政企关系引论——政企分离及其深层问题研究，本文主要内容关键词为：政企论文,引论论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代市场经济体系中，政府与企业的协同动作至关重要。理顺政企关系，必须彻底改变 政府对企业直接行政干预的管理方式，实现两个复归：政府复归到市场调控主体的位置，企 业复归到市场运行主体的位置。
政企分离及传统改革的局限性
政企分离的基本目的，在于构造在社会主义市场经济条件下新型的政企关系。政府的主要 职能在于弥补市场不足，构成社会主义市场经济体制中宏观调控主体。企业的主要职能在于 构成社会主义市场经济最基本的微观经济运行主体。从本质上讲，政企分离主要是政府职能 与企业职能的界定和分离。政府部门和企业经理人员的权责必须分明，特别是政府部门不能 凭借手中的行政权力任意对企业进行干预，而又不对干预的结果负责。（注：《从现代企业制度在内的逻辑认识政企关系》，金碚，《上海证券报》，1997年11月4 日。）关于政企分离的 具体内涵，从体制角度讲是一个三重分离结构：首先要分离国有资产所有者职能与社会经济 管理职能；其次，要分离国有资产管理职能与国有资产运营职能；再次，要分离出资者产权 的所有权职能与经营权职能。国有资产所有者职能与社会经济管理职能分离是最根本的体制 性分离。
政府双重角色的基本矛盾
在计划经济体制下，政府对国有企业既实行政权管理，又实行产权管理。政府双重角色之 间是隐含着内在矛盾的。一般地讲，一切所有者的职能，包括政府在内的一般意义的所有者 ，其投资经营的主要目标是盈利；而作为社会经济管理者职能，其目标函数是多方面的，通 常包括社会安定、经济增长、公平分配和国家安全等。这些特定的社会目标同经济目标有时 是一 致的，但有时是相冲突的。在这种体制下，企业也同样是双重角色。与政府的资产所有者职 能相对应，企业作为经济组织存在，以收益最大化为目标；与政府社会经济管理者职能相对 应，企业作为社会组织存在，以实现职工福利最大化为目标。实践表明，在政府扮演双重角 色的体制框架中，亦即当政府直接作为国有产权的代表时，国有企业或者被管制过死，缺乏 应有活力；或者缺乏约束，形成内部人控制。
两权分离的局限性
由政府直接经营管理企业，会产生许多问题。于是设想，国家（政府）不直接经营管理全民 所有制企业，这样“国营企业”的概念逐渐地被“国有企业”的概念所代替。这里，国有企 业具有“全民所有+国家经营或非国家经营”的含义，试图区别于国营企业所具有的“全民 所有＋国家经营”的概念。正是在这一意义上，人们在改革的早期就提出，“所有权和经营 权相分离”的企业改革思路：即国家拥有企业所有权，企业自己拥有独立经营权。但是，在 实践中所有权和经营权关系是极其复杂的。作为国有企业所有者的全民，并不能干预企业的 任何活动。这里的全民是由国家政权机构代表的。作为国家政权机构又将所有的决策权交由 国家行政机关来代表和行使。国家行政机关本身是一个庞大的机构，面对众多的国有企业， 又必须将国有企业的决策权逐级下放给部门分管。形式上看，实行改革以后，这些部门对国 有企业的干预减少了，它们不再认为自己还有代表和行使国有企业所有权与经营权的职能。 但是，它们所拥有的经济管理职权实际上对国有企业的所有权和经营权的实现仍有或强或弱 的影响。（注：《深化国有企业改革迫切需要建立统一的国有资产所有者代表机构》，张军杼、赵怀勇 ，国务院发展研究中心调研报告，第154号。）
传统的两权分离的改革思路有着很大的局限性。政企分离并不意味着可以弱化所有者对国 有企业的所有权，政企分离也不意味着可以让企业完全脱离所有者代表的控制，政企分离更 不意味着企业自己可以成为所有者。“两权分离”不能削弱所有者对企业的控制权。在国有 企业实现所有权与经营权的分离过程中，往往存在一种倾向，就是认为所有者应该尽量少地 干 预经营者，尽量缩小所有者的权利，尽量扩大经营者的权利，这是一个极大的误解。否则， 内部人控制就不可避免，所有者利益将无法保证，从最终结果看，企业也很难具有较好的发 展前景。
