应及时调整我国城乡贫困救助政策，本文主要内容关键词为：城乡论文,贫困论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
贫困是一个世界性的问题，无论是发达国家还是发展中国家，都会有一定的贫困人口需要政府进行救助。一般来说，当社会普遍贫困的时候，贫困并不一定是人们所关注的突出社会问题。但是，随着经济和社会的发展，特别是在市场经济条件下出现了一部分相当富裕的人群并且社会的物质生产也相当丰富的时候，贫困就会日益成为一个国家亟待解决的突出问题。目前我国的贫困问题就处于这样一个阶段。如何解决这一问题，不仅有着很强的现实紧迫性，而且对我国政府的宏观决策也是一个重大的考验。
一、当前我国城乡贫困问题产生的特殊性
我国城乡贫困问题是一个十分特殊的社会现象。它既没有像许多发展中国家那样成为不可能在短期内得到解决的严重的社会问题，同时也没有达到发达国家对贫困问题解决的程度，即建立起牢固的制度性政策框架。就其主要特征而言，大体包括三个方面：
其一，我国现阶段的贫困，是富裕中的贫困，是在解决了普遍的贫穷以后所出现的贫困。在改革开放以前，我国人民的整体生活水平还相当低，国家的财力也相当有限。在那个时期，只能说是处于普遍贫穷的阶段。但是，经过了20多年的改革开放，我国综合国力已经大大加强，广大人民的生活水平也得到大幅度的提高。在这个发展阶段，依然存在的贫困群体就显得与国家的发展水平很不协调。
其二，城市中的贫困主要是两个方面的体制转型所产生的贫困。一方面，经济体制的转型是众所周知的。由于经济体制的转型，自然就会有企业的优胜劣汰，加之产业结构调整的原因也需要对一些企业进行关停破产。这方面导致一部分工人失业并且出现家庭生活的困难是显而易见的。另一方面的体制转型则不容易为人觉察，这就是社会救助体制的转型。在计划经济时代，由于实行单位所有制，职工的一切困难都由单位给以解决，单位对职工负有着无限的责任。在这种体制下，政府的救助职能主要是通过单位来实现的，真正需要实施社会救济的在城市中人数极少。但是，在企业体制发生变革以后，单位的社会救济功能已经相当弱化，由单位承担的社会救济功能一下子转向了社会，转由政府来承担。
其三，农村中的贫困与市场经济固有的缺陷有很大的关系。市场经济不是万能的，在许多方面它往往无能为力。在农村，由于20多年市场经济比较充分的发展，其固有的一些问题也初步展现出来，突出的表现即是贫富差距的拉大带来的日趋严重的社会问题。有一些人因为不可克服的原因如年老多病和鳏寡孤独及其它天灾人祸而陷入了极度困难之中。这些人的社会救助问题由于传统的人民公社体制的不复存在而不再受到保护，同时也由于社会保障体系没能有效覆盖农村，使市场的缺陷没有解决。
二、全面系统地解决城乡贫困问题的紧迫性
系统地解决城乡的贫困问题在我国具有相当的紧迫性。我国的经济发展尤其是市场的启动亟需把贫困人口的基本消费问题予以解决，从而为经济的发展奠定下良性循环的基础；同时社会发展也需要比较充分地解决贫困问题以实现社会的公平，而政治发展中的稳定问题的实现则更需要较好地解决贫困问题。
我国城市中生活处于最低生活保障线以下的人口超过2000万以上，农村中没有达到温饱的人口为2820万人。在这些贫困人口以外，还存在着与这些贫困人口生活相近的边缘性群体。这些困难群体由于生活所迫不能不节衣缩食，尽量地减少消费支出以应付生活中的多种困难。在这些困难群体占有一定比例的地方，由于没有多少市场的需求，经济一般都不那么景气。在这种状况下，不仅刺激消费提不上议事日程，更谈不上生活质量的提高。相当数量的贫困群体的存在成为经济发展的制约因素。所以，保证困难群众的生活，实际上是发展经济的一个基础性的工程。
