公共理性视野下的公共行政，本文主要内容关键词为：视野论文,理性论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共行政的价值变迁
就“公共”(Public)这个词语的产生溯源来看，早在古希腊，亚里士多德就开始在城邦国家的基础上研究公共生活。近代社会，卢梭关于公意的确立正是根据平等人权的政治理想作出的对公共领域的理论规定，力求在公共领域中实现美德的统治、个别意志和公共意志的协调。而在黑格尔与马克思的语境中，公共性是关注公共利益的公共领域和考虑私人经济利益的市民社会的最大区别。具有公共性的公共领域在阿伦特那里是专属于政治的。阿伦特坦言，政治对人的生存意义在于个体能超越自然生活的束缚，形成一个允许自由和创造性行为和话语的公共世界。① 德国学者哈贝马斯在《公共领域的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了详尽考证。根据他的研究，公共领域是近代以来伴随国家与社会分离而在两者之间形成的一个公共空间，市民在这个空间中就公共事务自由言论。公共性作为公共领域的本质属性，沿着社会的维度不断延伸，聚焦点由艺术、文学转向政治，把社会的公共需求通过大众传媒等方式传达给国家。② 综上可见，公共性是一个生成的概念，具有公共性的公共行政亦是晚近才出现的。《布莱克维尔政治学百科全书》中对于公共行政的解释在于，公共行政是指提供公共服务的制度性安排，这里的公共服务涉及公共权力和公共利益的各种事务，而制度性安排包括机构、当局和企业、正式统治结构以及提供公共服务组织的行动工具和行为惯例的复合体。③ 根据这种解释，公共性标识的是最基本的行政理念。然而现代社会，随着工具理性的日益猖獗，公共世界那种使人们既彼此联系又相互分离的关联性丧失了，官僚体系膨胀的公共行政不但严重影响了公民对公共事务的参与，甚至可能导致公共行政变成一种经济利益的分配。对于这一现象产生的原因，需要追溯公共行政公共性的历史演变，行政价值的选择始终与不同时期的经济背景、社会需求密切相关。
早期国家与政府是合为一体的，行政作为国家运行的基本内容，是统治阶级提高统治能力的工具，行政行为基本上就是政治行为，从属于阶级统治的目，即使在公共事务的管理中包含公共性的内容，也是为了谋求统治的合法性。因此，这种行政在本质上是统治行政，④ 是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题。
近代社会，随着资本主义的发展，市民社会迅速成长，社会在整体上出现分化，国家原有的政治与行政的混沌状态开始打破，出现了政治与行政的分化，行政的统治职能弱化、管理职能强化，产生管理行政。经济上，19世纪中后期，资本主义社会垄断的出现导致政府干预社会的动力越来越强，政府通过加强自身建设来适应其干预社会的要求，公共行政活动的范围迅速扩大，在组织结构、运行机制以及行为上都力求科学化、技术化，以实现公共服务的高效。政治上，19世纪二、三十年代美国盛行的“政党分肥制”导致每一位新总统上台后大量任命自己的亲信，不仅造成行政人员能力下降，也不利于行政的连续性。1872年，美国总统格兰特上任后就开始了旨在废除“政党分肥制”的行动，组建文官委员会，1883年彭德尔顿法案在国会通过，标志现代文官制度正式确立起来，它把政府行政人员看作专业雇员，根据他们的行政才能和技术专长而加以录用和晋级，保证他们的职业稳定和提供合理福利。按照这种功绩制的政治中立原则制定政策，有效防止了主张“政党分肥制”的人谋取权力，从而使联邦机构管理逐渐走向了非政治化的轨道。
在这种现实背景下，公共行政的理论研究日趋深入。1887年威尔逊发表了《行政之研究》的著名论文，提出“政治与行政二分”的原则，强调政治是国家公共意志的表达，行政仅是这种公共意志的执行，具有价值中立性，行政的主题是政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的成本完成其承担的适当工作，这就是行政的效率主义化或管理化。之后，面对近代资本主义大工业生产和社会化管理的需要，泰勒的科学管理方法被引入到行政学中来，形成“职位分类”和“业绩考评”的制度性措施，马克斯·韦伯的官僚制组织理论以及法约尔对一般管理原则所作出的系统规定，使行政体系成为建立在工具理性基础上的“官僚制”组织形式，这种层次分明、制度严格、权责明确的等级制组织模式，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。在这四种思想和理论结合的基础上，行政学作为一门学科被确立起来，其特征在于为了追求行政行为社会管理的效率最大化而谋求科学化、技术化，使行政体系从属于效率的目标而具有非政治化特点，这是迄今为止行政学的精髓。