政企分离的系统逻辑结构
传统代理体制的缺陷
在传统体制下国有资产委托——代理关系是一种有中国特色的特殊的委托——代理关系。 其复杂性在于：从最终所有者一级，到企业经营者一级，中间要经过若干非经济性制质的委 托——代理关系；从全民到国家政权机构，再到国家行政机构是政治性关系；从国家行政机 构到国家行政部门，是行政性关系；从国家行政部门最终到国有企业之间，基本上也是行政 性关系。与此同时，中央政府与各级地方政府之间也都是一种行政性委托——代理关系。
这种复杂且特殊的委托——代理关系，暴露出三大基本问题：第一，政府角色双重化问题 ，即政府的政权职能与产权职能高度合一。第二最终委托人虚化问题，即最终所有者缺乏对 委托代理人的约束，国有企业事实上是一个找不到真正意义上的最终委托人的机构。第三， 委托——代理性质的非经济化问题。
构建政府经济性代理体制
政企分离在体制上可以归结为：合理分离政府国有资产所有者职能与社会经济管理职能， 在整个委托——代理链的某个环节上割断政府与企业之间的行政性关系，建立完全经济性的 国 资代理体制。
从政企分离出发，社会信托代理可能是一种有待发展的国资代理机制。在发达市场经济中 ，财产信托是普遍存在的经济现象，已经成为一种以资财为核心、信用为基础、委托为运作 方式的财产管理制度。社会信托代理机构作为受托人，通常可以由公众信任的专家委员组成 ，按照事先制定的规则独立行使权力，对国有产权进行运作。与此同时，社会信托代理机构 也可以直接采用专业性企业托管公司的形式。国有企业可以直接由托管公司进行托管，即由 出资人与受托方签订协议，将委托企业的法人财产权让渡给受托方，受托方根据协议规定经 营受托资产。这种托管是一种盈亏对称、权责对称的运作方式，被托管企业的盈亏对受托方 形成一种约束，受托方对被托管企业承担经营风险，同时也享有按协议规定的分享收益的权 利。受托方既负盈也负亏，使得受托企业的资产保值增殖有了可靠保证。
与政府代理所不同的是，社会信托代理机构不是政府序列机构，它与政府或国资委不构成 任何行政隶属关系，完全是一种纯粹的契约式的经济关系。从整个改革趋向分析，政府不可 能具体地管理国有企业特别是竞争性领域的国有企业，而将精力更多地关注国有资本的价值 管理，或者说进行股份资本的管理。因此，采用社会信托代理，对于部分属于竞争性领域国 有资本的运作更有特殊意义。
实现国有股权优化配置
政企分离问题不仅仅是个体制问题，其实质是要使企业成为市场的运行主体，使政府成为 市场的调控主体。从实践角度看，构建科学的国资代理体制，只是实现政企分离的必要条件 ，而并不能保证改变政府对企业直接干预和企业对政府依附的格局。政府作为所有者直接干 预国有企业的基本原因，就是保证其所有权的实面。在这一点上，实现政企分离就在于设计 一种新的产权制度，以致于使政府的直接干预受到制度性约束，或者说保证政府在不直接参 与条件下也能实现其所有权。股权多元化与股权控制深化就是两种有效的制度性措施。
实行股权多元化，就是指运用现代公司制原理，改变原有的一元国有独资格局，变为多种 机构都代表国有资产所有者行使所有权职能，当然也包括混合所有制的多元化。具体方式是 ：实行机构持股或法人持股，保险基金、养老基金、共同基金甚至商业银行都可拥有企业产 权。这样，企业的产权结构将发生实质性变化。只有所有权主体多元化，才有可能导致政府 作为出资者与企业实体之间的分离。从实践的角度观察，实行机构持股或法人持股，包括企 业间交叉持股，这种模式既能使企业摆脱行政控制，又能做到所有权在位，可以比较有效地 解决所有者的监督问题。