地市出版管理现状调查报告，本文主要内容关键词为：地市论文,调查报告论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：继1995年对部分省（市）一级的出版管理体制进行调研之后，1996年5～6月间，中国出版科学研究所课题组又对部分地市一级出版管理现状进行了调研。此次调研包括湖北省的襄樊市和孝感市，四川省的自贡市和内江市，陕西省的宝鸡市和西安市，吉林省的长春市和吉林市。调查项目包括这些城市的人文状况、新闻出版的基本情况以及新闻出版管理机构的设置、管理的职能权限等。由于各地在机构设置上存在着比较明显的差异，因此课题组以此为重点和突破口，试图较为全面地反映地市出版管理的现状。
鄂、川、吉、陕新闻出版管理机构基本情况
湖北省是我国地方出版管理机构成立时间较早、机构比较健全的省份之一。截至1996年4月止，全省共有1个地区、10个地级市、1个自治州、1个林区。这些地市州区全部建立了新闻出版局，只是建局形式分为两种情况：武汉、咸宁、襄樊、十堰、荆门为独立的新闻出版局，机构性质除咸宁为行署直属事业单位外，余者均为政府机关；黄石、鄂州、黄冈、孝感、荆沙、宜昌、恩施、神农架的新闻出版局与当地文化局合署办公，一个机构，两块牌子。
湖北省新闻出版管理机构不仅在地市很健全，而且延伸到部分县市。在全省68个县市中，有34个县市建立了新闻出版局，其中枣阳、老河口、宜城、随州为独立局，余者合署办公。未设机构的县市，新闻出版管理职能一般归属文化局，内设新闻出版科（股）。
四川省共有地、市、州23个。有14个地市成立了新闻出版局，其中成都、重庆、自贡为独立局，剩下11个为合署办公局。未建局的地市新闻出版管理工作也大多由文化局代管，下设新闻出版科，行使管理职能。在地市以下的200多个县（市）中，只有都江堰市建立了独立的新闻出版局，其余均未设机构。
吉林省共有9个地、市、州，42个县（市）。只有省会长春市和延边朝鲜自治州首府延吉市建立了独立的新闻出版局，其余地市县新闻出版管理职能均归文化局。
陕西省新闻出版管理机构的设置较上述三省略显薄弱，只有省会西安市建立了独立的新闻出版局，其余地、市、县管理职能均归所在地文化管理部门。
我们调查的8个城市中，独立建局的有：襄樊、自贡、西安、长春；合署办公的有：孝感、内江；管理职能归属文化管理部门的有：宝鸡、吉林。
地市出版管理的特点
根据国务院有关建立新闻出版署的文件规定，1988年新闻出版管理机构在省、直辖市、自治区全部建立，地市县则由于当时尚不具备条件，全国未做明确和统一的规定，各地根据自身情况自行决定。近几年随着出版业的迅猛发展，地市县的出版管理工作从总体上看日益加重：出版单位已不仅仅局限于省会城市，开始扩展到其他城市；印刷企业种类、数量迅速扩大，遍及全国乡村；公开报刊及内报、内刊、内部资料大量增加，年检登记工作量日益加大；出版物流通领域空前活跃，批发、零售环节集体、个体经营者数量扩大；出版物市场的“扫黄”、“打非”、著作权保护管理活动愈来愈经常性开展。仅仅依靠省级管理机构已难以实施有效管理，于是各地根据管理任务的轻重和财政状况，在一些省会城市和部分计划单列市、省辖市建立了新闻出版管理机构，个别省的县（市）也建立了机构（如湖北省）。这种机构设置的不统一（尤其在地市级），使得各地的新闻出版管理工作在管理范围、职责权限等方面呈现了不同的特点，也面临着不同的问题。下面我们从单独设立新闻出版局、合署办公与职能归属文化局两大类情况来看看地市出版管理现状（合署办公与职能归属文化局虽然从形式上有所不同，但在行使管理权限等方面具有共同性，因此我们一并考察）。
一、单独设立新闻出版局
