日本振兴过疏地区对策浅析，本文主要内容关键词为：日本论文,对策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
过疏地区是相对于产业、人口过分集中的城市圈即过密地区而言的，是因人口大量外流而急剧减少，从而导致一系列问题的地区。过疏问题的出现与深刻化，是日本经济发展不平衡的表现，是日本经济政策失误、垄断资本一味追求高额利润在易于获利的太平洋工业地带、大城市圈不断发展扩大的结果。日本在60年代就意识到过疏问题，并相继采取了一系列纠正过疏问题、振兴过疏地区的对策，收到一定成效。从正反两方面分析研究日本振兴过疏地区的经验，对我国有效地扶持和振兴贫困地区、谋求地区经济的发展乃至各地区经济间的平衡，是颇有借鉴意义的。
一、过疏问题的提起与划定过疏地区标准
1955年以后，日本经济逐步转入高速增长轨道。以重化工业为中心的临海型经济发展，吸引原来在农、山、渔村等地从事第一产业且想寻找新的就业机会的地方人口，以应届毕业学生为主，有的全家一起急剧涌往城市，特别是大城市。结果从1960年前后起，城市人口急剧增加，地方人口尤其农、山、渔村人口急剧减少。这一问题引起日本各地的强烈反响，日本政府也不得不在1967年3 月的正式文件中首先使用了“过疏”一词，同年11月的经济审议会地区部会在其报告中这样写到：“……从与‘过密问题’相对应的意义上讲，人口减少地区的问题就是‘过疏问题’。因为人口减少，所以要维持一定的生活水平很困难。例如，由于难以维持防灾、教育、保健等地区社会的基本条件，难以合理地利用资源，会导致本地区生产机能显著下降。如果将过疏作如是理解，那末就应该说在因人口减少而导致人口密度降低、年龄结构高龄化，难以维持以往的生活方式的地区发生了过疏问题，而且现在还在发生……”。事实上，直到27年后的今天，过疏问题仍然是日本地区振兴与开发的棘手问题之一。
关于“过疏地区”的划定标准，因时间的变化和适用法的不同而有若干差异。按1970年4月24 日颁布实施的“过疏地区对策紧急措施法”（旧过疏对策法）规定，1965年国势调查人口比1960年减少10%以上，而且1966—1968各年度财政力指数平均在0.4 以下的市町村为过疏地区。当时按该法令首批公布的过疏市町村有775 个（其中包括25 个市、488个町、282个村）。到该法令失效的1980年3月31日，变为1093 个市町村（其包括39个市、706个町、348个村）。按照1980年4月1日施行的“振兴过疏地区特别措施法”（旧过疏振兴法）规定，1975年的国势调查人口比1960年减少20%以上，而且1976—1978各年度财政力指数平均在0.37 以下的市町村为过疏地区。 当时按该法令公布的过疏市町村有1119个。到该法令有效期满的1990年3月31日变为1157个市町村。 按照1991年4月1日开始实施的“活化过疏地区特别措施法（新过疏法）规定，过疏地区的划定标准是：（1）人口条件（符合下列条件之一）：A，1985年的国势调查人口中比1960年减少25%以上；B，人口减少率在20 %以上，而且在1985年的国势调查人口中，65岁以上的人口比例在16%以上；C，人口减少率在20%以上，而且在1985年的国势调查人口中， 15 —30岁的人口比例在16%以下。（2）财政力条件：1986—1988各年度财政力指数平均在0.44以下。当时按该法令公布的过疏市町村有1143个（其中包括旧过疏振兴法审定的、符合新过疏法规定的1054个市町村和新定的89个市町村），后来又追加56个市町村，到1992年4月1日共1199个市町村为过疏地区。〔1〕
二、过疏振兴对策
如前所述，近20多年来，日本先后就振兴、开发过疏地区制订了一系列法令，并据此采取了相应的财政、行政、金融、税制等措施，对改善过疏地区生活环境和加强其产业基础，发挥了很大作用。
