论邓小平关于党和国家领导体制改革的思想，本文主要内容关键词为：体制改革论文,党和国家论文,思想论文,领导论文,邓小平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]A849 [文献标识码]A [文章编号]1673-5595（2007）06-0037-（05）
一、领导体制、制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性
“文化大革命”后，许多人都在思索这样一个十分严肃的问题：为什么像毛泽东这样的伟人会在晚年犯发动“文化大革命”这样严重的错误？怎样才能避免“文革”一类的悲剧再次发生？怎样才能从根本上保证国家的长治久安？对此，邓小平指出：“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题，最重要的是一个制度问题。”[1]“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”[2] 333
鉴于“文革”的教训，邓小平郑重指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[2] 333如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。
所谓领导体制，是指领导责权的划分，领导机构的设置，领导关系的规定。邓小平最初讲的是领导制度，后来使用领导体制的概念并正式载入中国共产党的十三大文件。领导体制是政治体制的核心部分，领导体制涵盖领导制度。邓小平作出的“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”这个新结论，同以往我们一直强调的接班人关系党和国家是否改变颜色的论点相比较，发生了很大的变化，具有丰富的内涵。
领导体制更带有根本性，是说领导体制的形成，体现的不是个别人的利益、认识和意志，而是领导集团及其代表的阶级的利益和意志。它一旦产生效力，就是刚性的，具有强制性。而且，一旦它取得社会认同，就将逐渐形成一种习惯，一种流行的价值观念，一种社会性的领导角色规范和角色期望。这样，不仅在领导集团中，也在全社会起着社会规范、社会教化和潜移默化的作用。可以说，一定的领导体制是一定时期领导者整体素质的体现，是一定社会生产力水平和一定生产关系的反映，是当时领导者集团认识能力和利益协调的结果。
毛泽东曾指出：人是生活在制度中的，人是服制度不服人的。[3] 任何干部都是在一定体制和制度中起作用的。在社会主义条件下，人民是国家和社会的主人，但是这种主人翁地位和作用是在一定的体制中实现的。体制不科学，不合时宜，即使已经建立了社会主义制度，人民的权益、积极性仍然可能受到损害，其主人翁地位和作用仍然可能不落实。
领导体制更带有全局性，主要表现在两个方面：其一，领导体制规范的范围更带全局性。领导人总是个体的人，其思想作风属于个体素质，千差万别，作用的范围不同，影响也大小不一；而领导体制覆盖全局，制约着各个地区，各个单位，行行业业，上上下下。如一个好干部，出类拔萃，也只能解决该地区、该单位的问题。而体制则带有全局性。其二，领导体制规范的对象更带全局性。上自党和国家领导人，下至普通干部，都必须贯彻遵守。
领导体制更带有稳定性，一般是说领导人的思想作风因人而异，而且可以变化，而领导体制一旦形成，就不可能朝令夕改。无论其形成的组织程序，还是其内容都具有稳定性。它不因领导人的改变而改变，不因领导人思想作风的改变而改变，不因领导人注意力和情趣的改变而改变。如邓小平在抓机构改革时指出，机构改革要制定编制，规定定额，以后人员可以动，但是名额不能动。“制度化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就是一个人，该用几个人就是几个人。”[4] 这体现了制度稳定性的特征。又如中国过去总是改变不了的领导干部终身制，自邓小平倡导废除领导职务终身制以后，干部队伍迅速年轻化，再没有发生干部已衰老仍恋栈的问题，这也充分说明了领导体制和制度的稳定性作用。
领导体制更带有长期性，是说历史人物的作用再伟大，也不能超越历史规律，摆脱社会客观历史条件的制约，况且领导人总会生老病死、调动升降，领导班子总是要新老更替。而领导体制一经形成则可以代代相传，承袭长久。如中国的封建中央集权体制，自秦汉以来，虽朝代更迭，却一直延续了2000多年，足见其影响和作用的长期性。
二、中国原有的领导体制妨碍社会主义优越性的发挥
（一）对社会主义制度的再认识
改革开放之初，邓小平感到中国原有的领导体制妨碍社会主义优越性的发挥，主张应对社会主义制度进行再认识。他指出：“什么是社会主义，如何建设社会主义。我们的经验教训有许多条，最重要的一条，就是要搞清楚这个问题。”[5] 他在总结国内外社会主义国家正反两方面经验的基础上，提出了对社会主义及其制度进行再认识的一些理论。
1.社会主义基本政治制度与具体制度的区别