1.行政隶属关系清晰，管理体制较顺，政令畅通。作为一级政府机构，各局具有明确的管理任务和职能，使得管理工作能够逐级进行，新闻出版政策法规的贯彻落实比较及时、畅通。例如襄樊市新闻出版局制定了局及其内设科室的职能，明确了市局的管理范围和工作任务。对内设的报刊印刷管理科、发行管理科、办公室等职能部门与省局的对口任务、职责等，也都做了规定。管理机构的设立和管理任务的落实，使新闻出版的行政管理工作形成了上下对应、较为规范和顺畅的体系。
2.机构、人员编制相对稳定，使新闻出版管理能够投入专门力量，具有较好的社会影响力和权威性。例如西安市新闻出版局1991年建局时，编制定为25人。1994年又成立了西安市出版物市场稽查队，和市场管理处实行两块牌子，一套人马，编制由25人增至35人。长春市新闻出版局的行政编制为19名，事业编制为2名；自贡市局编制为17人；襄樊市局现有编制20人。即使在湖北的枣阳、宜城、老河口，也有5人左右的编制。
3.管理经费不足，准备落后，无法保证管理工作的真正落实。尽管有机构、编制，也有一定的财政拨款，但由于地方财政本身比较困难，就很难满足管理工作所需经费，只能基本保证管理人员的工资，即“人头费”，对其他诸如“扫黄”、“打非”集中行动所需的专项经费和必要的通讯、交通工具和现代化办公设备等，各局只能各显神通了。各局的实际开支与财政拨款之间存在很大差距。例如襄樊市局1995年的行政事业费支出是35万元，而财政拨款为15万元，尚缺20万元；自贡市局的财政拨款是只拨工资，另加5000元业务费；长春市局每年仅有20万元的财政拨款，人员基本工资都很难保证，其他的办公支出、办公用房租金，以及添置必要的办公设备等，每年尚需约40万元才能满足。
管理经费的缺乏，也使得一些市局为了弥补经费之不足，纷纷采取收取管理费的办法。如襄樊市局每月向每个书刊印刷厂收取600～1800元不等的管理费，每月向每个集体、个体书店收取50元管理费，年收入共10万元左右。长春市局每年收取的书报刊、音像、印刷业的管理费约40万元。这些管理费的确起到了补充管理经费之不足的作用。但是作为政府行政管理机构，向企业收取管理费，显然超出了政府的行政管理职责。这种非政府行为，削弱了行政执法的效力，使政府形象受损，在一定程度上产生了负面效应。此外，从被管理者角度而言，作为生产经营单位和个人，他们已向国家按章纳税，再向他们征收各种管理费（有些显然是不合理的），无疑加重了这些企业和从业人员的负担，于事业发展不利，有违管理的初衷——繁荣新闻出版业。
4.地市管理机构与省级管理机构的管理权限划分不清，不能做到依法行政，没有妥善处理分级管理与属地管理的关系，地市管理机构的定位不够明确。这种矛盾比较突出地表现在一些省会城市。由于省级新闻出版管理机构与地市新闻出版管理机构不存在上下级领导关系，只是业务上的指导关系，地市管理机构直接归当地政府领导。因此，二者之间在一些具体管理权限上便存在一个分级与属地管理的划分问题和抛开自身利益依法办事的问题。例如，西安市局与省局之间平时缺乏必要的联系，一些新闻出版的政策、文件不能及时从省局得到，而是从《新闻出版报》上了解到的，造成了一些管理工作的滞后。另外一些经常性的管理工作也没有得到很好的协调。如西安东六路图书批发市场是最近几年迅速发展起来的西北最大的图书集散地。开始处于自发状态，1993年西安市局和工商局联合成立了市场管理办公室，对其实施了规范化的管理，收到了明显成效。但后来省局介入，在双方没有进行协商的情况下，形成了事实上的双重管理，时常发生矛盾，重复发证，给市场管理造成了混乱，也使不法分子钻了空子，其教训是很深刻的。
管理职能权限划分问题的另一表现是在部分省审批与管理的脱节。例如有的省公开报刊的换证，省级定点印刷厂的管理，印刷任务的分配，以及出版物的鉴定等，全部归省局掌握，而地方又面临着日常的实际管理任务。省局这种只发证不管理的直接后果是给地方管理带来了被动，地市新闻出版管理机构缺乏一个准确的定位。