日本的过疏地区对策主要体现在旧过疏对策法、旧过疏振兴法和新过疏法以及据此制订实施的计划措施上。旧过疏对策法是作为对人口急剧减少地区的紧急对策而制订的，所以其对策重点是改善生活环境，保证国民最起码的生活水平，加强可开发地区的产业基础，以防止人口过度减少， 防止地区社会基础和市町村的行政、 财政崩溃。 从1970 —1979年度的过疏对策事业费的投入情况看，总计为79018亿日元， 市町村部分占54.4%，都道府县部分占45.6 %； 建立健全交通通信体系占49.6%，振兴产生占22.2%，健全教育文化设施、加强福利设施、确保医疗条件，整顿村落分别占12%、11.3%、1.2%、0.2%。由此可见，建立健全以公路为中心的交通通信体系是这一阶段过疏对策的重点。
旧过疏振兴法是1980年3月31日在国会通过，1981年4月1 日开始实行的。当时过疏地区的人口外流有所缓和，但是由于过去长期的人口大量外流，这些地区的就业、医疗等社会机能在下降，公共设施建设水平仍低于其他领域，同时以年青人为主的人口外流导致过疏地区人口高龄化。在这种背景下，提高过疏地区的社会机能、生活水平和生产机能，成为立法的主要目标。因此旧过疏振兴法提出要全面地、有计划地采取积极的振兴措施，振兴这些地区，以提高居民福利，扩大就业，纠正地区间差别。在1981—1990年度，日本共投入过疏对策事业费173,669 亿日元，是旧过疏对策法时期的2.2倍。 其中用于建立健全交通通信体系的占49.5%，用于产业振兴的占27.8%，用于改善福利设施占10.4%，用于教育文化设施的占9.8%，用于保证医疗条件的占1.4%。与旧过疏对策法时期相比，对增强社会机能、生产机能和提高居民生活福利水平的投入增加。
新过疏法是在实施上述两旧法的基础上制订实施的。基于以往的过疏对策成果和过疏地区的现状，该法令从“活化”过疏地区的观点出发，提出了新过疏对策。新对策特别强调：（1 ）要充分有效地利用各地区的个性特点，重视以地区为主体、以创建为中心的地区建设；（2 ）不仅重视基础公共设施的硬件，更要重视包括软件在内的各地区的综合发展，充分利用民间企业的活力。根据这一指导思想，新过疏法一方面继承了前两个法令规定的一些有效措施，另一方面又对一些措施加以扩充，同时采取了一些新措施。这些新措施主要有：（1 ）扩大支助发行地方债的对象范围；（2 ）扩大代行修建过疏地区与其他地区间的干线公路的对象；（3）创建高龄者生活福利中心，增进高龄者福利；（4）扩充农林渔业金融公库的改善经营资金信贷制度，将农林渔业者组织的法人纳入信贷对象；（5）对中小企业的贷款条件采取优惠措施， 促进其改善经营素质、增强环境应变能力；（6）对体育设施、 集会设施等采取优惠税制措施；（7）都道府县可以替因财政、 技术能力不足而难以自己修建公共下水工程的市町村铺设公共下水干线管道，并享受相应的国家补贴。目前这些对策措施正在实施中，对其成效尚难作出评论。不过，从1992年度的事业费分布来看，产业振兴占27.4%，加强交通通信体系占26.3%，改善生活环境占22.3%，增进高龄者及其他福利占4.7%，保证医疗条件占1.7%，振兴文化教育占14.7%。〔2〕这些数据表明，日本的过疏地区对策的重点正转向增强生产机能，改善生活环境、振兴文化教育。
三、活化过疏地区优秀事例表彰活动
作为新过疏法提倡以各地区为主体、以创见为中心的地区建设对策的一环，国土厅和全国活化过疏地区联盟从1990年、全国活化过疏地区联盟从1991年开始举办“活化过疏地区优秀事例表彰活动”。这一活动的表彰对象是在搞活过疏地区方面做出成绩的市町村或过疏市町村内的个人、团体。都道府县知事负责推荐活化过疏地区的候选事例，经由国土厅长官委托的委员组成的活化过疏地区优秀事例表彰委员会审查，选出优秀事例，然后由国土厅长官或全国活化过疏地区联盟会长进行表彰。
