响；资本存量产出弹性对政策选择的影响力在所有外生参数中最大；与农村基本公共服务相比较，城市基本公共服务的产出弹性对政府政策的影响力更大；与人均土地面积相比较，农村公共服务投入的产出弹性对政府政策的影响力更大。
总体来看，θ*'关于ω、ε和т的弹性较大，θ*"关于其余外生参数的弹性较大。从敏感的变量范围来看，功利主义均等所对应的政策安排θ*"涉及的变量较多。这一结果看上去似乎很难在福利均等和功利主义均等之间进行优劣评价。但“巧合”的是，外生变量ω和ε难以得到精确的估计，对这两个外生参数过于敏感并无“优势”。因为一旦统计工作不够精确，则很容易设计出背离行政目标的公共政策。而т一般又是不经常变动的变量，对其敏感与否并无太强的现实意义。基于此，可以得出这样的结论：从敏感度分析的角度来看，功利主义均等的政策安排至少优于福利均等。如果功利主义均等所对应的政策制定和实施成本不算太高，则从敏感度分析的角度来看，功利主义均等所对应的政策安排最优。但如果功利主义均等所对应的政策需要极高的计算、制定和实施成本，则结果均等所对应的政策安排最优。
五、福利水平的比较静态和比较动态分析
1.福利水平的比较静态分析
在比较静态分析中，因为本文选取的参数值并不一定完全贴合现实经济，故而需要针对ω、ε、β、α、i、т的变化求出最优的θ*、θ*'、θ*"，再求出其对应的
，而后再进行相关比较，这会使分析异常复杂，故而本文采取了比较直观的图示法。图3和图4描述了各种外生参数的不同取值和θ不同取值的组合会带来怎样的城乡居民福利水平。为了直观地观察不同均等化标准会产生怎样的福利效果，本文还在各个曲面上标注了特定均等化标准下的福利变化曲线，该曲线的三维坐标分别是特定的经济参数、特定经济参数对应的最优θ以及该参数和最优θ所对应的福利水平。
首先看图3.1，随着ω的变化，福利均等曲线除在个别的点可能具有最高福利水平外，功利主义均等所对应的曲线一直维持在最高福利水平的位置。由于ω的设定只是一个经验设定，其具体数值大小有待社会调查以及相关的统计分析进行考证，所以从政策福利效果来看功利主义均等最好。结合图3的其余五个曲面图可以得出如下结论：关于农村居民福利水平的比较静态分析发现，功利主义均等所对应的福利水平在绝大多数情况下处于参数变化区间内的最高位置，其次为结果均等所对应的福利水平，最低是福利均等所对应的福利水平。后文中对应于图4来进行关于城市居民福利水平的比较静态分析。
图4 城市居民福利水平随各种经济参数、θ变化的曲面
同图3的分析，可以发现图4.3-4.6中，功利主义均等所在的曲线依旧占据了最高的位置，其次是结果均等曲线，最后是福利均等曲线。从图4.1中可以发现，在ω取不同值时，三条曲线所对应的福利值大小基本相同，故而难以判断哪个均等化标准下的政策福利效果更好。从图4.2中可以发现，在ε取不同值时，功利主义均等所对应的曲线在大多数情况下具有最高的福利水平，但在ε大于0.85以后，福利均等所对应的曲线具有最高的福利水平。但ε大于0.85意味着农村居民直接消费相同的公共服务投入所带来的福利水平超过城市居民，这在现实中很难找到具体实例，于是可以认为随着ε的变化功利主义均等所对应的曲线具有最高的福利水平。总结而言：城市居民福利水平的比较静态分析发现，功利主义均等所对应的福利水平在大多数情况下处于参数变化区间内的最高位置，其次为结果均等所对应的福利水平，最低是福利均等所对应的福利水平。
2.福利水平的比较动态分析
为了清晰地分辨出不同均等化标准会产生什么样的长期福利效应，本文采用外生参数的基准值针对时间t进行了动态模拟。图5描述了农村和城市居民的福利水平随时间和θ变化的曲面图。为了直观，这里同样在各个曲面上标注了特定均等化标准下的福利变化曲线，该曲线的三维坐标分别是时间t、t对应的最优θ以及该时间和最优θ所对应的福利水平。