然而，这种行政模式还只是工具性意义上的行政，公共行政不可避免地要面对价值判断问题。对于公共行政的本质，西方哲学自古就有两种不同的观点：以柏拉图为代表的一种观点认为，不存在行政自由裁量权问题，公共管理者只需要中立且成功适用法律即可；以亚里士多德为代表的观点则认为，行政自由裁量权确实存在，公共管理者需要依据独立的价值准则进行法律解释与资源配置。笔者认为，政治是影响公共行政的首要因素，行政系统势必存在自由裁量权，理解公共行政精神、正确行使自由裁量权，首先必须理解政治。作为公共行政运行环境的政治具有不同的表现形式，每种表现形式都对公共行政的运作产生影响。行政官员必须在高度政治灵活性的引导下执行立法机构具有很大弹性的指示，公共行政管理者必须关注代议政治中结盟各方的共同目标，行政管理者必须在政治主张与政治中立之间仔细权衡利弊得失，有效的公共行政管理者必然是保证政治体制运转顺利的润滑剂。而传统的“官僚制”行政管理，只承认技术的合理性，强调超党派和在多元社会阶层中价值中立，但忽视了公共行政体系的有机性、公共行政构成的现实性，特别是行政人员的现实性，因此这种公共性是一种抽象掉了现实内容、纯形式化的公共性。20世纪中期以后，公共行政开始向早期的“公共”内涵回归，突出其“代表性”涵义，即充分反映公众意志、积极回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普遍利益为目标取向等。这种公共行政模式既不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于“政治一行政”二分原则下的工具性行政，而是一种自觉建构公共性的社会治理模式。⑤ 公共行政进一步发展的前景，必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一，公共行政所追求的不仅仅是效率和经济，更重要的是社会公平，社会公平应该与效率和经济一起，作为行政自由裁量权的指导方针。而公共行政的公平只有通过公民的参与才能确定，尤其是社会弱势群体参与有关公共行政的对话。公共理性这一国家公共管理价值系统的建构为这一目标的实现指出了明确的路径。
二、公共理性：公共行政的价值旨归
自由主义对价值问题保持中立，却致力于研究社会不能不具有的统一的规范伦理——正义。原因在于，必须解决一个问题，即“在自由而平等的公民因相互冲突、甚至是无公度的宗教学说、哲学学说和道德学说而产生深刻分歧的情况下，如何可能使社会能够成为一个稳定而正义的社会？”⑥ 罗尔斯给出的答案是使各种合乎理性的完备性学说达成重叠共识，从而实现政治的合法性。他的贡献是与先验整体性理论脱钩，重叠共识是多元团体中的异中求同，而公共理性恰恰是其实现路径，“第一，它具体规定着某些基本的权利、自由和机会；第二，它赋予这些权利、自由和机会以一种特殊优先性，尤其是相对于普遍善和完善论价值的优先性；第三，它认肯各种确保着所有公民能有效利用其基本自由和机会的充分并适用于所有目的的手段”。⑦ 公共理性是公民在公共论坛中关于宪政要素与基本正义问题的推理，“公民将在每个人都视之为政治正义观念的框架内展开他们的基本讨论，而这一政治正义观念则建基于那些可以合乎理性地期待他人认可的价值，和每个人都准备真诚捍卫的观念上。”⑧ 这是正义观念对社会基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。根据罗尔斯的观点，公共理性可以从三个方面来把握：第一，其主体是秩序良好的宪政民主下的公民，这是产生共享政治价值和政治概念的基础，即作为公民自身的理性，它是公共的理性；第二，公共理性的主题和目标是有关基本正义问题的公共善；第三，公共理性的内容是适用于基本结构的实质性正义原则和一种公共推理的探究指南，它的本性和内容是公共的。这三个方面正是公共行政的本质特征。
1、关于公民精神的公共理性