作为地市新闻出版的主管部门，理应对其所辖区域内的新闻出版单位和从业人员实施全面的行政管理。但在部分地市却仍然存在着从本位主义考虑的党政不分的现象。例如长春出版社和长春市新华书店，长春市新闻出版局在成立以前归市委宣传部主管是可以理解的。长春市局1992年筹备处成立，1995年9月正式成立。直至1996年6月，却仍未将这两个单位明正言顺地划归行业系统内管理。同样，吉林市的新闻出版管理职能是归属文化局的，但其内报、内刊的管理却归市委宣传部，反映了行政管理权限划分中党政不分的不规范现象。
二、合署办公及职能归属文化局
由于文化管理部门从上到下建立了一整套完整的管理系统，建国几十年来，新闻出版管理机构的分分合合也是与文化管理部门进行的。因此，省级以下的管理部门无论是挂牌还是不挂牌，其管理职能同样都在文化局内。这种管理模式目前主要表现为以下的特点：
1.减少了机构和人员编制，减少了地方财政支出，符合中央精简机构的宏观要求，也与体制改革的目标相符。如果要单独建局，至少要增加地市数十万元的财政支出，人员编制也至少增加十余名（地市）。这无疑加重了地方的财政负担，因此大部分地市从管理实际出发，将其管理职能合并到了文化部门。
2.减少矛盾，易于协调，尤其表现在出版物市场管理上。例如宝鸡市文化广播电视局下设新闻出版科和文化市场科。具体分工是新闻出版科分管内报、内刊及印刷厂，文化市场科则对出版物市场（包括音像市场等）、娱乐市场等进行统管。这样互相的协调工作只需在一个局内便可完成，遇到“扫黄”、“打非”集中行动，两科一齐出动，人手不够，还可从其他部门调配，齐抓共管，保证了集中行动的按时、按质完成。在孝感市，由于市文化局和市新闻出版局为同一机构，所以出版局的指令可以通过文化局系统一直下发到县、乡、镇的文化局室，领导体制和管理体制比较顺畅。
3.日常管理薄弱，人员力量不足，无法保证专门投入，新闻出版管理科室压力颇大。从行政隶属管理关系来看，多部门的合署办公，势必会分散新闻出版工作的管理力量，跨系统的管理，也使各地的文化局等部门在新闻出版政令的具体贯彻落实上不如单独建局。各地文化管理部门，除了新闻出版管理外，还有文化、艺术、娱乐、文物等项管理职能。省级管理部门与此没有专门直接对应，新闻出版科往往只有1～3人，客观现实使得新闻出版日常管理工作得不到应有重视，容易出现何方告急救何方。县以下文化管理部门的工作人员往往身兼数职，更是难以保证新闻出版管理措施的准确到位。
4.缺乏专项管理经费。虽然文化、艺术等在文化局内也无专项经费，但相对而言，新闻出版的市场管理及“扫黄”、“打非”重大案件的查处，所需经费远远大于其他部门，其准装备要求也远远高于其他部门。但对于许多连人员工资、奖金及办公费用都难以保证的文化局来说要求其二度划拨专项经费，显然又是勉为其难。例如孝感市文化局机关1995年的行政事业费支出为32万元，而地方财政拨款为16.8万元。内江市文化局1995年全局（含直属单位）的拨款为148万元，直属单位人员总额为476人，人均仅有3000余元的工资、奖金、福利和办公费用的额度。内江市文化局每年用于新闻出版的办公经费仅为1万元左右，而1993年用于转发给区县新闻出版方面文件的复制费就高达8000余元。四川省新闻出版局近几年虽然每年给内江市文化局新闻出版办公经费2000元，但由于无行政隶属关系，这笔经费也没有保证，何况相对于所需开支而言，只是杯水车薪。
我们的几点建议
一、新闻出版管理机构的设置从地方的政治、经济、文化及新闻出版业的现状和未来发展趋势看，总体采取“因地制宜”的方针在目前和一定时期内无疑是可行的。