社会分配的公平性，是政府履行社会职能的一项重要内容。十六大报告要求初次分配注重效率，再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入；以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。这些要求，应该得到切实地贯彻。在城乡居民收入差距日益加大、贫富之间的收入差距增长过快的形势下，分配的公正问题会日益尖锐地成为全社会关注的一个焦点。在现实生活中，分配不公很容易产生许多社会问题。仅以传染病为例，如果只有一部分人拥有相当高的生活质量，而相当一部分人群的公共卫生条件过差，进城务工农民的生活条件和权益不能得到基本保障，则传染病的流行就会殃及其他人群，使整个城市受到影响。同样，如果城乡之间的差距过大，城市中贫穷的人口可以得到最低生活保障，而农村中的贫困人口则缺乏制度性的基本生活保证，这样一种区别性的政策，可能造成相当多的社会问题。如果更深入地分析，应该看到，中国共产党是一个代表人民利益的政党，我们以贫苦大众为基本革命队伍而对人剥削人的制度进行了一次大革命，从而建立了工农当家作主的国家政权。在改革开放取得历史性的进展以后，如果我们处理不好贫富的差距问题，不能有效地保障贫困人口的基本生活，则势必要产生更为严重的社会问题。
贫困问题具有政治性。贫困问题事关社会稳定。任何一个社会，如果贫困人口没有得到制度性的救济安排，则这一社会必然要出现不稳定现象，甚至可以说是潜伏着重大的社会危机。贫困问题的解决方式和程度也是检验一个社会制度巩固与否的一个重要的试金石。如果一个社会制度不能够对社会的贫困问题予以较为妥善地解决，则这一制度的巩固程度就要受到影响。“三个代表”的要求首先是代表广大人民的根本利益，如果相当多的贫困人口的生计问题不能解决，一个地方的领导班子连其所辖地区的贫困人口的最为基本的生计都没有放在优先的位置，哪还谈得上较好地代表人民？所以，解决贫困人口的吃饭问题是一个实实在在的政治问题。
三、现实贫困救济制度安排格局中值得注意的偏向
我国对于贫困的救济制度经历了一个历史性的发展过程。在建国初期，党和政府就决意解决贫困问题，并确立了一系列的制度保障，从而在比较低的水平上保证了广大贫困人口的基本生活。改革开放以后，城乡社会救济制度也随之经历了一系列的变革。从总体上说，建国初期的社会救济制度比较适应当时历史条件下的贫困问题的解决，从而确立了具有中国特色的社会救助制度。改革开放以后，由于经济体制的变革，农村和城市的救济制度都发生了较大的变化，以单位为基础的救济转向以社会为本位的救济，政府开始承担起大量的社会救济的职责。但是目前社会救济制度的许多方面还不够配套，一些政策也不够协调。
建国初期，特别是在20世纪50年代中期，依托于计划经济的中国社会救济体系全面地确立。这一救济体系的基本特征是对全国绝大部分人口实行单位救济体制，城市中各种企业和事业单位对所在单位的职工进行多方面的救济，各种福利一律通过单位进行解决。在改革开放以前，城市中实行了高就业低工资的政策，同时还附以比较全面的劳动保护和对医疗、教育、住房、交通等需求的公共供给。仅大学的助学金制度一项，就保证了所有贫困家庭的孩子都有条件上得起大学。在农村则是建立人民公社，使所有的农民都加入了集体从而可以人人得到最为基本的生活资料。在那个时期，对于特别困难的群体还有几项重要的制度予以救济，其中最为主要的就是五保户制度。对农村无生活来源、无劳动能力、无法定赡（抚）养人的鳏寡孤独进行保吃、保穿、保住、保医、保葬；救灾制度对灾民进行灾害损失方面的有关救助；对各类特殊困难群体实行专项救助，如对麻风病人、60年代精简老职工、流浪乞讨人员等，都建立一定的有针对性的救助制度；对城市中少量的无业困难人员实行社会救济；同时，还实行临时救济制度，对临时发生特别困难的群体进行临时性的救济。这样一系列比较扎实的救助，保证了那个时期困难群众的基本生活。但是，必须看到，这样一种救助体制，所依托的是单位和集体所有制，单位和集体承担着主要的救助职能，社会的救助只是补充性的。
改革开放以后，城乡贫困的救助制度格局发生了很大变化。最为突出的变化是，单位所有制被全面打破，人民公社体制不复存在，城市中国有制单位的比重也日益减少，许多国有单位职工工资收入明显低于不少民营单位，国有单位的住房改革和医疗改革等使职工对于单位的福利依赖已经大大减少。现实的社会救助格局与改革开放以前呈现出较大的反差：在国家财政收入不断地大幅度增长的同时，基层和集体的福利补助财力则在明显减弱，民营单位一般也不再承担职工的住房、子女教育等项福利保障，传统的救济体制在失去了单位和集体的依托以后，已经难以发挥应有的作用。
