论政策执行中目标群体的策略行为，本文主要内容关键词为：群体论文,策略论文,目标论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 公共政策是为解决特定的政策问题而制定的，政策制定的过程，侧重于对问题的分析，而要解决政策问题、实现特定的政策安排，则需要政策的有效贯彻与执行。政策执行是解决政策问题、实现政策方案的重要环节。在我国公共政策的执行过程中，存在一个突出的问题，即：“上有政策、下有对策”。政策执行偏离正式的政策规定，导致的直接结果就是政策执行的结果不能令人满意，难以实现既定的政策目标。 政策执行中出现的种种问题，可看作是政策规划的非意图结果。对此问题进行探究，可从不同视角、不同理论层面展开。政策制定的合理性与可行性是政策执行的重要制约因素，政策执行中出现的各种问题往往与政策制定的固有缺陷与矛盾紧密相关。然而，政策规划的合理性、可行性最终只有与政策实施中特定的情境制约联系起来，才能得以检验与解释。进一步思考我国政策执行中“上有政策、下有对策”的问题，可将一项公共政策视为该领域制度体系的一项正式规则，政策的制定与执行就意味着该领域经历自上而下的制度变迁。“由于变迁在边际上可能是一系列规则、非正规制约、实施的形式与有效性发生变迁的结果，制度变迁就是一个复杂的过程。尽管正规制约可能由于政治或司法决定的影响而在一夜之间发生变化，但是，在考虑政策时，内含着习俗、传统和行为准则的非正规制约可能更多的是不受影响的”。 政策实施过程中政策体系与其所要影响的环境之间的相互作用，与制度变迁的复杂过程，是具有紧密逻辑相关的两种表述。其暗含的意义在于，政策实施过程或制度规则的变迁是由有目的、有意识的行动者推动的，制度规则的制约性与行为主体的能动性之间具有复杂的关系。 一项具体政策的执行过程，就是政策执行机构与目标群体的互动过程，政策的有效执行，除了需要执行机构具备一定的执行能力与资源外，还需要目标群体切实按照政策要求调整自身行为。在政策执行的过程中，目标群体并不完全是被动的执行对象，而是有着独立意识与利益的行为主体。政策执行中目标群体实施的种种策略行为在不同程度上偏离了政策安排，会对政策执行结果产生不可忽视的影响。本文旨在探讨我国政策执行中目标群体策略行为的主要表现形式、影响因素、策略行为对政策执行结果及社会发展产生的影响，从而对政策执行中“上有政策、下有对策”的问题进行反思。 二、文献综述 (一)社会结构与策略行为 本文以政策执行中的问题为分析的起点，探讨制度规则的结构性制约与目标群体策略行为之间的辩证关系。学者们对于个人在社会系统的制约下在多大程度上能独立行动这一问题长期争论不休，对这一问题的争论可归结为方法论的个人主义与整体主义的辩论。方法论个人主义通常认为所有社会或集体现象，都有待用人类个体行为来解释，所以重点在于探讨个人行为如何产生制度和制度变迁。整体主义关注对个人行为发生作用的社会影响，集中考察社会力量，即制度、社会惯例等如何制约个人行为。 安东尼·吉登斯认为任何把社会结构与个人行为截然分开的观念都是片面的，他试图在社会性、客体性和个人性、主体性之间寻求一个合适的交叉点，他在其名著《社会的构成》中提出了结构化理论，试图超越社会决定论和方法论个人主义的分歧，通过阐释社会结构在人的日常生活中形成的过程，说明宏观的社会结构与微观的社会行为的融合。吉登斯在对“策略行为”进行分析时，“关注的焦点是行动者在构成社会关系时，以何种方式利用了各种结构性特征”。伯恩斯把自己的社会系统理论根植于韦伯以后经吉登斯和戈夫曼等人发展的学术传统之中，为认识能动主体与结构之间的关系提供了一个新的视野。 借鉴西方社会理论研究成果，国内学者进行了卓有成效的实证研究。北京大学制度与结构变迁研究课题组以中国乡镇企业发展中的某些方面作为案例，探讨了变通与制度变迁的关系。项飚对浙江村的实证研究强调对人的日常行为和日常策略的观察，提出情境性互动来说明社会基层的微观行为何以影响宏观的社会变迁。周雪光研究了现行政治制度诱导下的“非预期”集体行为，提出中国政治的集权性以及组织制度对人的约束性导致了人们行为的同步性。王汉生等分析了再就业工程实施和推行过程中下岗职工的行为与再就业政策之间的冲突，从再就业政策本身和下岗职工再就业行为两个侧面探讨了导致这种冲突产生的深层原因，指出就转变下岗职工再就业行为做出相应的制度安排和政策规定的迫切性。 (二)政策执行的相关研究 关于政策执行的分析较有代表性的有行动学派与组织理论学派。行动学派以C·O.琼斯为代表，认为政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，以解释、组织和实施三者最为重要。以C·P.斯诺和L.特里林为代表的组织理论学派强调组织在政策执行中的地位，认为任何一项化观念为行动的作为均涉及某种简化工作，而组织机构正是从事这种简化工作的主体，只有了解组织是如何工作的，才能够了解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调节和塑造的。其他较有影响的政策执行理论主要包括因果理论、管理理论、交易理论、系统理论、演化理论等。 林永波对西方政策分析的理论进行了系统的引介与评述，尤其是其关于政策情境对政策执行策略影响的分析，对我国政策执行研究具有较强的理论指导作用。景跃进比较了关于政策执行研究的两种路径，一种是“自上而下”的方法，一种是“自下而上”的方法。其中“自下而上”的研究取向认为，实际的政策执行过程与其说是一个自上而下的控制过程，不如说是一个复杂的、由多方行动者相互构成的讨价还价过程。这种研究取向主张从基层存在的实际问题或政策执行的实际情况出发，来研究政策的执行过程。 近年来，许多学者立足我国实际，对政策执行问题进行探讨，取得了一系列卓有成效的研究成果。一些学者对我国政策执行的现状与问题进行了总体性的探讨：贺东航、孔繁斌系统阐述了公共政策执行的中国经验，提出为防止公共政策在执行中陷入“碎片化”，可运用中国特色制度的高位推动，通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段，来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题。丁煌运用制度分析方法，对导致我国现阶段政策执行阻滞的主要制度缺陷及其作用方式进行了剖析，提出了防治政策执行阻滞的相应对策。吴明华、顾建光从上级地方政府与基层地方政府在政策决策职能方面存在的差异入手，探讨了地方政府在政策执行过程中出现的梗阻表现、深层原因以及纠正措施。还有一些学者对我国具体政策领域的政策执行问题进行了探讨：刘雪明从政策本身的缺陷、现实利益的驱动、监督机制的缺失、执政理念的偏差等方面分析了我国保障性住房政策在政策执行过程中发生腐败现象的重要原因，进而提出相应对策建议。黄晗从环境治理尺度、制度结构以及激励机制三个方面，对我国环境政策执行困境进行了分析。齐书宇、曲绍卫、褚洪剖析了我国高校科技创新政策和管理过程中的“执行偏差”现象及其产生根源，从而为完善和强化科技创新政策执行效度提供科学依据。此外，还有一些学者从不同角度对政策执行力进行了探讨：丁煌、周丽婷分析了我国地方政府公共政策执行力存在的问题，以多中心治理理论为分析视角，探讨了提升地方政府公共政策执行力的对策选择。吴群芳、张宇光在对多维政策网络视野下的政策环节协调进行探讨的基础上，论述了提升政策执行力的途径。刘小康从政策内容、体制、承诺、能力、干预对象和行动联盟等五大重要影响因素及其相互关系，构建了一个公共政策执行力影响因素的通用框架。白现军从主体、客体与指标等方面论述了乡镇政府政策执行力的评估。 以上这些政策执行方面的理论与实证研究，有利于加深对我国政策执行中各种问题及其产生根源的理解与认识。 (三)制度主义相关理论 对当前我国政策执行具有启发意义的许多重要理论来自于制度经济学。制度经济学常常将制度表述成约束自利行为、防止社会堕入霍布斯式状态的手段。康芒斯关注利益冲突的解决，认为制度产生于经济稀缺造成的困境。他认为制度是从利益冲突中产生“切实可行的相互关系”，并创造“预期保障”的规则。阿尔钦和德姆塞茨也指出，制度提供“解决跟资源稀缺有关的社会问题”以及相关利益冲突的方式，制度“帮助人形成那种在他与别人的交易中可以合理把握的预期”。诺思的制度理论试图建立在人类行为理论的基础上，将个人的选择与制度对选择集合的制约结合起来。他强调制度变迁中非正式规则对正式规则的影响，及组织与制度的相互作用。他认为，成功的制度结果是正式制约与非正式制约的组合，一个有效的实施体系的建立，有助于行为的自我实施。