推进监察监督向基层延伸的实践与思考
泽州县委常委、纪委书记、监委主任 张建中
如何把监督触角延伸到乡村，把法定监察对象全部纳入监督范围，使群众身边的公权力和公职人员受到严密监督，是全面贯彻监察法、打通监察监督“最后一公里”、确保监察全覆盖的重要课题。近期，我就监察监督向基层延伸工作进行了专题调研。
泽州县推进监察监督向基层延伸概况
2016 年10 月以来，我县坚持把监察体制改革试点工作作为首要政治任务，县委、县纪委主动扛起政治责任，认真贯彻落实省、市试点工作小组的安排部署，按照既定的“时间表”“路线图”，精心组织，强化措施，压实责任，全县监察监督工作有力、有效、有序推进。通过改革，不仅有效解决了过去行政监察覆盖面过窄的问题，还填补了党内监督的盲区，把不适用执行党的纪律和原有行政监察法的公职人员纳入了自我监督视野，全县基本实现了对行使公权力公职人员的监察全覆盖。但在推进改革的进程中，我县监察对象总数从改革前的4551 人上升到13336 人，新增8785 人，其中农村群众自治组织监察对象5618 人，占新增监察对象的63.9%。而我们农村的监察人员仅有34 名，每个乡镇2 名。针对乡村监察对象数量大，但监察监督力量相对薄弱的状况，如何把监督触角延伸到基层农村，把法定监察对象全部纳入监督范围，使群众身边的公权力和公职人员受到严密监督，是纪检监察机关全面贯彻监察法、打通监察监督“最后一公里”、确保监察全覆盖的重要课题，也是贯彻落实党中央决策部署和习近平总书记视察山西重要讲话精神的具体实践。
农机合作社蓬勃发展。自2007年《农民专业合作社法》颁布实施以来，在国家强农惠农政策拉动和各级政府的重视支持下，河南省紧紧围绕中原经济区和粮食核心区建设，大力推动农机合作社发展，有效地带动了先进农业技术的集成应用和规模化推广，促进了土地适度规模经营和产业化发展。截至2017年年底，全省依法登记注册的农机合作社达6708个，入社社员14.5万户，服务农户558万户，合作社资产总额152.5亿元；拥有大中拖拉机7.2万台，联合收获机械5.8万台，粮食烘干机895台，配套农具18.6万台套；年作业服务面积1.2万亩/次，年度总收入约84亿元。
从2018 年3 月起，经过半年左右时间的调查研究，我们确定了把村务监督委员会成员作为村级监察联络员（信息员）、以“一册两表三台账”为机制的村级监察监督模式，印发了《中共泽州县委办公室关于推进监察监督向村级延伸的工作意见》，并在全县17 个乡镇全面铺开了改革试点工作。通过严把政治素质关、履职能力关和群众基础关，经乡镇纪委（监察员）审核、县监委备案，全县共产生了596 名村级监察联络员、1222 名村级监察信息员，协助乡镇监察员开展工作，组成乡村监督不可或缺的两支队伍。但经过一年半时间的探索和实践，我们发现乡镇纪委、监察员在查办一般职务违法案件中还存在立案处分主体缺失、职责权限不明、组织保障缺乏等问题，严重影响了监察监督作用的发挥。为了彻底消除乡镇监察“空白页”，经过深入探索，我们于2019 年9 月研究制定出台了《泽州县监察委员会向乡镇派出监察室工作方案》，由县监察委员会向乡镇派出监察室，和乡镇纪委合署办公，统一加挂“泽州县监察委员会派出××乡（镇）监察室”的牌子。监察室设主任1 名，由乡镇纪委书记兼任；副主任1 名，由现任乡镇监察员担任；专职监察干事2 名，并明确规范了派出乡镇监察室的职责权限，进而实现了监督执纪和监督执法职能向乡村基层的有效延伸。
同时在此次调研中我还发现，部分乡镇在监察体制改革方面也努力进行了一些积极有益的探索，不断推动村务监督从事后监督渐次向事中监督、事前监督转变，不断确保村民的监督权落到实处。川底乡针对村级财务公开不详细的情况，借助移动互联网在农村的普及，推行财务公开二维码，将全乡每个行政村所有涉及收入支出的原始票据均制作成二维码，定期张贴在村委会财务公开栏等显著位置进行公示，接受群众的监督。财务公开二维码的探索推行，不仅实现了从“墙上”到“网上”的转变，畅通了外出务工村民参与村务渠道，让基层小微权力得到公开透明监督，也激发了群众参与村务、监督村务的热情，增强了村民自治的实效性。大东沟镇把整治农村大操大办红白喜事陈风陋习作为村级监察的一个抓手，将净化农村民俗风气、严禁滥办酒席纳入村规民约，规范操办红白喜事申报审批程序，统一办事用烟用酒标准，并通过宣传让干部群众知道什么酒席可以办、什么酒席不能办，有效治理了农村办理红白喜事铺张浪费、盲目攀比的不正之风。