为了应对救济体制的缺陷所带来的贫困问题，中央政府采取的主要决策是，在维持传统的救济体制的同时，在农村确定开发式扶贫的方针，进行生产性的扶贫。1998年到2002年五年间，国家财政扶贫资金和以工代赈资金为480亿元，通过贴息方式安排扶贫贷款770亿元，两项合计为1250亿元，平均每年为250亿元；在城市，对贫困人口实行最低生活保障制度，由中央和地方财政共同列支资金保证城市贫困人口的基本生活，2003年的中央财政预算资金即达92亿。应该看到，这些重要的措施，对于城乡贫困人口的救助发挥了重要的作用，我国的社会稳定与这些重要的措施有着重要关系。
但是，必须清醒地看到，中国的贫困问题还没有全面有效地解决，城乡贫困问题还在发展，城市困难人口在能够初步保证基本生活的同时，子女就学和住房、医疗等方面的困难，还缺乏制度性的保证；农村还有相当多的贫困人口还没有解决温饱。如果从宏观政策的角度分析，在贫困问题的救助方面还存在着不协调的政策倾向：
其一，对于城乡国有和集体单位转型过程中公共福利职能的锐减所产生的后果及其所应采取的救助政策估计和准备不足，在财政迅猛增长的同时并没有相应成比例地增长社会救助方面的资金支出。1997年以来，中央灾害救助的资金预算总是一个常数，即22亿元。社会救济的事权也下放到了地方，但是许多地方的社会救济投入则明显地不足。与此同时，社会需要救助的人数和事项则在不断地增加。
其二，生产性的救助与生活性的救助不协调。劳动致富、劳动脱贫是主导性的政策，因此每年可以投入250亿元以进行生产性的扶贫，而灾害的生活救助的预算则是22亿元，不到生产性扶贫支出的零头。这里需要说明的是，生产性的扶贫是要建立各类工程项目，特困的农民一般与这些项目无关，在扶贫项目中能够占据优势的还是相对富裕一些的农民。同时，在农村费税改革中，减轻农民负担是政策的重点，但是没有解决农村中的特困群体的救助。事实上，在普遍减负的过程中，富裕农民的负担的确减少了，但特困群体的救助资金同时也相应地减少。更为严重的是，许多地方流行着把五保户的救助资金与村干部的工资和村的公共开支（包括村干部的必要的吃饭）全部放在一起使用，五保户的救助资金不能够得到保证。
其三，城乡之间的救助存在着政策性的不配套。城市低保的中央预算可以列支近100亿元，而农村的救济费中央财政不拿钱。不仅如此，在宏观政策导向上存在着一些考虑不周的地方。如，有的政策规定，在有条件的地方可以建立农村最低生活保障制度。那么，没有条件的地方怎么办呢？实际上，越是没有条件的地方，农民的困难程度越重，但是却越不能保证基本的生活。那么，这些没有条件的地方特困群体的生活救助到底怎么办呢？看来留有极大的政策缺口。
其四，贫困群体的住房、医疗和子女就学等方面的救助所产生的缺口很大。贫困地区儿童失学问题谁都不否认，由此社会上建立起了“希望工程”。但是，政府的责任哪里去了？政府还没有明确的措施解决特困家庭的教育费用。医疗和住房方面也有类似的情形。总之，过去是穷人靠集体来救助，而在集体丧失了救助能力以后，这类人员的救助到底如何解决，在总体政策方面似乎还没有顾及。
宏观政策方面的不协调和过大的缺口，不能不使中国的贫困问题突出起来，目前迫切需要从宏观政策方面调整政策，真正把贫困人口的救助切实摆上议事日程。
四、城乡贫困救助政策需要进行战略性的调整
改革开发以来，我国实行允许一部分人先富起来的政策，许多政策为先富起来的人创造了不少的条件，这对于打破平均主义，发展经济，推进经济体制的改革，具有决定性的意义。当现在贫困问题紧迫地摆上议事日程的时候，政策的天平则需要再次向贫困人口倾斜。这不仅是国家整体发展的需要，也是富裕人们的需要。因为只有较好地解决贫困问题，才能使富裕人们有一个稳定、安全和发展的社会环境。
首先要转变关于贫困救助的观念。贫困救助在计划经济时期一直被看作是充分就业政策的一个补充。由于有了充分就业和单位全面保障的体制，社会贫困救助在计划经济时期只是一种补充。但是，在市场经济环境中，当我国的就业形势已经相当严峻，一系列利益关系尚不可能在短时期内理顺的情况下，社会救助制度的建设就显得十分紧迫。在一定程度上说，贫困的救助已经在我国的社会发展中具有战略性的位置。如何处理好城乡贫困群体的生活救助问题，事关国家和社会的稳定。2002年，中共中央政治局常委会曾两次召开会议，专题研究进一步解决好困难群众生产生活问题。这充分表明，贫困问题的解决已经摆上了党和国家的重要议事日程。但是，要改变一种制度的历史惯性，包括观念的更新和政策的调整，它需要更为广泛的社会行动，并通过制定相应的法规和更加完善的政策来实现。
