分税制改革的思路及政策安排，本文主要内容关键词为：分税制论文,思路论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1994年以分税制为基础的分级财政体制在我国推行以来，至今已逾十年，在取得积极成效的同时，也存在一些亟待解决的问题。
面对地方县乡财政困难的问题，有一种意见认为分税制只适宜于中央和省级之间，而省以下不宜提倡都搞分税制，主张区分发达地区和落后地区，后者不搞分税制。这种思路和主张，可简称为“纵向分两段，横向分两块(类)”。实际上类似的主张，自1994年实施分税制改革后，特别是在县乡财政困难问题凸显之后，呼声越来越高。但它忽略了市场经济新体制所要求的总体配套，背离了配套改革中“治本为上”的思路和原则，实际上属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，是不妥的。
在我国渐进改革中，采取种种过渡措施，以“分类指导”方式逐步完成省以下分税分级财政体制的构建，是一种必然的选择。但分类指导中，绝不应当把种种条件约束之下不得已的过渡性安排，放大到否定分税制最基本的一体化制度框架的层面。
一、跳出财政看财政：分税制为基础的分级财政，是市场经济新体制所要求的配套财政体制，需要在统一市场的构建中，逐步使之上下左右贯通运行，过渡措施不应凝固为实现中长期目标的障碍
怎样构建一个合理的财政体制(就全局而言则是如何配套构建合理的经济管理体制)，建国之后已有几十年的探索。在上世纪50年代前期，就形成了财政“分级”概念和初步层级框架。1958年和1970年，都曾有过大力度下放财权的试验，但由于多种原因，收效并不明显。改革开放后，改变“总额分成、一年一定”体制，前面的十余年中先后试行多种形式的“分级包干”办法(“分灶吃饭”可认为是其总称)，在发挥了一定积极效应之后，其负面作用又很快显现。直至在明确树立了社会主义市场经济目标模式的20世纪90年代初(邓小平同志“南方谈话”之后)，决策层下决心改“行政性分权”为“经济性分权”，即改走包干制之路为走分税制之路，并于1994年的财税配套改革中得以实施。
搞市场经济，为什么财政体制必须要搞分税制?对此早已有许多的讨论。简而言之，财政体制如要适应市场经济的客观要求来“两位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，除了分税制之外，别无它途。
一些人谈到分税制时，往往只看到它是处理中央与地方关系的。其实在一定意义上说，对于整体改革更具前提意义的，首先是凭借分税制正确处理政府与企业的关系，即以分税制来革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结，将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争(该交国税的交国税，该交地方税的交地方税，税后利润在法制、政策环境制约下按产权规范由企业自主分配，所有企业在各级政府面前一视同仁)的地位，由此才解决了在我国打造市场经济微观基础的一个关键性难题，即“真正刷出一条让企业公平竞争的起跑线”。同时，分税制跳出了包干制下中央、地方“讨价还价”(“一定×年不变”)的“体制周期”，可以形成稳定、规范的中央地方间、政府各层级间的财力分配关系。
分税制对于中央、地方关系的处理，也是密切关联市场经济全局的，即在分税制体制框架下，各级政府的事权-财权-财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排。所谓事权，是要合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界。所谓财权，是指在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等。比如，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种(个人所得税)，以及有利于贯彻产业政策的税种(消费税等)；地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、并能和地方政府职能形成良性循环的税种(不动产税等)。
所以，绝不应该认为财权的合理配置不重要，似乎可以跳过财权配置直接寻求“事权与财力的一致”，因为财权(广义税基)的配置，是配合各级政府事权方面在统一市场中的合理分工，进而总体形成政府体系与市场之间合理分工，使政府能够稳定、规范地“以政控财、以财行政”的重要制度安排，是不可回避和忽视的。当然，即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配，也绝不等于做到了“事权与财力的一致”，因为同样的税基，在发达和欠发达地区的丰裕程度很可能大不相同，体制设计中，必须在尽可能合理配置财权之后，再配之以合理、有力的自上而下的转移支付，以求近似地达到使欠发达地区政府的财力也能与事权大体相一致的结果。但是，我们不能用财权设置之后转移支付的重要性，来否定“财权设置”的重要性，因为它是使转移支付能够长效、良性运转的前置环节，是分税分级财政制度安排中不可缺少的重要组成部分。其实欠发达地区在一定历史阶段，不论怎样的税基配置，都不可能做到自身财力完全支撑事权，但这并不是表明财权的配置不重要，而是表明仅有财权配置还不够。