1990—1993年，共有39个单位受到表彰。其中有11个町、12个村、1个集体荣获“国土厅长官奖”，有8个町、5个村、2个集体荣获“全国活化过疏地区联盟会长奖”。在受表彰的优秀事例中，突出交流和观光、花园、农园、文化、促进年青人定居的较多，另外还有一些利用资源、开发特产等方面的事例。这些优秀事例的成绩很突出，很感人。例如，1993年荣获国土厅长官奖的北海道上湧别町是由1899、 1900年299户屯田兵（2457人）移民发展起来的， 位于北海道东部的网走支厅的中部，发源于北大雪的湧别川穿町流过。湧别町以美丽多彩的自然景观为依托，将花、漫画、滑雪有机地结合在一起，构筑了个性丰富、有魅力的“花与漫画、滑雪之乡”。这个町修建了以郁金香为主的“花与交流”的街道，每年5月中下旬， 町立郁金香公园的60几种100万株郁金香盛开，招来上百万人观赏。 这个町还大搞振兴漫画文化活动，请著名漫画家作评委举办漫画比赛，颁发鄂霍茨克国际漫画大奖，举办漫画文化讨论会，开设以北海道中小学生为对象的野外漫画学校。这个町还举办由北大雪为起点，沿别川流域而下的长达100 公里的长距离越野滑雪，邀集老幼广泛参加。这些活动起到了良好的宣传效果，活跃了居民生活，增强了年青人对家乡的热爱，同时也招来众多的观光者。据统计，这个町1960—1985 年的人口减少率为28.9 %，而1985—1990年降为10.7%；年青人所占比率1985年为16.8%，1990年为15.7%。由此可以看出以地区为主体、以创见为中心的振兴过疏地区活动的效果。〔3〕
四、过疏地区振兴的成果与课题
近20几年来，日本中央政府、都道府县、市町村三位一体，按照有关振兴过疏地区的几个法令的要求，全面而有计划地实施了一系列的过疏对策，取得了不小的成绩，但也面临许多新课题。
1.人口变化。在人口曾经急剧外流的过疏地区，1965—1970年人口减少率达到顶点，为13.1%。此后人口减少率逐渐降低，1980—1985年降至3.6%的水平。但是从国势调查结果看，1985—1990 年又转为上升，为5.7%。虽然伴随人们价值观、生活方式的变化， 在过疏对策促成的“田园魅力”的吸引下，部分地区出现了人口回流的现象，但是据国土厅推算，今后过疏地区的人口有可能继续减少。
2.产业与雇佣。日本将振兴过疏地区的产业作为过疏对策的一环，付出了不小的努力。但是除了在改善产业结构方面收效比较明显外，整个产业水平和就业水平仍然比较落后。1970年与1990年相比，过疏地区第一产业的就业人口比例从50.3%降至27.4%，第二产业从20.3%增至31.4%，第三产业从29.4%增至41.2%。但事业所数目各产业均呈减少趋势，1991年与1978年相比，第一产业的减少率为4.9%， 第二产业为1.4%，第三产业为5.8 %。 从过疏地区制造业的产品出厂额来看，1975—1992年约增加2.6倍，而同期全国平均增加1.7倍。同期，过疏地区的从业人员人均产品出厂额仅为全国平均水平的45%左右。1991年平均一个商店的从业人员、年销售额和平均每个销售人员的年销售额，仅分别为全国平均水平的50.9%、14.2%、27.5%。〔4〕上述数据一方面说明这20多年来过疏地区的第二、三产业的就业人数、产值等增长速度较快，体现了过疏对策鼓励企业到过疏地区选址建厂的效果；另一方面也说明过疏地区的企业（商店）规模及经营效率等尚与全国平均水平有一定差距。
3.公共设施与生活环境。改善过疏地区的公共设施及居民的生活环境一直是日本过疏对策的重点。尽管现在过疏地区在这方面的整体水平与全国水平之间仍有很大差距，但是确实有相当大的改善。
首先，从过疏地区的公共设施等的建设来看，1971—1993年市町村道路改良率从9.1%增至40.6%，铺装率从2.5%增至57.7%，永久性桥梁率从49.5%增到92.6%；截至1993年3月31日， 过疏地区的国道改良率为84.7%，都道府县公路改良率为60.3%。过疏地区交通基础的加强缩短了过疏地区到地方中心城市的时间，方便了生产和生活，也减少了人流和物流的时间成本。当然，随着交通基础的加强和交通体系的改善，也带来自用车辆增加，利用公共交通者减少，急需维持和加强公共交通机构，以确保公共交通在过疏地区的发展中所发挥的作用。