邓小平认为，社会主义的基本政治制度是好的，具有资本主义政治制度所无法比拟的优越性，在社会主义政治改革与发展过程中必须始终坚持这些基本的政治制度。因而，他指出：“我们的党和人民浴血奋斗多年，建立了社会主义制度。尽管这个制度还不完善，又遭受了破坏，但是无论如何，社会主义制度总比弱肉强食、损人利己的资本主义制度好得多。”[2] 337同时，他还指出：“社会主义制度并不等于建设社会主义的具体做法”。[6]“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”[2] 327相对于社会主义根本制度，领导体制是具体的，两者既有联系又有区别，不能混淆。
2.对苏联领导体制模式的反思
长期以来，人们习惯地把苏联的领导体制模式看成是社会主义唯一正确的标准模式。其实，苏联的领导体制形成于斯大林时期，斯大林把列宁关于民主集中制的集中推向了极端，把列宁在战争条件下的做法僵化形成了中央高度集权的领导体制，其中包括严重的个人专断，这本来并不具有社会主义的本质属性，或者只适应苏联某种特殊历史条件，或者即使在当时也是错误的。因而，邓小平指出：“我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制……”[2] 328中国原来的政治体制是从苏联模式来的。“看来这个模式在苏联也不是很成功的。即使在苏联是百分之百的成功，但是它能够符合中国的实际情况吗？”[7] 178随着中国社会主义建设的全面展开，这种高度集权的领导体制与经济、文化等多方面现代化建设不相适应的弊端，已明显暴露出来，其恶性发展的结果便是“文化大革命”的发生。
3.社会主义的具体制度是一个动态的、与时俱进的发展过程
社会主义是一种崭新的社会制度，但这不等于说，社会主义制度从一开始就十全十美。它有一个实践和探索的过程，有一个发展和完善的过程。为此，邓小平指出：“改革并完善党和国家领导制度的任务，以适应现代化建设的需要，时机和条件都已成熟。这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。”[2] 342-343他在南方谈话中还指出：党和国家的各项制度正在不断完善，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。[8]
（二）中国原有的领导体制与制度的弊端
1.中国原有的领导体制带有封建主义色彩
邓小平认为，中国原有的领导体制多少带有封建主义色彩。之所以如此，是因为中国的封建专制制度有着两千多年的历史，虽然“我们进行了二十八年的新民主主义革命，推翻封建主义的反动统治和封建土地所有制，是成功的、彻底的。但是，肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务，因为我们对它的重要性估计不足，以后很快转入社会主义革命，所以没有能够完成”。[2] 335他认为中国原有的领导体制带有封建主义色彩的表现：一是官僚主义是过去人类历史上长时期剥削阶级统治的遗留物，是小生产的产物。我们现在的官僚主义“同我国历史上封建专制主义的影响有关”。二是“家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象”[2] 329-330，家长制作风使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。“家长式的人物，他们的权力不受限制、别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系”。他们把上下级之间的关系，搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主、社会主义民主。三是“搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现”，“干部领导职务终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定关系”[2] 331。此外还有：社会关系中残存的宗法观念、等级观念；上下级关系和干群关系中在身份上的某些不平等现象，公民权利义务观念薄弱，经济领域中的某些“官工”、“官商”、“官农”式的体制和作用，片面强调经济工作中的地区、部门的行政划分和管辖，文化领域中的专制主义作风，不承认没有科学和教育就不可能建设社会主义，以及对外关系中的闭关锁国、夜郎自大；等等。邓小平指出：“应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务，并在制度上做一系列切实的改革。”[2] 335
2.中国原有的领导体制存在权力过分集中的现象
