摘要：没有科学系统的采砂规划情况下，河道采砂规划处于无序状态，对防洪、河势、涉水工程安全以及生态环境都不同程度的造成了不利的影响。所以，文章针对如何跟上水生态文明建设步伐，建立科学的新思维新理念；实现河道治理从无序到有序的跨越等方面进行了探讨。
关键词：河道采砂；水生态文明
为切实加强河道采砂管理，维护河湖健康生命，保障水安全，按照水利部有关工作部署，2019年3月下旬—4月中旬，由水利部发展研究中心、水利部长江水利委员会、水利部水利水电规划设计总院组成的调研组赴15个省(山西省、黑龙江省、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、广东省、四川省、贵州省、陕西省、甘肃省)开展了“河道采砂管理条例”(以下简称“条例”)立法调研。调研组听取了各省水利厅、相关市县水利(务)局的汇报，实地察看了河道采砂管理情况，召开了20余次座谈研讨会，较为全面地掌握了河道采砂管理现状、面临的困难和问题，并就“条例”立法进行了深入交流研讨。
一、采砂管理面临的问题
1.河道采砂没有科学的、统一的规划
一些非法采砂户，不经水利部门同意，随意进入河道采砂。无序、无证采砂，非法采砂现象严重，导致河道行洪不畅，造成局部水土流失，甚至对防洪工程、道桥工程及其它涉河工程的安全构成了严重威胁。
2.缺乏专门的工作机构，存在多头管理现象
某些非法采砂工作涉及国土资源、生态环境、水利、公安等多部门工作，没有一个专门的管理机构，实施中存在执法责任主体职责不够清晰，多头管理的现象，严重影响工作效率。
3.河道采砂监管不到位
河道采砂作业点比较分散，管理工作任务非常繁重。由于缺乏管理人员和管理设备，管理技术落后，造成了监管不到位，许可后缺少后续的监管措施和方法，进而出现了滥采、超采现象。
4.对非法采砂的定罪和处罚存在着较大困难
非法采砂活动一般采取随采随卖的方式，导致出售地点、销售价格均存在着不固定现象。非法采砂证据链的获得困难，导致取证、认定以及定罪等多方面均存在很大难度，定罪和处罚过程非常被动。即使在抓获非法采砂团伙后，也往往存在司法部门无法受理的现象，这就进一步助长了非法分子的嚣张气焰，非法采砂活动屡禁不止。
5.打击力度还有限
建筑市场对砂石料的高需求使得河道采砂成为一种暴利行业，偷采盗采等违法行为仍时有发生，关键在于刑事惩罚手段不到位。 一般对非法采砂管理只有行政手段，只能查封扣押违法采砂设备或予以行政处罚。相比非法采砂获取的高额利润微乎其微， 行政处罚打击力度不够。两高司法解释明确非法采砂可入刑，但行政机关执法手段有限，案件取证困难，单次查实的数额往往不够入罪标准，案件移交难度较大，无法充分发挥非法采砂入刑的震慑作用。
三、河道采砂管理的应对措施
1.完善法规体系
发挥河长制的制度优势，需要完善与采砂监管相应的配套政策制度。加快出台《中华人民共和国河道采砂管理条例》，通过法律法规的形式进一步明确河长责任，推动河长制与采砂管理责任制有机结合。重点围绕“人、砂、”等要素和“采、运、销”等环节进行监管，积极探索推行河道砂石采运管理单制度、砂源可追溯制度；完善非法采砂定罪量刑标准、案件移交等制度，指导各地非法采砂入刑实践。按照“疏堵结合”原则，加强机制砂推广使用制度建设，健全机制砂行业标准体系，积极推广使用机制砂，缓解砂石供需矛盾。开展疏浚砂综合利用试点，研究出台管理办法，并推动有关地方将疏浚砂利用纳入河长制的管理范畴。
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2.构建科学的、合理的采砂管理机制
