党内领导班子的组织制度化：以中央财经集团为例_中央财经领导小组论文

党内领导小组场域中的组织制度化——以中央财经小组为例，本文主要内容关键词为：党内论文,为例论文,领导小组论文,中央财经论文,小组论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]D26 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2015]04-0010-05

      10.13553/j.cnkillygg 2015.04.002

      政治组织是制度主义关注的经典话题。一方面，这些组织被视为正式政治结构，这是传统制度主义的主要研究对象和分析视角。同时新制度主义也承认，“政治生活中的组织因素才是至关重要的……正式组织成为现代经济体系与政治体系活动中的主要角色”。[1]另一方面，这些组织作为个体，和其他同类组织一起构成组织场域[2]，这是组织社会学分析组织现象的重要工具。具体而言，“要理解各种组织形式的制度化，我们必须首先理解组织场域的制度化和结构化过程。”[3]分析由财经、外事、政法等领域，中央、地方等层面领导小组所构成的党内领导小组场域，就成为理解党内领导小组的必要条件。

      1958年6月10日，《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》(以下简称《通知》)发布，标志着党内领导小组的正式产生。毛泽东6月8日专门为《通知》稿中加写一段话指出，“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。”[4]这表明：(1)这些小组的政治属性是政党内部组织结构中的一级；(2)这些小组的权属关系是直接对中央政治局和书记处负责；(3)为了实现自身意图，政党开始通过党内小组的组织形式，加强对于经济社会相关领域的“领导”。

      党内领导小组建立以后，发挥什么作用、怎样发挥作用的问题就凸显出来。根据一些学者的观察，党内领导小组“在政治体制的最高领导人和负责形成信息并执行政策的主要机构之间构造了一个桥梁”；“从根本意义上来说，领导小组负责确定政权在党和政府中的组织方式。”[5]也就是说，党内领导小组是连接党政关系的节点，是贯通决策与政策执行的中介；执政党即通过这一“桥梁”，领导政府的工作，将自身意志转化为现实政策。这一“桥梁”是可有可无的，还是须臾不可缺少的？党内领导小组是作为一项制度安排发挥作用的，还是随意废立的？历史地看，经过半个多世纪的变迁，党内领导小组的性质、数量、功能都已经发生了很大变化，概括讲，其性质逐渐由非正式制度安排为主向正式制度安排与非正式制度安排并存转变；其数量由最初的中央5个小组扩展为包括纵贯中央与地方，涉及各领域各部门的多个小组；其功能由执行(协调)功能转变为决策与执行(协调)功能并存。这个过程即体现了作为一种组织形态的党内领导小组的制度化变迁过程。本文以中央财经领导小组①为例，分析党内领导小组的制度化形式。

      一、领导小组场域中的财经小组

      在组织研究领域，“从共时研究到纵观及历史分析”的转变[6]，注重长时段分析，已经成为更具研究纵深的视角。前述党内领导小组场域中，财经小组②几经废立，在不同历史阶段呈现不同特点。以下，对财经小组变迁的历史过程进行简要梳理。

      (一)1958年至“大跃进”期间的“中央财经小组”

      1958年《通知》下发以后，财经小组即宣告成立。但“不久以后，在‘大跃进’运动中，中央财经小组实际上停止了工作。”[7]随着大跃进暴风骤雨般的推进和小组主要负责人陈云南下养病[8]，财经小组能够发挥的作用越来越少。在前后一年多的时间里，财经小组主要的工作内容是围绕钢铁问题展开的，钢铁指标、钢铁生产成为其中的核心[9]。这一阶段，财经小组的设置与活动相对灵活，以协调各相关地区和部门开展工作为主。

      (二)1962年至“文革”初期的“中央财经小组”

      1962年初七千人大会初步纠正了“大跃进”、人民公社和社会主义总路线中的问题和错误，并对国民经济调整进行部署。根据会议精神，1962年二三月间，“中共中央酝酿恢复中央财经小组。刘少奇、周恩来主张陈云任组长，陈云表示自己身体不好，当组长不合适，可以当成员。最后，议定李富春任组长，周恩来、陈云等为成员。”[10]恢复设立以后的财经小组成为全国财政经济工作大政方针的最高决策机构。[11]至“文革”初期，财经小组逐渐停止活动[12]。这一阶段，财经小组存在时间较短，围绕主持起草《中央财经小组关于讨论一九六二年调整计划的报告》等重要文件，为国民经济调整做了大量工作，实际上表现为决策功能。