总之，对于1994年分税制改革的大方向和基本制度成果，必须肯定和维护。当时，在中央和以省为代表的“地方”之间先搭成分税制框架，并要求和寄希望于其后在动态中逐步解决省以下如何理顺体制、贯彻分税制的问题，是在正确的大方向之下合乎实际的过渡性安排，意图是随着统一市场的逐步发育和完善，使分税制在省以下也逐步进入较为规范和贯通运行的境界。但实际情况是，1994年之后，省以下体制在分税制改革方向上却几乎没有取得实质性的进展，“过渡性”有凝固之势，过渡中的一些负面因素在积累和增强。各种制约因素，迫使中央与地方在税种划分总体框架上，“共享税”越搞越多；在地方的四个层级之间，则实际上搞成了一地一策、各不相同、五花八门、复杂易变的共享和分成，越靠近基层，越倾向于采用“讨价还价”的各种包干制和分成制。不仅在欠发达地区，即使在发达地区，县、乡层级上也没有能够真正搞分税制。总体而言，直到目前，可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道(其原因和解决路径将在后面作更多讨论)。
所以，如果以“跳出财政看财政”的全局思维和前瞻思维看问题，应当看到，在我国省以下推行与事权相匹配的分税分级财政体制的大方向和按照市场经济客观要求使分税制逐步贯通的决心，不可动摇。问题的关键和当务之急，是应努力解决如何过渡的问题，避免现行非规范状态的凝固化，抑制其负作用。
二、基层困局剖析：过渡不顺，矛盾积累，引致县乡财政困难凸显；地方四级财政框架，与分税制在省以下的贯彻落实之间，存在不相容性
1994年财税配套改革之后，由于省以下体制的过渡不顺利，过渡状态中原有矛盾与新的矛盾交织、积累，引致财权的重心上移而事权的重心下移，在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下，中央和地方层级高端(省、市)在全部财力中所占比重上升，而县乡财政困难却凸显出来，欠发达地区表现得尤为突出。本来，使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配、并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致，正是分税制财政体制的“精神实质”和优点所在，为什么在现实生活中却没能体现出来?前述关于过渡之中现实情况的勾画可以表明，由于省以下还一直没有真正实行分税制，所以“事权重心下移、财权重心上移”造成的基层困难和问题，并不是分税制引致的，恰恰是没有真正进入分税制轨道而使实际执行的包干制、分成制等体制的负面影响造成的。不按划分税基模式而依照讨价还价的包干与分成模式处理省以下四个层级的体制关系，地方高端层级上提财权、下压事权的空间大，转移支付做不实。(客观地说，中央财力比重提高是必要的；省级财力比重提高也并非全无道理，但应考察其后对县乡转移支付是否加强；“市管县”地区市级财力比重提高也不宜一概简单地作完全否定。关键问题是体制自身未能理顺，财权上提后转移支付却跟不上力度，使最困难的状况出现在县乡基层)当然，基层困难与中央层级转移支付力度虽在努力提高、但仍远远不够也有关，但如果省以下体制不构建好，面对这么大的国家、如此悬殊的地区差异，仅靠中央转移支付是远远不够的，也不大可能形成长效机制。
农村税费改革以来的实践表明，基层困难(农民和基层政府都困难)问题已“牵一发动全身”，我国经济社会转型中“三农”问题背景下县乡财政的困难，是社会结构转型所要求的制度转型的有效支持不足和体制过渡不顺所积累的矛盾在基层政府理财上的集中表现。应当强调，省以下分税制难入轨道而使县乡财政困难加剧，与现行财政与政府“五层级”的大框架有直接关系。
既然要搞分税制，不可避免要借鉴市场经济国家的经验，并立足我国国情找到实施方案。从前者说，在五级框架下搞分税制，无任何国际经验可循(国际经验的普遍模型是“三层级”)；从后者说，十余年的实践表明，在我国，把20多个税种在五个政府层级间按分税制要求切分，是“无解”的。于是问题的症结就表现在：五级财政、五级政府的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性。且不说欠发达地区，即使是在发达区域，省以下的四级如何分税?按现在的基本框架，是看不清方向和找不到摆脱“过渡态”的路径的。因此，近年地方基层财政的困难加剧，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性日渐明朗和突出所致。
如果我们借鉴市场上主要市场经济大国大都实行三级框架的国际经验，并结合我国国情寻求在渐进改革中以“扁平化”为导向逐步实质性落实省以下的分税制的办法，则前行路径就有可能豁然开朗。