包联指导需要再强化。县纪委监委要定期监督检查派出乡镇监察室建设工作及运行情况，对标要求、全面督查、找准定位、发现问题、补齐短板、纠正偏差。要坚持条块结合、协调联动原则，以4个监督检查室所联系的乡镇为单元，把全县17 个乡镇划分成4 个联片办案区，成立4 个由县纪委监委分管常委（委员）分别任组长的联片办案协调小组，负责4 个片区协作办案的督促指导、综合协调工作。对乡镇管辖范围内的案件因碍于情面不便查处、因人员和能力不足不好查处、因涉及对象管辖权限问题不能查处的，经联片办案协调小组协调，采取交叉办案、联合办案、提级办案、指定办案等方式，加大案件查办力度。协调小组每月要听取一次乡镇联片办案区的工作汇报，总结当月工作，安排下月工作，从而有效弥补基层监督力量不足的短板。
调研中发现的突出问题
相对于“远在天边”的“老虎”，群众对“近在眼前”的“蝇贪”感受更为真切，应该说农村基层是反腐败斗争的重要战场，农村基层“苍蝇”群体的数量相比“老虎”更为巨大，传播力更强，危害面更广、更深。从我县信访举报的实际情况看，今年1 至9 月份信访举报件和新发生基础量都比去年同期有所下降，其中涉及农村干部的新发生基础量也从去年同期的62.2%下降到了59%，但依然在高位运行，说明群众身边腐败问题依然易发多发，也说明我县农村基层在落实监察监督工作中还任重道远。深入分析，主要有五个方面的问题：一是职责定位不精准。在调研中我发现一些乡镇监察室干部和村级监察联络员缺乏对自身监督身份的认同感。有的认为自己只是在同级党组织的领导下工作，对监察边界把握和尺度拿捏不到位，存在履职“两张皮”的现象；有的村级监察联络员不能正确把握和行使监督权，存在假公济私、优亲厚友等问题。二是能力素质不适应。很多新任监察干部由于长期从事乡镇农经、林业、水利、妇联等工作，对监察监督工作还缺乏认识、缺乏方法、缺乏创新；一些监察联络员由于自身文化和业务素质低，对村经济财务、政策精神、集体项目等重大事项不甚了解，对监督什么、如何监督无从下手，只知签字盖章，监督有名无实。三是群众认同感不强。调研中发现，一些基层群众对乡镇纪委、监察室和村级监察联络员的信任度不够，认为乡、村两级干部没有能力解决问题，遇到一些矛盾问题不知道该找谁反映、如何反映，往往是越级向县级以上纪检监察部门反映，这也是造成当前信访量居高不下的一个重要因素。四是“两个责任”落实不到位。调研中发现，有的党组织书记“只挂帅、不出征”，认为发几份文件、开几次会议、签几份责任书就可以了，对监察监督工作“腾挪闪拖绕”，避重就轻,上推下卸；有的监察干部责任意识淡化，既不想得罪领导，又怕同志们和乡亲们埋怨，工作起来蹑手蹑脚。五是监督成效不明显。由于上述原因，我们的监察监督工作在基层依然存在薄弱环节，对一些重大事项、项目资金等的监督仍然存在宽松软。如下村镇某村村委原主任张某利用职务上便利，在执行低保政策中违规操作、优亲厚友，违规坐支集体资金，挪用18.5 万元集体资金用于他人归还贷款，2018 年12 月18 日，张某涉嫌犯罪问题被移送检察机关审查起诉，2019 年4 月17 日，张某被判处有期徒刑6 个月。对这起违纪案件的查办，反映出在乡村财务账目的管理中，有的项目资金虽由村里的支书、主任、会计、村务监督委员会主任，镇里的包村干部、包片领导、三资中心会计、中心总会计、中心总审核、分管领导层层把关，但由于监督虚位、错位或缺位，还是有被虚报冒领或挪用的廉政风险隐患。
对推进监察监督向基层延伸的几点思考
制度体系需要再完善。要围绕监察监督职能作用发挥，抓好制度建设，为全面推进监察职能向基层延伸提供坚强制度保障。要出台县级监委对派出乡镇监察室日常管理制度，对做好各类监察文件的收发、办理、保管、归档和案件卷宗保管，制定年度工作计划、工作总结，建立和规范监察工作情况的记录登记，保存工作资料等方面作出具体规定。要出台对派出乡镇监察室的考核制度，从考核原则、考核内容、考核方式、考核程序以及考评结果运用、业绩评定、奖励惩处等方面进行规范，确保监察监督执法各项工作任务的落实，督促派出乡镇监察室认真履行监察职责。要建立村级监察联络员工作例会制度，每月28 日由乡镇监察员组织召开村级监察联络员工作例会，定期收集线索、听取汇报、交流经验、答疑释惑。要在实践中不断完善监察机构对派出它的监察机关负责的相关机制，出台乡镇监察室职责权限制度、保密制度、回避制度、信访接待工作制度、列席乡镇党委政府有关会议制度等，确保目标更明确，方向更明晰，行为更规范。