参照防汛以及河道清障等工作的管理模式，建立健全打击河道非法采砂长效工作机制，提高河道采砂管理的科学性有序性。例如，分别明确流域机构和地方政府职责权限，由流域管理机构实现对采砂行为的统一管理和监督检查，相关政府部门对所辖区域的采砂行为实施监督和检查。加强各个部门之间的配合，为河道采砂管理的顺利实施和开展提供体制机制保障。
3.实行采砂许可，探索多种许可方式
按照《中华人民共和国水法》实行河道采砂许可制度的规定，各省普遍把严格采砂许可管理作为加强河道采砂管理的重要抓手，细化了采砂许可的审批权限、申请要求等。按照 2015 年水利部、国土资源部、交通运输部《关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》要求，目前各地普遍实行非季节性河流由水行政主管部门发放河道采砂许可证，季节性河流由自然资源部门发放采矿许可证。在许可方式上，一是依据采砂申请予以许可，即只要申请人符合规定条件便能申请得到采砂许可证从事采砂活动。这在实践中已经较少使用。二是通过招拍挂方式予以出让。甘肃省、安徽省的部分市县探索了由水行政主管部门通过招标、拍卖、挂牌方式公开出让河道采砂权，中标人或买受人取得采砂权后获发河道采砂许可证。
4.强化巡查监管河长
巡河是落实河长制管理和推进河长制工作的重要手段，是发现、解决采砂问题的最有效途径，要充分利用河长制工作平台，多层次、多方位地加强河湖采砂现场监管和日常巡查。将河道管理范围乱采滥挖问题作为村级河道重点巡查内容，加大对重点河段、敏感水域和重要时段的巡查频次，打通河道采砂监管“最后一公里”。依托河长制管理信息系统平台，加快建设采砂管理重点河段、敏感水域视频监控系统建设，利用卫星遥感、无人机、视频监控等技术手段，对可采区、堆砂场、采砂活动、采砂机具、运砂车辆等进行有效监控，及时发现制止违法违规采砂行为，实行采砂动态监管，提高监管效能和精准度。各级河长要进一步落实跨界河流采砂监管联动协作机制，加强流动性、跨区域采砂活动联防联控，切实维护交界水域采砂管理秩序。
5.压实管理责任
充分利用党政领导作为河长的政治优势和制度优势，抓住“采砂管理责任制”这个牛鼻子，有采砂管理任务的河道要逐级逐段落实采砂管理河长责任人、 行政主管部门责任人、现场监管责任人和行政执法责任人， 并通过新闻媒体向全社会公布，接受公众监督。 坚持高位推动，通过层层签订责任书、 明确监管职责，确保采砂管理责任制落实到位。 将采砂规划的执行情况、采砂管理成效和打击非法采砂纳入河长制考核体系，严格督导问责，对在河道采砂管理中不担当、不作为、慢作为、乱作为致使河道采砂管理问题突出的相关河长，要依法依规严肃追责问责。
6.打击非法采砂
充分利用河长制平台，在河长的统一领导下， 统筹有关部门力量，水利部门负责牵头组织开展治理行动，会同和督促有关部门做好整治工作；公安部门负责打击非法采砂中的治安管理、刑事侦查及扫黑除恶工作；交通运输部门负责对采砂运输监督管理；工业和信息化部门负责对采砂监督管理； 市场监管部门负责对砂石经营活动的监督管理。
结束语：
河道采砂管理工作，是各级、各部门的共同责任，目前虽然河道采砂整治取得了明显成效，仍存在一些问题需要解决。所以，将采砂管理纳入落实河长制日常工作之中，建立地方政府主导、部门共管的机制，健全完善采砂许可到期后河道复平整治制度，实行水政监察与公检法协同执法，强化动态监测，使河道采砂有序、可控、有益。
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论文作者:卢淑秀
论文发表刊物:《基层建设》2019年第32期
论文发表时间:2020/4/14
标签：采砂论文; 河道论文; 水利部论文; 制度论文; 砂石论文; 甘肃省论文; 工作论文; 《基层建设》2019年第32期论文;