三、对症下药，治本为上：积极推行“扁平化”改革试验，进而为分税制在省以下的贯彻创造配套条件
现实生活中市场经济的发展，已越来越清晰地把实施进一步的配套改革以理顺省以下财税体制的迫切性摆在我们面前，也把应当抓住的主导因素提示给了我们。在采取一些调动基层积极性、挖掘潜力以增收和精简机构、缓解基层财政困难的可行措施之外，从中长期看，我们特别需要把握“治本为上”的要领，积极、稳妥、系统地改造省以下体制安排。其中有所作为的要点，正如不久前党的十六届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出的，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，并要“巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。
“省管县”和“乡财县管”等改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少即扁平化，其内在逻辑是进而引致政府层级的减少和扁平化。改革中，市、县行政不同级而财政同级，不会发生实质性的法律障碍；“乡财县管”后何时考虑变乡镇为县级政府派出机构，也可与法律的修订配套联动。我们如在“地市级”和“乡镇级”这两层级的财政改革上有所作为，则有望进一步推进到贯彻落实五中全会“减少行政层级”的要求，实现中央、省、市县三级架构，即乡镇政权组织变为县级政府的派出机构；地级能不设的不设，如需设立则作为省级政府的派出机构。这可以使省以下的分税制，由原来五级架构下的“无解”，变为三级架构下的柳暗花明、豁然开朗，从而有力促使事权的划分清晰化、合理化和构建与事权相匹配的分级财税体制，降低行政体系的运行成本，更好地促进县域经济发展，再配之以中央、省两级自上而下转移支付制度的加强与完善，必将有效地、决定性地缓解基层财政困难，从而形成有利于欠发达地区进入“长治久安”的机制。
按照三级架构和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，塑造与市场经济相合的分税分级财政体制，是使基层财政真正解困的治本之策。今后一段时间，我们应当抓住“扁平化”改革这个始发环节，并积极推动相关制度创新，为分税制在省以下的贯彻落实创造良好条件。
四、分类指导，因地制宜：合理区别对待之中，渐进走向总体的规范化制度安排
我国各地情况干差万别，“省管县”和“乡财县管”的改革，都不宜“一刀切”地简单硬性推行，而应强调因地制宜、分类指导。管理半径过大的省份，省管县需要更多的行政区划变革配套因素；发达地区工商业已很繁荣的乡镇，目前不宜照搬“乡财县管”办法；边远、地广人稀区域的体制问题，有待专门研究而必须与内地区别对待，等等。
但笔者认为，所有这些分类指导、区别对待，是不宜归之于“纵向分两段、横向分两块”的思路的。
从纵向说，省以下体制的方向不应是“不宜提倡都搞分税制”，而应是创造条件在配套改革、制度创新中力求逐步脱离十余年来实际上滞留于非分税制的困局，争取实质性地贯彻分税制，其要点除了推进“扁平化”改革之外，还包括逐渐构建各级、特别是市县级的税基，使各级政府都能在合理事权定位上依托制度安排取得相对而言大宗、稳定的收入来源。对现行的“共享税”，也应积极创造条件分解到国税、省税、基层地方税三个方向上去(但在多种制约因素下，可以在较长时期内维持增值税的“共享税”地位)。市县级的财源支柱，可考虑顺应工业化、城镇化、市场化的大趋势，通过物业税(房地产税)来逐步塑造。党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”的要求，和现已启动的物业税初期试点，都预示这个制度创新空间正在打开。
从横向说，如以“发达地区和落后地区”或“农业依赖型县乡和非农业依赖型县乡”为划分，选择性地走分税制与非分税制的不同路径，既不符合培育统一市场要求消除“块块”制度壁垒和十六届三中全会“创造条件逐步实现城乡税制统一”的取向，也很难具备实际工作中合理的可操作性。一旦想依靠某些指标作为实行不同体制的依据，实际上就很容易陷于“讨价还价”的陷阱和发生较严重的扭曲变形。
从横向与纵向的协调来说，最重要的是积极发展和强化自上而下的“因素法”转移支付，同时也包括发展适当的“横向转移支付”(在我国这早已经以“对口支援”等方式存在)，来动态地调控地区间差异，扶助欠发达地区。
总之，因地制宜、分类指导就其原则本身，是成立的，就其表述而言，也是正确的，但就财政体制改革而言，这一表述应主要是指处理好渐进改革中的过渡问题，是分税制推进中的“策略”和“操作”层面的要领。而从“基本框架”和“战略大方向”层面来说，还是要首先把握好市场经济新体制所要求的总体目标模式，使策略的掌握服从于、服务于战略取向，逐步打造一种合理、规范、稳定、长效、内部贯通的制度，逐步接近社会主义市场经济所要求的长远目标。