      同时，党内领导小组的设置扩大到地方层面，从而为层级数量上的增长提供依据。1962年5月18日，中共中央指示“各中央局，各省、市、自治区党委可以如同中央一样在党委统一领导下成立财经小组，加强财经工作和调整工作的领导，也可以不成立财经小组，而直接由党委书记处加强这项工作的领导。”[13]

      (三)1980年至1989年期间的“中央财经领导小组”

      1980年3月17日，“中共中央政治局常委会决定：成立以赵紫阳为组长的中央财经领导小组，撤销国务院财政经济委员会。”[14]1989年7月28日，中共中央发出《关于撤销中央财经领导小组的通知》、《关于撤销中央政治体制改革研究室的通知》、《关于撤销中央农村政策研究室的通知》和《关于成立中共中央政策研究室》的通知。[15]在整个20世纪80年代，财经小组实际上成为党中央的经济决策机构[16]，在国民经济发展和经济体制改革中发挥作用。这一阶段，财经小组表现为决策和执行(协调)功能并存，一些地方党委开始建立财经小组。

      (四)1992年至今的“中央财经领导小组”

      1992年10月中共十四大召开。两个月后的12月28日，中共中央即决定“成立中央财经领导小组，江泽民任组长，李鹏、朱镕基任副组长，邹家华、李岚清、温家宝为成员，温家宝兼任秘书长，曾培炎任副秘书长。”[17]此次成立的财经小组一直延续至今，在国家经济社会生活中发挥着极其重要的作用。这一阶段，财经小组决策和执行(协调)功能得到更充分的发挥，制度化水平不断提高；地方党委财经小组数量逐渐增多，成为地方财经领域的重要职能部门。

      二、理论基础与分析框架——一个类型学的视角

      (一)组织及其制度化

      亨廷顿将政治组织放到政治稳定和政治制度化的结构关系中去考虑，认为“组织是通向政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也就是政治自由的前提。在那么多处于现代化之中的国家里存在着的权力和权威的真空，可以暂时由魅力领袖人物或军事力量来填补；但只有政治组织才足以永久地填补这个真空。”[18]对于新的权力配置关系而言，建立稳定有效的政治组织是十分必要的，这有助于尽快集中权力资源配置，积累和形成现代化所需要的物质基础。实现政治组织稳定有效的过程，就是制度化的过程。制度化是一个复杂的演进过程[19]。从政治学视角看，制度化可以看作组织和程序获取价值观和稳定性的进程，其程度可以用适应性、复杂性、自治性和内聚性衡量。从社会学视角看，制度化意味着获得某种地位或特征的社会秩序或模式。[20]综合起来看，在一定互动中实现稳定性并形成良好秩序的过程，是制度化的基本含义。

      (二)分析框架：仪式性与实体性之维

      对党内领导小组做类型学划分，是深化研究的重要步骤。既有研究根据职责内容，划分为组织人事、宣传文教、政治法律、财政、外事统战、党建党务等类别；根据党内领导小组存续时间，划分为常设性、阶段性、短期性小组[21]；等。这些划分有助于对党内领导小组进行不同角度的分析，深化对于党内领导小组性质、功能的研究，但仍有进一步拓展的空间。党内领导小组作为参与决策的组织，“尽管领导小组制度基本隐蔽在公众视野之外，但它却极其重要。”[22]其重要性在于“统一和集中的领导，提高了控制和协调的水平。”[23]但如何对这个重要而隐蔽的组织进行分类并做制度化视角的分析呢？

      从组织理论看，研究组织的性质、特点、功能，可以从组织在形式上表现出来的形态特点和在内容上表现出来的具象特点出发，做仪式性(形式上)和实体性(内容上)的基本划分。本文试图从一般的组织类型划分标准出发，从党内领导小组对外呈现的社会活动痕迹(仪式性)和历史材料中的决策过程(实体性)两个维度对党内领导小组进行分析。