制度变迁最终路径的决定因素主要有两点：第一，制度的激励结构；第二，人类对机会集合变化的认识与所做出的反馈过程。 三、策略行为的类型及其影响 策略行为这个概念的提出，表明了对行为分析的一种理论视角。策略行为是行为者基于对特定情境的认知而进行的有目的、有意识的行为，行为者行动时并不一定有明确的目标和严密的计划，而是针对情境的变化调整行为方式，以实现有利于自身的结果。策略行为集中反映了行为者的适应性理性，这是一种行为者基于对不完全信息的了解而具有的理性，是一种有限理性。 (一)策略行为的类型 当前我国政策执行中目标群体的策略行为主要表现为四种类型：敷衍、变通、逃避、抗拒。 政策执行中的“敷衍”，就是目标群体表面上承诺服从政策安排、配合政策的执行，实际上并没有严格按照政策要求调整自身行为方式，只是部分或形式化地执行政策。政策执行中的“变通”，就是目标群体在未得到政策制定机构或执行机构正式准许的情况下，自行改变政策中的某些内容，从而推行一套经过改变的制度安排。在政策执行过程中，“敷衍”和“变通”是较常见的表现形式，其行为者虽然没有严格遵从政策安排甚至实施了违背政策意图的行为，但却试图向政府表明服从的姿态，从而避免与政府冲突的公开化。 “逃避”与政策执行中的“敷衍”、“变通”不同，“它既不叫喊也不商量，对现行制度既不寻求连名带实的改变，也不期望暗度陈仓，偷梁换柱，而是采取漠然的态度。”如果说“敷衍”和“变通”“都是要通过与国家的不同部分(政策制定者和执行者)的积极互动来达到自己的目的的话，逃避则尽量不与国家发生正面的关系。它要通过对一些具体政策的‘架空’来保证自己的利益”。 政策执行中的“抗拒”，就是目标群体公开表明对政策的不满，并拒不执行政策。一般说来，这是目标群体在面临特定情境并难以实施其他策略行为时的选择，与其他几种策略行为比较，“抗拒”所表现出的服从意愿最弱，在现实中也较少运用。 以上几种策略行为，所表现出的与政策安排的偏离程度有所不同，在现实中运用的普遍程度也不一样，在具体政策的执行过程中，目标群体会在各种环境与自身因素的制约下，适应性地选择最有利于自己的一种或几种策略行为。 (二)策略行为的影响 当前我国的政策执行过程中，目标群体的策略行为普遍存在。那么，策略行为对政策执行结果与社会发展究竟具有怎样的影响？要分析这个问题，可联系公共政策制定的目标来进行探讨。一项公共政策的制定，通常包含着双重目标，即实行一套政策安排和通过该政策安排的贯彻取得某些社会成效。目标群体实施的策略行为在不同程度上都与政策的正式规定之间存在偏离，因此，策略行为显然是不利于特定政策安排的实现的，然而，策略行为对社会成效的影响较复杂。 一方面，从策略行为对社会成效的正面影响看，目标群体的策略行为往往是行为者在各种主客观条件的制约下做出的决策，在某些情况下，它不仅反映了行为主体的需求与意愿，而且反映了现实环境的客观要求。策略行为对原有的政策安排的偏离，会减轻因政策制定不合理而造成的破坏性后果。也就是说，政策制定的两个目标之间并非总是和谐一致的，有时会存在冲突，正因如此，很多地方政府对一些取得较好社会成效的策略行为采取容忍、默许甚至鼓励的态度。 另一方面，尽管有些策略行为在局部取得了较好的社会成效，或对一些不合理的政策起到了一定的修正作用，但对社会整体而言，策略行为的普遍存在增加了社会生活的不确定性，强化了政策运行中的不规范、不公正现象，降低了社会的制度化水平，对社会个体或局部而言的适应最终造成了整体社会的低效运行。 首先，在我国由计划体制向市场体制的过渡时期，社会情境充满不确定的因素。一项公共政策的制定与颁布，从一定意义上正是为了解决新问题，降低与该问题相关的不确定性。如果在政策执行过程中，目标群体不是依据明确而稳定的制度安排来解决问题，而是依靠一次次策略行为的具体博弈，而结果，则取决于每一次具体博弈的特定结果，那么就意味着调整社会行为的制度规则缺少确定性，这就会降低政策的权威性，提高政策执行的成本，降低社会运行的效率。 其次，制度规则缺少确定性，表明社会生活的制度化程度较低。社会生活的制度化程度越低，对社会成员的基本权利的保护与需求的回应程度就越低，对建立庇护关系的需求就越强烈，腐败性交换的机会就越多，这就会大大增加政策执行的不规范、不公正。 