从上海的情况看，进入20世纪90年代以来，机构持股式股权多元化 得到很快发展。（注： 1995年以来，上海在国有企业中推行投资主体多元化改革。最典型的持股式国有股权多 元化例子是——上海广电（集团）有限公司。原来该公司只有仪电控股（集团）公司一家股东， 重组后，由上海汽车（集团）、上海广电发展总公司、上海上实（集团）有限公司、上海国际信 托投资公司和上海仪电控股（集团）公司等五家公司共同持股。实践证明：国有股权多元化企 业的经营活力与效率都大大高于非股权多元化的国有企业。）尽管这种多元化企业在终极所有者层次上仍有可能是国家，股权代表仍 有可能由行政部门委派，因而仍然存在政企不分问题。但是，从公司层面上看，股权多元化 使任何一个行政部门都不能随意利用自己的股权地位干预企业事务，从而起到弱化行政干预 的作用。
股权多元化与股权控制深化是互补的。前者强调股权结构的多样性问题，后者强调控制权 问 题。根据经济主体是否直接参与企业经营并取得控制权，可以把同一企业的不同财产所有权 区分为积极所有权与消极所有权：前者是指含有企业控制权的所有权；后者是指仅有收益权 而没有控制权的所有权。（注：《公有制企业改革中控制权的分配》，周冰、郑志，《经济研究》，2001年第三期。）积极所有权控制着企业的决策，支配着企业的经济剩余，但 同时也承担着企业经营风险；而消极所有权不承担企业经营风险，它的经济利益必须依赖于 积极所有权才得以实现。在通常情况下，企业控制权与其在企业中所拥有的股权是一致的。 一般来说，大股东控制企业，是积极所有者，小股东则是消极所有者。但是并不尽然：当大 股东纯粹委托他人代理，或者干脆交给较小的股东支配，他就成了“积极的消极所有者”。 在 这里，我们将“自然放弃控制权”（占股份之少数）与“积极扬弃控制权”（积极的消极所有 者）的情况，统称为控制权深化。
控制权深化的直接意义还在于使政府所有权从传统的实物形态向价值形态转化。这种注重 “现金流”的利益实现方式的变化，必将引起政府行为方式的变化——从关注经营过程转变 为关注经营收益分配。但必须指出：尽管股权控制深化可以促进政企分离，但从整体上讲也 是有局限性的。从理论上讲，股权控制深化更适用于一般竞争性领域。同时，这里所讲的控 制权深化是对微观层次而言的，是有条件的，这与宏观层次的增强国有资本的控制力并不矛 盾。
解决代理问题的实现机制
有了政企分离的体制基础和产权基础，仍然只是解决了政企分离的必要条件。要保证有效 地实现政企分离，还要有充分条件，必须解决好委托——代理问题。
委托——代理关系是企业所有者（委托人）授权企业经营者（代理人）来经营管理企业的一种 契约关系。由这种契约关系所产生的代理人与委托人之间的利益不一致或冲突问题被称之为 代理问题。与一般代理关系不同的是，国有企业的委托——代理是一种特殊的代理关系—— 代理人代理代理人关系。（注：《从委托——代理关系看国有企业制度配制的选择》，叶仁荪，《中国软科学》，2000 年第四期。）在这种委托——代理关系下的企业，除了普遍存在“逆向选择 ”和“道德风险”等一般代理问题之外，还存在代理成本高，运行效率低；内部人控制现象 严重；委托——代理行为短期化等特殊代理问题。由此可见，实现政企分离还必须着眼于构 造一整套有利于解决代理问题的机制，否则政企分离的体制基础和产权基础只是一种外壳而 已。
一般认为，现代市场机制已经能够有效地解决企业的代理问题，使企业的代理成本降到最 低点。（注：《现代企业代理问题和国有企业改革》陈工孟，《经济研究》，1997年第10期。）具体地说，解决代理问题就是要提供三个有效的机制：激励机制、监督机制与制 约机制。任何一个企业领导人如果没有受到公平合理的激励、有效的监督与无情的制约，就 不可能真正为企业的最大利益而奋斗。因此，在政企分离的框架中，对于政府或者国有资产 管理者而言，关键是要建立有效的具有市场竞争力的三大机制，而这里非常重要的一点是： “激励机制”是具有足够的激励效果，“制约机制”则要构成足够的威慑力。