在解决贫困问题的指导思想上，需要特别注意处理好生产性救助与生活性救助的关系。从根本上说，“造血”当然要胜于“输血”，因为这可以从根本上解决贫困问题。但是，各国发展的历史经验都证明，即使达到发达国家的水平，也还是有相当数量的贫困人口需要进行社会救助，他们是不可能通过生产性的扶贫来解决贫困的。我国出现一定的靠生产性的贫困救助所无法解决贫困的社会群体，是完全正常的社会现象。对于这样的贫困群体，只能是以生活性的救助为主。通俗地说，当一些人迫切需要输血的时候，需要立即从事的工作不是讨论造血机制，而是立即组织输血。当生活性的救助还不能落实的时候，对这类群体讨论生产性救助，要求他们从根本上解决贫困，是不切实际的。因此，生产性的扶贫和生活性的扶贫的界限应该划分清楚，两者不是可以替代的，决不能以生产性的救助取代生活性的救助。
应尽早确定我国城乡统一的社会救助体系的基本框架。由于城乡户籍制度的壁垒正在消除，所以应该建立统一的城乡最低生活保障制度。当然，农民由于拥有一定生产资料（特别是土地），其计算财产收入的办法也需要有所不同。但是，无论如何，只在城市建立最低生活保障制度，农村的最低生活保障留着较大缺口的制度设计，是不能再继续下去了。否则，这样不利于“三农”问题的根本解决。此外，在城乡特困群体基本生活救助制度的基础上，还需要对特困群体的医疗救助、子女就学救助、住房困难等给以通盘规划，确定目标，以进行扎实的救助。
应尽可能增加政府的资金投入。城市最低生活保障制度的实施已经证明，社会救助完全可以做到花钱不多，效果极好。2002年，全国已经纳入低保对象2053万人，中央和地方的财政投入为112亿，在当年全国财政收入已经达到18914亿的条件下，拿出100多亿的资金解决2000多万人的基本生活，尽管标准还相当低，但确实得到了广大贫困群体的拥护，对于改革和稳定起到了重要的作用。如果说，城市的2000多万贫困居民用100多个亿就可以进行最为基本的生活救助的话，那么，在农村，近3000万的生活于国家贫困线之下的特困农民至多用城市低保经费的一半即可保证其最为基本的生活。也就是说，农村最低生活救助只需要几十个亿即可保障几千万人的基本生活，这主要是由于农村的生活标准相对较低。从一些地方的实践看，医疗、教育救助等，所需要的经费则更少一些。这样算来，全国城乡特困群众的救助制度的资金成本，大体为300多亿元。如果中央在投入100多亿元的基础上再有所增加，大体达到200亿元，地方增加投入达到100多亿元，则全国城乡特困群体的基本生活救助和医疗救助、教育救助等，就可以得到基本的保证。
需要制定实施城乡特困群众救助制度的较为紧迫的时间表。贫困救助，不能采用传统的工作方法，花费多年的时间，通过试点，总结经验，逐步推进。这主要是因为上海、广东、浙江、北京等地已经建立起了城乡一体的社会救助制度。而且，从1993年上海开始建立最低生活保障制度以来，已经有10年的探索，城市低保制度也已经在全国普及并初步实现应保尽保，农村救济也已经坚持多年。在这样的制度建设格局中，应该在2—3年内完善和普及城乡社会救助制度，使其充分发挥保证稳定和促进改革的作用。
还应该进行制度创新，制定系统而有效的落实措施，以保证社会救助制度能够切实落到实处。应该根据充分透明的原则，运用现代的网络管理技术，改革传统的贫困救助的管理办法。根据城市低保管理工作的经验，中央行政管理部门应该对城乡贫困对象掌握到户，实行光盘备案，网络管理。切实改革基层救助行为随意性的倾向。同时，应该使贫困救助成为阳光工程，通过行政监督尤其是社会监督来保证基层的救助行为规范化。
总之，城乡贫困救助问题已经紧迫地提上了我国社会发展的议事日程，只要我们真正充分地重视这一问题，将其置于战略性的发展地位，相信一定会在不久的将来使这一问题获得圆满解决。
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