图5 城乡居民福利水平随时间、θ变化的曲面
在不同的时间点，随着一些经济变量的变化，按照不同均等化标准而得到的最优政策安排θ也在发生变化，其对应的福利水平也发生了变化(见图5)。图5.1中各个时点上，功利主义均等所对应曲线的高度明显要高于结果均等和福利均等所对应的曲线，图5.2也有完全一致的结果。这一结果说明：至少在一段时间以内(本文给出了为期5年的估算)，以福利均等作为标准的政策福利效果最差，而以功利主义均等作为标准的政策福利效果最好，以结果均等作为标准的政策福利效果居中。在动态模拟分析中我们还发现，随着时间的推移，资本存量k、城市基本公共服务的投入G、城市人均产出
、城乡居民的消费在功利主义均等的政策安排下增长最快，随后是结果均等，最后是福利均等；农村基本公共服务S、农村人均产出
这两个变量在结果均等的情况下增长最快，随后是功利主义均等，最后是福利均等；从城乡居民的福利变迁来看，福利均等虽然不利于城乡居民的福利增长，但城乡居民福利差距扩大的趋势却最小。
六、结论和启示
本文在构建动态一般均衡模型的过程中发现，如果城乡人口比例、政府对城乡公共服务的投入比重不发生较大变化，则农业的人均产出不可能赶上工业的人均产出，也即城市化和进一步扩大工业反哺农业的力度是工农业人均产出实现均衡的必要条件；如果政府加大对城市基本公共服务的投入比例，则经济处于长期稳定增长状态的可能性加大，即为了保证整个经济能有更广阔的稳定增长空间，城市中工业经济的稳定发展就显得尤为重要。由此可见，一味强调农村发展而无视城市以及工业发展对公共服务的需求，容易促使国民经济趋向于低增长甚至零增长，是十分不可取的。上述结论表明，农村经济的发展从很大程度上依赖于工业对农业的反哺，但反哺也应具有一定的限度。
自2004年以来，中央政府连续8个“一号文件”均重点强调了农村的基础建设，期间还提出城乡基本公共服务均等化建设的目标。在进一步降低农民负担、促进农民增收方面，中央政府先后采取取消农业税、义务教育全部免除学杂费、加大粮食直补和良种补贴等惠农政策的支持力度、构建新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险制度等一系列政策。上述政策的实施意味着大量的社会资源从城市转移至农村。根据中央财政“三农”支出和地方政府的农林水事务支出数据，2009年，全国用于农业、农村的支出至少有13655亿，占全年财政收入的19.93%。由于目前已经全面免除了农业税，由此可知中国“工业反哺农业”的力度已经较大。而根据国际经验，诸如美国、日本、德国等工业经济十分发达的国家，对待工业反哺农业的政策安排也并非一步到位，而是遵循由少到多的“渐进式”反哺过程。对于中国这样一个发展中国家，工业经济自身的发展尚存在产业结构失衡、战略性新兴产业发展不足、中小企业发展困难、就业增长率较低等一系列问题，把握工业反哺农业的“力度”时更应慎之再慎。根据本文的观点，中国现有的工业反哺农业力度已经较大，下一步在平缓增加对农村投入力度的同时，应注重相应的土地流转制度、户籍改革制度、金融支持制度和城乡统筹的社会保障制度等制度环境的建设。与此同时，更应积极采取措施提升产业结构、进一步降低能耗、扩大就业和支持新兴产业的发展。