政企分离的环境逻辑结构
实行国有产权终极所有制度——建立“低位”责任主体
在体制上，政企分离的内在意义在于从原有的政府行政架构中分离出独立的国有资产所有 者职能，以明确国有产权的责任主体，使所有者真正到位，所有权约束显化与硬化。我国国 有产权在法律上、在中央政府层面上是清晰的，但是在地方政府层面上却比较模糊。在经济 学意义上，判定谁拥有资产的最重要依据是看谁拥有剩余控制权。从这个角度分析，地方政 府目前实际上控制了地方国有企业大部分剩余控制权，它们事实上成为地方国有企业的所有 者。在实践中地方政府似乎有权处置并已经开始处置地方国有企业。（注：《政企分开的可行性研究》，银温泉，《经济研究》，1998年第2期。）
因此，在法律程度上确认地方政府对地方国有企业特定的所有权，解决国有产权的责任主 体问题是十分必要的。目前，我国实行的“国家所有、分级管理、授权经营、分工监管”的 国有资产管理原则，在实践中需要有非常完备的实施规则。从现实出发，明确真正的责任主 体，可以考虑实行国家终极所有制度。也就是说，国家或中央政府享有所有国有产权的所有 权，但只有在特定情况下，才行使终极所有权，而在一般情况下，地方政府对地方国有企业 的那一部分国有产权拥有特定约束条件的特定所有权——非终极所有权。这样就把地方政府 的分级管理与产权统一起来了。至于中央与地方、地区与地区之间存在的结构性问题，可以 通过税收与转移支付等手段进行调节。
实行国有资本出资人制度——建立强所有者主权
政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能在管理目标、对象和手段上是有重大区别 的。社会经济管理职能追求的是社会目标，而国有资产所有者职能追求的是盈利目标。政府 作为国有企业出资人对国有企业进行干预是不可避免的，这种干预恰恰是现代市场经济的特 征和理性选择。问题的关键是政府应该如何去干预国有企业。过去人们一讲改革就强调两权 分离，强调经营者主权。随着改革的深化，在强化经营者主权的同时，同样必须强化所有者 主权。（注：《论国有企业改革》，盛松，《财经问题研究》，1997年，第6期。）政企分离决不是要弱化或放弃所有者主权，而恰恰相反，实现政府社会经济管理 职能与国有资产所有者职能的分离，是强化所有者主权的实现，从体制上讲，政企分离是通 过科学的国资代理体制，实现政府与国有企业分离，而不是与国有企业的产权分离。
在企业内部的利益结构中，出资人利益是第一位的，企业行为应当而且必须服从出资人的 利益要求。现在普遍强调的法人治理结构，其深层意义就在于确认：出资人是企业的所有者 ，出资人利益是企业利益的核心。（注：《关于国有经济改革的若干思考与辩析》，陈准，国务院发展研究中心调研报告，第86 号，2000年6月。）在忽略出资人利益的基础上去强调企业利益的独立 性，是与政企分离的内涵背道而驰的。市场经济遵循一个基本原则：出资人是企业的主人， 经营者必须维护出资人的利益，企业积累是出资人利益的一部分。在企业层面上，国有资本 出资人制度是通过国有产权代表方式实现的。国有产权代表也是一个制度体系，通常包括国 有产权代表的选派制度、激励约束制度、考核监督制度、重大事项报告制度等。在市场经济 条件下，国家或政府作为投资主体之一，无论是在国有独资企业中，还是在国有控股或国有 参股企业中，其身份都是一般出资人而已，而决不是行政权力的拥有者和行使者，对企业的 干预必须遵循法定程序。这正是对国有资本利益的制度性保障。
实行现代企业产权制度——建立政企行为规范