最后，策略行为对政策执行更深远的影响在于制度运行具有自我增强的效应，当前政策执行中的策略行为及人们从策略行为中感觉到的认知会极大地影响今后政策的执行效果。如果社会普遍形成“政策执行不规范、不公正”的认知，那么，在以后的政策执行中，人们就更不愿做出长期诚信的行为决策，短期行为甚至不法行为会更加大行其道，这就会使社会陷入一种长期低效运行的困境。 四、策略行为的影响因素分析 (一)政策包含的激励-惩罚机制 策略行为虽然是目标群体在政策执行过程中实施的，但政策安排中包含的不合理的激励惩罚机制是影响人们行为决策的重要因素。 任何一种制度规则都包含特定的激励惩罚机制，引导行为者形成特定的认知。政策执行中目标群体的策略行为，既体现了行为者的适应性理性，又受到政策包含的激励惩罚机制的制约。如果政策安排所体现的激励机制是不合理的，对有利社会长远发展的守法、诚信行为激励不足，对损害社会整体效益的短期行为甚至不法行为惩罚不力，这种激励惩罚机制就会深刻地影响着人们的认知，并进一步影响其行为决策。当人们认为从违约欺骗中得到的收益大于从守法诚信中得到的收益时，就会有实施种种违规性策略行为的可能，而当政府执行机构也缺乏足够的激励因素与执行能力去鉴别、惩罚违规性策略行为时，事实上也就在一定程度上强化了策略行为对政策的偏离，这种强化反过来又增加了人们对政策执行是否公正、规范的怀疑，如此反复，政策本身的不合理与政策执行中的不规范相互影响，相互强化，究其根源，政策安排中的激励惩罚机制是影响人们行为的关键因素。 (二)正式规则与非正式规则的张力 在理论上是合理可行的政策安排，在执行中却可能难以取得预期的社会成效。这是因为，制约人们行为的规则，除了政策、法令等正式规则外，还有非正式的规则，所谓非正式的规则，“来源于社会所流传下来的信息以及我们称之为文化的遗产”，它主要包括以下方面：“①对正规规则的拓展、阐明与修正；②社会公认的行为准则；③内部实施的行为标准”。 在我国转型时期，社会的正式规则可以在一夜之间建立起来，但与之不相适宜的非正式规则往往具有持久的影响力，正式规则与非正式规则之间的张力深刻地影响着人们的认知与行为决策。就政策的执行而言，整个社会的道德法治观念、守法诚信意识、人们对政府的信任程度等都是人们实施策略行为的重要影响因素。 正式规则与非正式规则之间的张力是我国公共政策制定与执行过程中不可忽视的因素。由于当前我国政策制定权的高度集中，这种张力对人们心理、行为的影响在政策制定过程中难以得到足够的关注，但在政策执行中却必定会以某种方式体现出来。正如著名政治社会学学者加布里埃尔·A.阿尔蒙德所认为的，政策在执行过程中会被改变，“政策是同政策所要影响的国内和国际环境中的社会经济文化过程相互作用的，政治体系的实际作用和政治体系所要影响的环境之间的相互作用，常常并没有被决策者充分理解”。 策略行为集中体现了正式规则与非正式规则的张力，一般说来，这种张力越大，目标群体对政策的认知与政策制定者所宣称的政策意图之间的偏离越大，目标群体就越有可能在政策执行过程中实施策略行为。反之，如果政策安排与人们在长期社会生活中积淀下来的文化习俗、社会心理等非正式规则的摩擦较小，人们对政策的认知与政策制定者宣称的政策意图较一致，那么政策就较有可能得以顺利、有效的执行。 (三)政策规定与目标群体利益的冲突 在计划经济时期，我国实行的是“大政府、小社会”的管理方式，这种“强国家，弱社会”甚至有国家无社会的同构状态极大地抑制了社会的发育生长，也抑制了社会主体的利益需求。在社会结构转型和经济体制转轨的过程中，随着政府对社会行政控制的整体弱化，国家与社会主体之间的分界日益清晰，一个相对独立的社会已经初步显现，社会结构由总体性社会向分化性社会改变，社会主体的利益意识、自主意识日益增强，国家与社会主体、不同社会主体之间的利益冲突也日益显现。 公共政策作为权威性的价值分配，往往涉及利益格局的重新调整，当一项政策安排与某些社会群体的利益发生冲突时，这些社会群体往往不会自愿服从该项政策，在政策执行中，如果没有强有力的内外约束机制，他们就会实施一些策略行为，以尽可能减少自身利益的损失。政策规定与目标群体利益冲突的程度越强，目标群体就越有可能实施策略行为，而且越倾向于实施逃避、抗拒等服从意愿较低的策略行为。 (四)目标群体资源条件的限制 目标群体的资源条件主要指实行政策所必需的经济实力、物质储备等。