邓小平在总结中国和其他社会主义国家的经验教训后，提出了“权力不宜过分集中”的论断。他指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[2] 328-329权力过分集中的领导体制表现是多方面、多层次的。表现在各级党委与政府和经济文化组织、群众团体的关系上，过分集权于党委；表现在中央和地方、地方各上下级的关系上，权力过分集中于中央，集中于上级；表现在政府和企业的关系上，权力过分集中于政府；表现在领导班子成员之间，权力过分集中于第一把手……邓小平认为，权力过分集中的现象，同中国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作者中领导者个人高度集权的传统有关。中国共产党历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义，闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人集权。过去，我们对什么是分散主义、闹独立性也没有搞清楚。针对这种状况，邓小平指出：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”[2] 329他进一步指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实现，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”[2] 321
3.中国原有的领导体制存在官僚主义
官僚主义既有社会历史根源，又有经济文化根源，更有制度根源。邓小平在分析中国官僚主义产生的政治体制的根源时着重指出：“我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。”[2] 327-328过去我们“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”[9] 142权力过分集中，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义。早在党的十一届三中全会前，邓小平就说过：“党内确实存在权力过分集中的官僚主义。这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现”，“许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事”[9] 141-142。
这种官僚主义不消除，就会妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。“克服官僚主义，首先还是要着重研究体制的改革”，[10] 过去我们虽也多次反对官僚主义，但是收效甚微，就因为制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。所以，“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”[7] 177
三、建立有利于提高效率、增强活力的领导体制
针对中国原有的领导体制存在的弊端，邓小平提出了要进行党和国家领导体制改革的号召。他提出的中国领导体制改革，是由总体目标、具体目标、实施要求等内容构成的一个多层次的目标体系。
（一）党政分开，解决党善于领导的问题
1.正确理解党的一元化领导的内涵
1942年9月2日，中共中央政治局通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，首次提出了党的领导一元化的概念，要求“每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会”，“为各地的最高领导机关”，其目的是为了适应日寇残酷“扫荡”和封锁所造成的抗战的地区性和游击性增大，每一地区活动独立性以及各方面领导的统一性更加扩大和增强的需要。建国以后，我们在承袭根据地的党政领导体制的同时，党中央在《关于在人民政府内建立党组和组织党委会的决定》中明确指出：党政之间不是隶属关系，如果把党对国家的领导看作是党的组织直接管理国家事务，实际上就否定了国家政权机关的职能，这是对执政党地位的错误理解。显然，后一个决定的内容，是对党的一元化领导内涵的正确诠释。
2.探索党委如何领导政府，逐步使党政关系规范化
邓小平指出：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[7] 177“法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。……党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”[11] 等等。应当指出，邓小平强调的党政分开，是针对党政不分、以党代政、权力过分集中于党的弊端来讲的。改革的目的是使党从直接管理国家事务中脱离出来，还“政”于国家政权机关，实现党的领导职能与国家机关职能分开，并使之规范化、制度化、法制化。邓小平主张“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统”[2] 339。凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。
3.建立行政首长负责制
各级政府建立行政首长负责制，这是邓小平改革领导体制的一大举措，是提高效率的重要措施。1982年通过的新宪法，对中国行政领导体制作了重大改革，明确规定国务院实行总理负责制；各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。行政首长负责制是行政领导的一条普遍原则。它有两个特点：一是首长对职权范围内的决策有最后决定权，包括行政指挥权和人事任免权，即使副职，在决策权上，也必须服从最高行政首长；二是行政首长对职权范围内决策负全责。建立行政首长负责制，可以从制度上保证行政组织各子系统不会无人负责，从而提高了行政效率。