其次，从生活环境来看，1990年与1980年相比，过疏地区的诊所数、万人床位数分别增加8.5%、28.3%，高于全国的增长水平（4.1%和14.5%）。由此可见过疏地区的医疗卫生条件有所改善。但是同期过疏地区的医院数减少0.9%，而全国增加11.5%，1990 年过疏地区的万人医师数为8.5人，而全国平均为17.1人；1989年日本有1088 个无医地区，过疏地区就占71.2%。可见过疏地区的卫生医疗条件与全国平均水平比还有很大差距。再从生活排水设施来看，全日本使用公共下水道和农山渔村排水设施的人口率为34.9%，而过疏地区仅为4%； 日本全国的厕所水洗化人口占64.5%，而过疏地区仅点23.3%〔5〕。
4.老龄化与福利。在振兴与开发过疏地区过程中，过疏地区以发展“家庭老人护理员”、“家庭服务活动”、“老人福利设施”、“支援老人俱乐部活动”以及举办老龄者福利，收到了较好的效果。据统计，过疏地区1991年度利用家庭老人护理员的天数（平均每百名65岁以上者利用天数）为99.2天，约为全国平均水平（53.6天）的1.9倍。不过，过疏地区在老龄化问题上尚面临不少急待解决的问题。其一，老龄化问题仍在不断加深，预计到2010年老龄人口中，单人和夫妇为伴单门独户者的比率高。过疏地区与全国平均水平比，前者为7.8%比4.0%，后者为6.7%比3.3%。〔6〕可见老龄者福利问题仍将是日本过疏对策的重点之一。
五、今后振兴过疏地区的基本方向
基于过疏地区的振兴、开发现状和课题，为适应21世纪——地球时代、重新认识自然时代、人口减少时代的要求，日本国土厅地方振兴局过疏对策室指出，今后活化过疏地区对策的基本方向是：形成富裕而富有活力的地区社会，即创造富裕而充满活力和魅力的生活空间，建设吸引年青人定居的地区社会，保护自然环境、历史和文化传统并创造新的魅力与风格；形成开放型地区社会，即适应国民意识和价值观的变化，充分地利用过疏地区优美的自然条件、清静的环境、广阔的空间，不仅使之成为观光地，还要使之成为国民休养误乐、相互交流、陶冶孩子们情操的乐园；形成充满生活乐趣的先进的高龄化社会，即突出地区特点，扩充适应高龄化的有关设施，为高龄者提供学习场所及就业机会，形成便于高龄者参与地区建设的环境。
按照上述过疏对策的基本方向，日本各过疏地区积极引进以本地区特产的生产、加工、流通、销售为主线，一种价值多方面利用的“复合经营手法”；将加强居住环境建设、促进地区间交流、开展居民共建家乡活动、在对突出地区特点的建设项目进行重点投资的同时，大力推行软对策，加强市场开发、信息的收集与提供、人材培养、调查研究及宣传等活动；充分利用第三部门，〔7〕，发挥民间企业的技术、资金、 经营等优势，促进过疏地区的振兴与开发。
由上可见，国土厅地方局为过疏地区振兴描绘了美好的前景。不过，正如前面已提到的那样，过疏问题已提出20多年，“地方时代”的议论也颇有时日，而现在过疏地区与其他地区之间的差距仍然很大。这一事实说明，日本要实现以公共社会利益优先的上述蓝图，仍要做出巨大的努力。
注释：
〔1〕〔日〕国土厅编《过疏对策的现状》1994年版第1，2，7，11页。
〔2〕〔3〕同〔1〕第139、230～238页。
〔4〕〔日〕总务厅《国势调查报告》、 通产省：《工业统计表（市町村编）》《商业统计表产业编（市町村表）》（各年度）。
〔5〕〔日〕厚生省：《医疗设施调查·医院报告》、 《国土厅调查》（各年度）
〔6〕〔日〕长寿社会开发中心：《1992 年度老人保健福利分布数值表》
〔7〕第三部门：从事以地区开发为中心的开发事业的官民联合企业体，是与以往从事地区开发活动的官办企业（第一部门）、以追求盈利为第一目的的民间事业（第二部门）相对而言的。