我国仍是发展中国家，社会占有资源的稀缺、匮乏是普遍存在的，政策执行中资源条件的制约作用十分突出。在有些情况下，目标群体如果严格实行政策安排，就会给自身发展带来巨大的压力，甚至直接危及自身的生存，这就促使人们在政策执行中实施策略行为，以减轻经济压力。 在政策执行的过程中，资源占有情况不同的群体实施策略行为的空间有很大不同。随着人们收入与财富占有量的差距不断扩大，社会强势群体与弱势群体的分化日益明显。对于社会强势群体来说，可以充分利用自身资源优势，与政府进行积极的互动，以揣度政府意图、实施损失较小、收益较大的策略行为；对于社会弱势群体来说，其资源匮乏较突出，同时他们表达和追求自己利益的能力也较弱，因此他们与政府或政策执行机构进行讨价还价的余地也较小，相对其他社会群体，他们在政策执行中更可能选择逃避甚至抗拒的实施方式。 综上所述，在我国社会结构转型与经济体制转轨的时期，政策安排所包含的激励惩罚机制的不健全、社会正式规则与非正式规则之间张力的加剧会影响社会成员对政策安排的认知，使其对政策的认知与政策制定者所宣称的意图之间形成偏离，同时，社会结构、社会群体的分化越来越明显，政策执行中目标群体会面临政策安排与自身利益的冲突、资源条件匮乏等因素的制约，在以上因素的综合影响下，目标群体对政策的认同与服从意愿降低，就可能实施种种策略行为。 五、结论与讨论 如前所述，尽管策略行为在一定时期有利于行为者利益的实现，并包含着制度创新的可能，但从总体上看，策略行为的普遍存在，造成政策执行结果对政策安排的偏离，大大增加了政策执行的成本，降低了政策执行的效率，并使社会陷入低制度化运行的困境。 要减小策略行为对社会长远发展的不利影响，提高社会的制度化水平，首先就要切实提高政策制定的合理性，使制度规则所包含的激励-惩罚机制发挥良性的引导作用。 目标群体的策略行为虽然是社会个体、组织在特定情境下的权宜之计，但归根结底是受到了各种制度规则的制约，正如制度主义理论所揭示的，个体的知识和经验在总体上是独特的，但我们感觉和获取知识的机制必然是社会的，感觉材料的解释是个人的，但同时也有深刻的社会影响，因为它们是适应于、依赖于社会生活的规范和实践的。 当前我国社会正在经历巨大的结构变迁，社会情境充满不确定性，急需建立不同层次的制度规则体系，以规范各种社会行为。然而，一些与市场经济体制与现代化建设不相适宜的社会习俗、道德观念乃至历史累积下来的惯例等非正式规则仍对人们具有持久的影响力。尽管非正式规则的改变是缓慢的，但无论如何，它与正式规则有着紧密的联系，不公正、不合理的正式规则只能对社会产生扭曲的激励，而公正、合理的正式规则会对社会产生正面的激励，会逐渐修正甚至取代已有的非正式规则。 其次，政策的合理性、可行性，最终应在执行过程中得以检验，在理论上合理的政策不一定能得到有效的贯彻、执行，只有得到执行者真正认同、信任与支持的政策，才能取得良好的执行效果。正如吉登斯所言，“社会系统的规范性要素只是一些依赖于情境的权宜性主张，只有通过在日常实际接触的具体情境中有效地调动各种约束，才能得到维持，受到关注”。这就是制度规则对行为者“控制的辩证法”。那么，怎样保证政策的制定能得到目标群体的认同、政策的执行能有效地调动目标群体的内在约束呢？这实质上涉及政府管理的合法性问题。政府管理的合法性，指权威和社会秩序取得公众的认可和服从的性质和状态。要体现政府管理的合法性，关键在于政府应在公共事物的管理中保护公众的合法权益、扩大公众的自觉参与，从而建立国家与社会、政府与公众既相对分离又良性互动的关系：一方面，政府应在法律的约束下，对社会进行必要的调节和干预，对公众的要求做出及时的和负责的回应，对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突依据政策法规进行仲裁和协调；另一方面，政府应承认社会的相对独立性和自主性，承认不同的社会群体追求自己利益的合法性，为不同群体尤其是社会弱势群体建立合法的利益表达机制，就公众参与国家与社会公共事务做出制度安排，使公众能通过制度化的渠道对政府行为进行监督与制约，以克服政府行为的随意性。 总之，对政策执行中策略行为的分析表明，高度制度化社会的建立，有赖于公众对公共事务的积极参与和对权威的自觉认同，而只有承认并保护公众基本权益的制度规则，才能得到公众的认可与自愿服从，才能得到有效的贯彻执行。