从基于数值模拟的敏感度分析可以发现，功利主义均等的政策安排至少优于福利均等，和结果均等的比较需要视政策的制定和实施成本而定。从城乡居民福利水平的比较静态分析和比较动态分析中发现，在绝大多数情况下，功利主义均等所对应政策的福利效果最好，其次为结果均等，最低的是福利均等。由于目前中国城乡基本公共服务给城乡居民带来的边际福利差距仍较大，功利主义均等所要求的政策安排会比较明确，不至于产生过高的制定和实施成本。故而功利主义均等应当成为中国政府处理城乡基本公共服务投入问题的最佳标准。那么功利主义均等所要求的边际福利均等(有时也称之为“最大多数人的最大幸福”)又意味着怎样的政策安排呢？①因为“从无到有”对当地居民的边际福利影响巨大，所以应尽可能首先考虑向急缺某种公共服务的地区提供该服务。比如中国政府在农村实施的“户户通电”、“村村通路”、“村村通有线电视”等工程，均是这一理念的反映。其要求是“先求其有”，而不追求和城市比较而言相等的数量和质量。②对政府而言，只要某种公共服务能有效改进总体的福利总和，就应该提供，不再要求基本公共服务对每个人的“均等化”，无论是“结果均等”还是“福利均等”。举例来说，不能因为很多农村地区尚缺乏一些公共服务就停止一些重要基础设施(比如高速铁路、奥运场馆)的建设，从而将所有资源投放到农村，因为这些重要基础设施关系到“最大多数人的最大幸福”。③在敏感度分析中还能得到功利主义均等所要求的一些政策导向。一是与城市居民相比较，农村居民对基本公共服务的偏好显然对政府决策的影响力更大一些。这是因为农村居民的公共服务投入依赖于城市的转移支付并且比较缺乏，处于“弱势”，较低的公共服务投入都会带来较大的福利提升。这要求政府更加关注农民对公共服务的需求和偏好状况。二是与农村基本公共服务相比较，城市基本公共服务以及资本存量的产出弹性对政府政策的影响力更大。这是因为城市工业经济始终是全国经济的最终动力所在，绝大多数基本公共服务的资金投入均来自于城市的产出。为此政府须首先保证城市经济的正常运转，而后再考虑更为细致的分配政策，这样才能保证全社会福利水平的持续增长。
综上所述，可以发现功利主义均等的行政理念不仅考虑到了城乡基本公共服务平衡发展的问题，更考虑到工业经济对国民经济持续发展的重要性所在，这样就从很大程度上平衡了政府在公平和效率之间的两难抉择，故而对中国政府而言是十分优良的价值标准。那么，诸如英国、澳大利亚、德国等发达国家又为何在财政领域实施“结果均等”(财力均等化)的建设呢？其原因在于这些国家的经济发展水平较高，居民在公共服务的消费中不存在巨大的福利水平差异，其边际福利的差别也较小。于是这些国家实施功利主义均等化政策所带来的政策设计和实施成本会很高，在这种情形下以结果均等作为标准会更加合理。基于此，可以发现城乡基本公共服务均等化的最优标准是依照经济形势的发展变化而改变的。尽管现阶段来看中国政府实施功利主义均等所要求的政策安排会有很好的政策敏感度和福利效果，但随着工业经济的快速发展以及国民经济实力的不断增强，城乡经济的不断发展中会要求更加“公平”的政策安排而对“效率”的要求会日渐式微，于是相应的公共政策会逐渐过渡到以结果均等作为价值目标的阶段，也即进入到大规模工业反哺农业的阶段中去。从这个角度上说，一味地与西方发达国家的高福利政策、大规模工业反哺农业的力度进行攀比并斥责政府的不足，并不具有很强的现实意义。
注释：
①国外学者对公共政策应当促成“什么”的均等这一问题展开了长期的讨论。其形成的诸多理论涵盖了这里述及的五种标准。其中黄有光(2003)在讨论Sen(1992)提出的能力均等时指出，如果人们在诸多能力中都完全均等，则理性人会借助均等的能力来尽可能地实现不低于他人的福利水平。于是，本文将能力均等等同于福利均等，即要求城乡居民从直接消费基本公共服务中获得的福利水平相等。
②功利主义均等所追求的目标在很多文献中也被称做“最大多数人的最大幸福”。
③由于农户固定资产投资在社会总投资中的比重仅为3%左右，并且农户的大部分投资用于住房，而农村住房难以买卖，其具有更强的消费品性质。所以可以简单认为农户不拥有资本且无最优抉择问题。
④该弹性值表示当特定外生参数变动1%时，θ*、θ*'、θ*"会变动百分之几。
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