政企分离的改革之所以很难取得突破性进展，原因之一是政资不分。而政资不分的根源又 在于没有能建立一种科学的产权结构。现代企业产权制度不仅仅是对企业而言的。作为一种 权利与利益配置关系的结构模式，现代企业产权制度同样是规范政府行为的准则。理顺政企 关系，实现政企分离，与之明显相关的一个重要问题，就是要深化企业产权制度改革，建立 一种科学的产权结构，从产权的角度保障企业运行的独立性和政府行为的规范性。
具体地说，就是要实现前述的三重分离的产权结构模式：其一，从出资者财产的实物形态 与价值形态分离的角度讲，政府作为出资者，应该改变过去那种直接占有企业或生产要素的 传统管理模式，集中精力于国有资产单一形态的价值管理，从而实现政府所有权从实物形态 向价值形态的转化。其二，从出资者产权和企业法人产权分离的角度讲，政府与企业之间的 关系，纯粹是一种财产权利的制度安排，政府对企业的权利不是无限的，而是有限的。因此 ，必须改变政府和国有企业之间行政性关系，转变为制度安排的经济性关系，从而为实现政 企分离构造经济前提。其三，从产权内部结构分离的角度讲，包含两方面的内涵：一方面， 应当实现出资者产权的所有权和经营权的分离，国资代理机构拥有所有权，经营权则由专业 经营机构拥有；另一方面，在国有企业法人产权内部实现所有权与经营权的分离，即公司董 事会拥有重大事项和经营活动的最终决策权，公司经理则拥有企业经营的经营权。
实行现代中间组织制度——建立政企关系桥梁
实现政企分离使政府成为真正的宏观调控主体，需要使企业成为真正的市场运行主体，还 必须有强大的现代中间组织作支撑。现代中间组织，在西方又称第三部门。从理论角度讲， 现代中间组织的产生和发展基于“市场失灵”和“政府失灵”，是为解决现代发展问题而产 生的制度创新和组织创新。事实表明，无论是以自由交易方式运作的市场企业，还是以权力 方式运作的民主化政府，两者在许多领域都存在缺陷；而有别于政府与企业的中间组织，因 而具备非营利性、公益性、多样性等特征，可弥补“市场失灵”和“政府失灵”，满足社会 不同层次、不同领域的需求。
现代中间组织的产生有着深刻背景与意义。传统的市场失灵——市场提供公益方面的失灵 ，可以通过政府解决；传统的政府失灵——政府提供私益方面的失灵，可以通过市场解决。 但是这里有着很大的局限性。除了“传统”失灵以外，人们还可以观察到“现代”失灵：事 实上，市场在提供私益方面与政府在提供公益方面，都有可能产生失灵。为解决市场失灵与 政府失灵问题，那种非政府、非营利性的现代中间组织得到广泛而迅速的发展。具体机制主 要表现两个方面：一方面，由于“搭便车”的存在，导致在公共物品供给方面的市场失灵， 市 场便把公共物品供应职能推给政府；可是人们对公共物品需求的偏好极为多样性，政府不可 能满足特殊群体的公益需要偏好，于是导致公益方面的政府失灵；另一方面，在某些私益物 品供给中，由于信息不对称等原因，也往往导致“契约失灵”，或者说私益方面的市场失灵 。这两种失灵便是现代中间组织发展的催化剂。
理顺政企关系，实行政企分离，客观上在政府与企业之间需要有强大的桥梁和纽带——现 代中间组织。一方面，政府应当把经济活动中社会服务性和相当一部分监督性职能转移给中 间组织，从而真正退出直接管理，集中精力于宏观管理。因此必须培育和发展一大批具有强 大中间功能的行业协会、联合会、商会，即行业性社团。另一方面，企业要成为市场主体， 必须轻装上阵，剥离原来所承担的大量社会职能，这些剥离的职能有相当一部分也必须由中 间组织承担。面对激烈的市场竞争，企业离不开中间组织为之提供的信息、咨询、社会审计 、质量认证、法律、公证、仲裁、资产评估、资信评估等服务。因此，还必须加快培育和发 展一大批高质量的市场中介机构。
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