培训教育需要再深化。为了确保理论学习有收获、思想政治受洗礼、改革工作见成效，我们将进一步加大宣传教育和培训培养的力度。要坚持分类培训，定制“培训菜单”，注重按需施策，以纪检监察干部实际工作中发现的弱项、短板为切入口，精心组织案例式、研讨式、答疑式、互动式等多种培训课程。要实行训战结合，传授“实战功夫”，通过交叉办案、联合办案、提级办案、指定办案等方式，有计划地组织业务不熟、不精的人员参与到纪律审查、监察调查工作中。要延伸培训触角，打通“神经末梢”，针对党纪条规、法律法规、监察监督向基层延伸部署要求以及如何围绕“一册两本三台账”正确履职等，对全县1818 名村级监察联络（信息）员进行有针对性的政策讲解和业务指导，进一步发挥好村级监察联络员的探头作用。
今年1 至9 月份，全县各级纪检监察机关共收到信访举报件753 件次，同比下降15%；新发生基础量168 件，同比下降9.2%。共处置各类问题线索645 件（其中乡镇纪委、监察室处置261件，占40.5%）；谈话函询371 件（其中乡镇纪委、监察室168 件,占45.3%），转初核19 件（其中乡镇纪委、监察室10 件，占52.6%）；初步核实421 件（其中乡镇纪委、监察室108 件，占25.7%）；立案182 件（其中乡镇纪委、监察室66 件，占36.3%）；结案134 件（其中乡镇纪委、监察室44 件，占32.8%）；给予组织处理223 人次（其中乡镇纪委、监察室55 人次，占24.7%）；给予党纪政务处分122人（其中乡镇纪委、监察室44人，占36.1%）；运用四种形态处置597 人次（其中乡镇纪委、监察室236 人次，占39.5%）；留置7人；移送司法审查起诉8 人。可以说，在持续深化监察体制改革和推进监察监督向基层延伸的探索实践中,乡镇纪委、监察室查办案件的数量和质量逐步实现了双提升，乡村两级监察队伍发挥的探头和尖兵作用日益凸显。
根据“卓越 计划”的特点，实施“3+1” 的模式：在校理论知识学习为3年，依靠本专业教师和企业导师联合指导与培养的实践教学环节 累计1年的，使学生深入到与专业有关的流程中去，完成在企业实训阶段的学习任务。
方式方法需要再创新。要结合农村基层工作实际，注重增强程序性操作性规定，与时俱进探索全程可控的高效监督模式。下一步，我们将针对形式主义官僚主义和干部“庸懒散拖奢”等顽疾，督促各乡镇纪委、监察室建立完善“三个清单”（即监督对象清单，重点岗位、关键环节廉政风险点清单，承担年度重点工作、重大工程项目责任清单），一方面对所有行使公权力的监察对象开展全方位、多层次、常态化监督；另一方面针对权力运行中的风险和监督管理中的薄弱环节，主动预防，超前预防，推动关口前移，从源头上预防腐败；同时也督促广大干部担当作为，不断提高服务群众、服务基层、服务发展的意识和水平。针对村级监督流于形式、形同虚设的问题，要通过创新监督方式来保障村民的知情权、决策权、监督权、参与权。我们将借助移动互联网在农村的普及，通过人手一台智能机，人手一个微信号，组织村一级建起“三个微信群”（即全体党员“审议群”、村民代表“决议群”、一户一代表“公示群”）。通过将村民、村党员干部、村级监察联络（信息）员、乡镇监察员纳入一个“朋友圈”，畅通了外出务工村民参与村务监督渠道，既实现对村级小微权力进行全程、实时、无缝的数字化监督，也激发了群众参与村务、监督村务的热情。
其次，可以加强与港澳台地区的交流与互动。目前台湾地区的教师节是9月28日，作为“万世师表”的孔子，同时也是最早的“阅读推广人”和“书目研制者”，两岸四地共同举行阅读活动，可以成为一道美丽的风景。
“两个责任”需要再压实。一是压实主体责任。要督促各乡镇党委正确履行领导责任，加大对派出乡镇监察室工作的支持力度。明确各乡镇党委书记是推进改革的“第一责任人”，对监察全覆盖改革承担牵头抓总的引领作用，同时把监察职能延伸工作纳入党委主体责任考核指标。二是压紧监督责任。各乡镇纪委、派出乡镇监察室要向乡镇党委多请示多汇报，当好党委的参谋助手，协助党委加快推进改革；同时加大统筹协调力度，把政策吃准吃透，在政策允许范围内，拿出务实有效的举措助推改革。三是强化考核问责。注重考核结果的运用，对推进不力、“三转”不到位、不担当不作为的单位和个人，该约谈的约谈，该问责的问责，以严格监督检查倒逼责任落实；对优秀的干部，积极向组织推荐重用，激发基层监察干部履职尽责的积极性和主动性。