      1.仪式性的制度化形态。构建连接国家层面的政治生活与普通社会成员日常生活的沟通渠道，是实现良政善治的有效途径。人类学家格尔兹在研究印度尼西亚巴厘群岛时发现，“国家”对于个体而言并不是抽象而遥远的，而是通过地方化形式展现在个体面前，而这个展现的过程就是借助相关仪式持续、重复的再现过程，为个体建立起国家的概念[24]。换言之，一定的仪式形态，是将感官不易察觉的抽象而遥远事物转化为感官能够察觉的具体而亲近事物的途径。实际上，党内领导小组对外呈现的社会活动痕迹，经过长时间积淀，逐步演化成为具有仪式性特征的制度化形态。

      2.实体性的制度化形态。党内领导小组建议后，需要通过持续的活动增强组织能力，发挥在决策过程中的作用。孔飞力将政治参与、政治竞争和政治控制视为现代国家的三个重要指标[25]，基于指标的不同组合，呈现不同的国家类型特征。在他的分析中，现代中国超强的政治控制能力，中共参与国家治理的途径之一就在于党内领导小组功能的发挥。“执政党的有效组织、严密纪律、统领全局的能力为卡理斯玛权威提供了稳定的组织基础。……我以为，这一制度设施包括了以下诸要素：党政并存的组织结构、相应的红专人事管理，以及动员机制的日常工作节奏化，表现在将行政问题转化为政治问题的种种做法。”[26]上述能力的展现，源于党内领导小组在实体性制度化过程中发挥的作用。

      三、仪式性制度化分析

      (一)仪式化形态之一：作为集体发声的公开出版物

      1992年底财经小组重新设立以后，该小组政治话语的传递仪式，主要是在重大经济事件和经济政策出台之际，以“中央财经领导小组办公室”(以下简称为“中财办”)名义，通过公开出版物对事件和政策作出权威性解读。这一方面有助于“中央精神”的及时全面有效传播；另一方面，通过公开出版物表达政治态度和观点的方式，逐渐成为正式机制稳定下来。特别是从1992年到2002年，由全国党代会或党的中央全会形式作出的涉及国民经济发展和经济体制改革的决定，无一例外都由中财办辅之以公开出版物的形式进行对外传播。这种仪式性机制在中共十四大到十六大期间成为日常性的工作机制。

      

      以下，对表1所列7种公开出版物的仪式性目的加以分析。

      1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。第二年，为配合宣传全会精神，中财办即组织录制了《当前几项重大经济体制改革电视系列讲座专集》。

      1997年中共十五大将邓小平理论确立为党的指导思想，为配合宣传这一精神，中财办出版《邓小平经济理论》、《邓小平经济理论学习纲要》，从财政经济层面对其进行权威解读。

      1999年为配合中共十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》的部署和落实，中财办公开出版《〈决定〉学习辅导讲座》。国企改革是经济体制改革中的重要内容，也是财经小组的重要职责，为扩大全会精神的影响，《人民日报》专门为这本书的出版做了报道。

      同年，《中国经济发展五十年大事记》的出版则更为引人注目。中财办专门主办“中国经济发展五十年”国际互联网大型博览会，时任中共中央总书记江泽民专门题写“中国经济五十年”，并为该书作《总结过去，开创未来》序，由《人民日报》在头版做了报道。[27]

      2000年，中共十五届五中全会提出《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。经济发展是财经小组的重要职责，配合“十五”计划的宣传，中财办公开出版《〈建议〉学习辅导讲座》。

      2000年底，《农村政策简明读本》编辑完成，编者在序言中写到，“许多同志尤其是基层干部，根据学习和工作的需要，希望能编一本小册子，比较系统而简明地介绍党的农村政策。本书就是应广大干部的要求，根据中央领导同志的指示精神而编辑的”。

      借助公开出版物的舆论工具，中财办(1)在重大经济政策出台的每个节点都形成公开出版物，逐步实现“政策-解读”的常态化；(2)突破原有科层结构，防止信息传播失灵，对“中央精神”直接进行权威解读，逐步实现“面对面”的直接化，构成了由上到下政策传导的仪式性机制。