1.由于省会城市是省的政治、经济、文化中心，有的还是交通枢纽，新闻出版单位大部分聚集于此，管理任务大大高于一般城市，为使省级管理机构更有效地实施对全省新闻出版工作的宏观管理，我们建议国务院有关部门会同新闻出版署作出决定：在省会城市统一建立完善的新闻出版管理机构。
2.其他地市根据新闻出版业的发展和管理任务的实际需要，以及各地在机构、编制和财政经费等方面的具体情况，综合决定是否建立独立机构。已经建立的，应当尽量更好地发挥作用，使其在未来的机构调整中不致被兼并；确有必要又符合条件的，应当积极争取建立独立机构。值得一提的是，我们认为各地在考虑是否建立机构时不应仅仅与本省（市、自治区）的其他城市相比，还应参照其他省的同类状况，以便协调发展。例如吉林市，1991年4月就成立了新闻出版局筹备处，1996年初，筹备处在机构调整中被撤销了，管理职能并入市文化局。其中的原因可能是多方面的，但如果我们将四川省的自贡市和吉林市1995年的文化、新闻、出版状况作一比较，我们就会得出另外的结论。
吉林、自贡经济、文化状况比较
吉林、自贡新闻出版状况比较
不难看出，对新闻出版管理工作有较大影响的文化状况和报纸、期刊、承印书刊的印刷厂及国有书店门市、集个体书店的数量，吉林市均高于自贡市。同时，作为吉林省一个有着悠久的政治、文化历史的第二大城市，新闻出版业的发展基础和前景应当是很乐观的。自贡市已建有独立的新闻出版局，吉林市似乎没有理由不设立独立的新闻出版局。
3.合署办公和职能归属文化管理部门的，应当有效依托自上而下完善的文化管理系统，理顺管理体制，保证专门的力量投入。
一、无论是否建立独立的管理机构，均应明确划分地市和县市各级管理部门的职能权限，充分体现集中统一与分级管理相结合的原则，科学合理地分工，抛开利益驱动和本位因素，既保证省级管理部门实施全省范围内的宏观管理和对各地管理工作的规划与经常性的指导、监督，又充分发挥地市及县市管理部门的积极性，使基层管理部门得以准确定位。例如对内报、内刊的审批，可由省局总量控制，各地市依据本地文化经济结构的不断变化，自我掌握，审批与日常管理中的年检、登记等即可紧密结合。
三、做好与其他相关部门的协调工作，保证管理体制的顺畅运行，尤其是各地普遍存在的音像管理的协调问题。由于《音像制品管理条例》对县以上，省以下的音像制品管理制定了由各省自行协调的规定，这就造成了各地，而不是各省在音像制品的批发、零售、放映管理问题上的各自为政的局面。例如吉林省吉林市的音像出版物管理，由于广电部门不再参与，全部由市文化局统管，新闻出版科与文化市场管理办公室作了分工，就不存在矛盾。相反，在长春市，虽有明确规定，音像出版物管理归口新闻出版局，而市文化局以文化部是音像市场的归口管理部门为由，多次在有关会议和业户中称音像市场已归口文化局，并越权颁发许可证，扰乱了市场管理的正常秩序。同样，陕西省的西安市和宝鸡市也在音像管理问题上出现了不同的结果。
因此，在条例未做修订以前，我们建议对音像出版物的管理问题，在省级新闻出版管理部门、文化、广电部门互相协调的基础上，制订一个针对不同机构设置的全省统一规定，明确划分管理权限，为基层管理工作者提供一个可操作的方案。
四、切实争取落实“扫黄”、“打非”专项经费，配备必需的装备、交通、通讯工具，普遍建立专职稽查队伍，确保各级新闻出版管理部门有足够的经费开展经常性的“扫黄”、“打非”集中行动，为身处第一线的广大新闻出版工作者提供必要的经济保障和人身保障，使加强精神文明建设落到实处。
五、加强依法行政，减少利益之争。制订完善的地方性新闻出版法规，做到有法可依，更重要的是依法行政，执法必严。在保证行政经费的基础上，应当停止一切不合理的收费，严格区分政府行为和经营行为，减少行政执法的无序现象。