（二）精简机构
精兵简政是邓小平的一贯思想。在抗日战争时期，邓小平就积极执行党中央提出的精兵简政的政策。毛泽东曾称赞邓小平“做出了精兵简政的模范例子”。全国解放后，他又多次提出，应该缩小领导机关，减少领导机关的层次。1975年恢复工作后，他就提出领导机关消肿的问题。1982年，他在中共中央政治局会议上强调：“精简机构是一场革命”，“当然，这不是对人的革命，而是对体制的革命”，“这场革命不搞……不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及亡党亡国的问题，可能要亡党亡国”[12]。
在市场经济条件下，社会利益主体的多样化成为一种必然趋势。根据效率原则，社会资源不仅不再为政府所独占，而且配置也更多地通过市场，在这种情况下，为了体现公正、公平、公开的市场法则，政府不仅必须做到政企、政资分开，还应做到政事分开、政社分开，要从许多具体的事务性工作中退出来，将部分事权放给社会，将许多纯属事务性的工作交给社会中介组织和社会团体去做。正因为如此，邓小平主张要精简政府机构，把各级领导机关不该管、管不好、管不了的事放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们按照民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关，拿到中央部门来就很难办。
（三）建立健全中国特色的监督和制约机制
邓小平关于监督的思想十分丰富。建国初期，他就提出：党要受监督，党员要受监督。他说：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”[13] 270党的十一届三中全会以后，他又重申：我们要坚持共产党的领导，要有监督、有制约。并指出：“所谓监督来自三个方面。第一，是党的监督……第二，是群众的监督……第三，是民主党派和无党派民主人士的监督。”[13] 270-271他关于监督的思想主要如下：
一是党的监督。主要有两个方面：一方面是党对国家机关的监督；另一方面是党对自身的监督。邓小平明确提出了党对政权要实现监督的责任，党委对党的领导人的监督。“对于我们党的各级领导人（包括党委会的所有成员），应该有监督。……我觉得，对领导人最重要的监督是来自党委会本身，或者书记处本身，或者常委会本身。”[14] 这说明“最重要”的监督主体是“党委会”；“最重要”的监督客体是“领导人”，是高级干部，尤其是对“一把手”的监督。由于高级干部的地位比较高，所握有的权力较大，所负的责任更重，如果不对他们进行有效的监督，就可能发生滥用权力的现象，从而给党和国家造成危害。邓小平在《共产党要接受监督》一文中，把党对自身的监督放在党所要接受的各个方面监督的首位。他认为：“对于共产党员来说，党的监督是最直接的”，也就是“要求党的生活严一些，……党对党员的监督要严格一些。”[13] 270
二是群众的监督。邓小平要求建立“党委领导下的群众监督制”。他说，有群众监督比没有群众监督要好一些，会谨慎一些。实行群众监督可以把群众的积极性调动起来。
三是党外的监督。邓小平提出要扩大民主党派和无党派民主人士的监督。他说：“共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”他强调各党派的“长期共存、互相监督”和思想上的“百花齐放、百家争鸣”，“对我们国家有深远的影响，对我们党有极大的好处，对发展马克思列宁主义有很大的好处”，“这一点，斯大林犯过错误，就是搞得太死了，搞得太单纯了”。[13] 272
四是专门机构的监督。邓小平主张要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。……对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正义，打击邪气。
五是重视新闻舆论的监督。新闻舆论的监督具有信息量大、反映快捷、手段先进、传播广泛的特点。邓小平谈到报纸要开展批评与自我批评，形成一种“无形的力量”，对政府工作进行有效监督。他说：很多地方看到报纸批评了的做法，就秘密地改，这就是报纸的作用。所以“报纸办好了，对领导是最大的帮助”[15]。
邓小平强调，要“从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督”[16]。改革开放后，他还深刻阐述了以制度制约权力的思想。
党的十六大把加强对权力的制约和监督作为政治建设和政治体制改革的重要内容。提出要建立结构合理，配置科学，程序严密，制约有效的权力运行机制。党的十六届四中全会又具体规定建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度。这是对邓小平监督思想的运用与重大发展。
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