      (二)仪式化形态之二：代表集体发声的新闻发布

      从《人民日报》刊登的有关中财办公开活动的报道看，中财办负责人召开新闻发布会形式在2004年初已经出现[28]，此后逐渐形成经国务院新闻办公室邀请、由中财办主任召开新闻发布会，介绍中央有关财经工作方针政策的惯例。特别是针对中央重大经济决策部署，都会通过中财办及时举行新闻发布会，对外正式介绍政策情况。这一仪式的不断演化，加重了社会各个层面借助该渠道获得权威政策阐释的依赖心理，形成了新闻发布的仪式性宣告。比如，从2003年开始，中央一号文件主要针对三农问题，由中财办主管三农工作的副主任(同时兼任中央农村工作领导小组办公室主任)举行新闻发布，全面系统阐释文件精神，避免误解和起义，就成为三农领域政策宣示的新仪式。

      (三)仪式化形态之三：作为集体成员发声的学术讨论

      中财办工作人员，即使国家公职人员，又是具有一定研究能力的研究人员。中财办兼具的决策功能，需要其中的工作人员不断加强专业能力。因此，参加财经领域的学术讨论，通过学术刊物发表试探性、引导性的政策观点，就成为财经小组中作为个体的工作人员对外联系交往的重要仪式性制度安排。表2列举了中财办副部级以上人员参与学术讨论、阐释政策观点的若干文章。通过这种方式，一方面增强了专业领域的对话交流，另一方面相对稳妥地对外表达政策主张，试探外界接受程度。

      由于工作性质原因，财经小组成员或工作人员很少直接以个人身份对外接触。因此，(1)作为集体发声的公开出版物；(2)代表集体发声的新闻发布；(3)作为集体成员发声的学术讨论，成为财经小组对外传播政策、信息，释放导向信号的仪式性制度安排。

      四、实体性制度化分析

      (一)实体化形态之一：运行机制

      建立权责清晰的高效运行机制，是组织制度化不断完善的表现。财经小组在建立之初，首先面临的就是如何建立新的财经工作权力格局，进而形成稳定的运行机制。以20世纪80年代的财经小组为例，该小组建立初期，中央层面存在着多头参与经济工作的局面，书记处、财经小组等都具有经济工作的发言权，一旦出现表述不一致、政策掌握程度不同等情况，就会导致“政出多门，下面难办，而且对中央的威信有损害”。这个问题被及时反映到中央政治局常委会，邓小平发言指出，“以后财经工作，中央政治局和它的常委、书记处当然要领导经济，现在党的领导中心任务是搞这个嘛！但是领导的方法要明确，通过中央财经领导小组，所谓发号施令，所谓对问题的解释，都由这个口子，避免多头，避免语言龃龉，因为对下面都是所谓决策。”[29]会议经过讨论决定，“财经工作的决策交中央财经领导小组，由财经领导小组提出意见，报中共中央书记处、政治局。陈云后来讲，这是这次会议最重要的成果。”[30]由此次会议建立的(1)由财经小组提出意见；(2)再报中央书记处、中央政治局的运行机制，就成为一项基本的制度安排，贯彻于财经小组的运行之中。

      财经小组在成立后不久即解决了权属关系问题，为迅速形成有效的运行机制创造了条件。这个阶段的财经小组在实践探索中形成了清晰明确的运行机制。一般而言，日常性的财经工作由财经小组办公会形成纪要即下发相关部门参照执行；涉及国民经济发展和经济体制改革的重大问题，首先经由财经小组办公会研究讨论，其次经过财经小组研究并提出意见，再次报送中央政治局常委会讨论决定，特别重大问题还要再经过中央政治局研究决定；最后，由相关部门负责贯彻落实。这样就形成了相对完整的决策执行过程。

      (二)实体化形态之二：调研

      有学者研究发现，“1958年之后、尤其是“文革”之后，党通过高层的决策机构以及对人事权和财政资源的控制向官僚体系渗透。通过设立中央财经小组、外交事务小组、宣传小组、台湾事务小组、人事小组，党代替政府直接行使最为重要的决策权。”[31]在后邓时期，中央领导小组正在日益成为重要的协调不同机构的工作，以及确保党对政府活动监督的工具[32]。实际上，一定程度上的决策和横向协调成为财经小组的重要功能。而发挥这些功能，需要全面及时准确掌握经济社会的基本情况，财经小组借助的一个主要方法就是调研。

      曾培炎在担任中央财经领导小组副秘书长、办公室主任时总结道，“对经济工作中的重大问题、重要情况组织进行调查研究，并提出政策性建议，是中财办的一项基本工作。”[33]同时，调研作为一项日常性工作，形成了基本工作制度。通过“把专题调研工作坚持下去，进一步提高质量，提高水平。”比如，2008年为纪念改革开放30周年，由中央政策研究室、中央财经领导小组办公室组成“中国特色发展之路”课题调研组，对全国18个地区进行调研并形成调研成果，于2008年10月8日起在《人民日报》陆续刊发[34]。此后，又集结形成《在中国特色社会主义旗帜指引下开拓成功发展之路——对全国18个典型地区的调研报告》，由研究出版社公开发行。通过财经小组参加调研，掌握实际情况供决策参考，就成为一项制度性的工作方法。

      (三)实体化形态之三：决策

      参与决策，是财经小组的一项重要功能。有学者将党内领导小组参加决策的模式概括为“具有中国特色由党主导的决策体制”，包含(1)会议结论作为政策决定或建议；(2)集合党政决策者参与；(3)形成党和政府决策的共识基础等3项内容[35]。新组织的建立，实际上是对原有权力格局的重新调整和安排，涉及权力的重新配置。这就需要在明确运行机制的基础上，按照新的权力格局行使权力，逐渐演化形成新的组织功能。以1992年成立的财经小组为例。财经小组成立3个月后，即着手进行牵涉面广、影响深远的税制改革[36]。首先，由税务总局向中财办办公会议汇报税制改革问题；其次，由税务总局向财经小组做税收工作汇报提纲；第三，财经小组召开一周内连续两次会议，专题研究税制改革工作；最后，由财经小组原则通过的税制改革设想，在经过中央政治局常委会、国务院常务会议通过，即付实际准备阶段。

      因此，财经小组成立后，通过建立新的运行机制明确责权边界，再运用该运行机制开展实际调研活动，最终形成决策，构成了连贯的财经小组实体性制度安排。

      

      五、小结与进一步的讨论

      综上，本文通过分析党内领导小组制度化过程，认为党内领导小组通过公开出版物、新闻发布、学术讨论等仪式性存在形式，逐渐演化成为仪式性制度安排；党内领导小组通过建立运行机制、调研、决策等实体性存在形式，逐渐演化成为实体性制度安排。仪式性和实体性运行机制，共同促进了党内领导小组的制度化进程。

      在上述分析中，实际上涉及中国政治研究中面临的一个老问题：“西方理论”与“中国经验”之分。周雪光曾指出，“虽然组织学文献中对组织内部和政治过程的决策和实施已有不少研究，而政治学学者对这一丰富文献似乎不甚了解。……这一学术缺陷的后果是中国组织现象的‘中国特色’常常被夸大，而在不同社会背景下科层机构的相同相似之处往往被忽略。”[37]任何参与决策的正式机构在决策出台前都是严格保守秘密的，甚至在日常活动中也会刻意保持与社会公众的距离。但这不应该成为阻碍相关研究的挡箭牌。从中国的实际看，包括财经小组在内的党内领导小组始终处于决策过程的黑箱之中，有无研究必要以及如何研究，就成为研究者面临的首要问题。正如周雪光所指出的，科层结构的相似性是一个普遍的现象，如果能抛开若干繁复不相关的细枝末节，从科层研究的基本视角出发，利用公开资料深入研究那些长期游离于人们视线之外的组织，不失为一种可行的办法。

      ①党内财经领导小组，包含中央财经领导小组以及省委、市委、县委财经领导小组；由于篇幅所限，本文主要围绕中央财经领导小组展开讨论。该小组在1958-1966年间被称为“中央财经小组”，1980年至1989年间、1992年至今被称为“中央财经领导小组”；仅为行文简便，除标题和引文外，下文统称“财经小组”。

      ②选择财经小组主要是基于几个角度的考虑。从历史看，财经小组是1958年成立的首批中央一级的党内领导小组中的一个，并一直演变、延续至今，历史脉络清晰、经历时间较长，积累了相对丰富的可利用的公开材料。从现实看，财经小组不仅存在于中央层面，省、市、县级党委财经领导小组数量也不少，可以讲，财经小组较为普遍地存在于中国国家治理的现实形态中。从内容看，财政经济领域是政党与国家政权、社会、市场发生紧密联系的重要领域，从财经视角加以考察，有利于从整体上展现和说明各个历史阶段政党在整个政治体系中的地位和作用，反映制度化的特征与演进逻辑。

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