公共理性作为一个民主国家的基本特征，它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。公民具有公共理性这种道德能力，意味着在公共生活中，他能够为自己选择的生活目的和道德价值负责，通过符合社会正义的手段，追求理性认定的美好生活，并为之承担责任。正如库珀指出的，公民的概念不仅包括了权利而且还有责任；因此作为公民行动的个人必须在社会的改良中发挥积极的作用。公民需要在行动中追求共同的善，并且和政治系统的核心价值——政治参与、政治公平、正义，保持行动上的一致。⑨ 这样公共理性在实践行为上就体现为社会成员对社会秩序、公共利益以及公共服务的尊严和价值等的自觉维护。与之相应，政府是属于它的公民的，公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时，应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。换言之，强调的重点应该放在建立具有良好回应性的公共机构上。因而，公共理性在其现实形态上体现为经过公民认可的具有社会合法性的政府理性、国家理性，公共权力的来源以及有效行使权力所借助或着眼的正是民众自身的理性精神及其力量。
2、关于公共善的公共理性
公共理性意义上的“公共善”在公共行政中体现为对公共利益的追求。一个完善的公民社会倡导的是一种公益本位观，而公共利益正是公共理性关注的主题。在公共领域中人们之所以会运用公共理性而不是私人理性去求得异议的解决和共识的达成，原因就在于他们对公共利益的关注。“公民义务与重大价值的结合，以每一个人都认为可以合乎理性地期待他人能够接受的方式去产生这种支配他们自己的公民理想，而这种理想又反过来得到各理性个人认肯的完备性学说的支持。”⑩ 唯有对于公共利益的关注可以实现这一理想，其具有公共性和不可分性的本质特征，因此公共行政否认公共利益能够被理解为个人利益的聚合(这种观点是新公共管理的公共利益观)，公共行政的目标是要超越自身利益按照公共利益的原则行事。公共利益是就相互利益或重叠利益进行对话的结果。这种依据公共利益观念提出自己所真诚相信的见解，并准备倾听和接受他人的意见，与他人进行公平合作的能力就是公共理性作为一种道德能力的表现。
3、关于实质性正义和程序性正义的公共理性
公共理性是社会公共伦理，以公共理性为核心的社会价值取向，一定程度上直接决定着社会民众的道德走向与精神建构。公共行政正是在公共理性的价值引导下，通过各种行之有效的对话沟通机制，确立民主行政和服务行政的理念，多元社会阶层之间建立联盟形成公共治理体系，从而提升公共行政的合法性。“后现代世界中的生命极有可能去揭示我们每个人对相互间的依赖性，进而对统治的模式提出更重要的要求，即要求这个模式建立在各方人士(包括公民和行政人员)之间真诚和开放的话语系统中。”(11) 公共利益价值观的重塑、公共责任的分担、公共治理结构的形成等等无一不是建构于公共对话的结果。可以说，公共理性正是公共行政的价值旨归，公共理性观念位于最深的道德与政治价值层面，这些价值用以决定政府与公民之间的关系、公民与公民之间的关系，成为公共行政的内核。
公共理性的完善运作以程序上的公正为前提。通过公共领域中的平等对话，各个社会阶层彼此充分参与，这种进行协商和达成共识的过程也就是各阶层随着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中，社会制度性知识的产生与道德规范的正当性解释，都依赖于自主参与公共事务的、拥有理性能力的公民的理性讨论和形成的公共见解。在理性的公共争论和讨论中，公民之间的差异得到了展示，并且他们会试图去相互理解，平等地发出自己的声音，参与具体的政策制定过程。这样，他们就不再只是一个分离的个体，而是作为一个公民在行动。因此，公共行政人员回应的对象应该是公民，而不是“当事人”、“委托人”抑或“顾客”，重视的是人而不只是生产率。基于此，政府应该致力于建立各种行之有效的沟通对话机制、社情民意反映机制和公众民主决策机制，以确保在公共行政过程中，公众进行无拘无束的真诚对话，公民社会的发展方向必须诉诸广泛的公共讨论和公共慎思。公共领域突出的特征就是公共理性和公共话语的存在，它既促成了公民对任何道德取向的判断与反思，又保护了公民的理性道德实践自由，从而保证公共生活的可能。可以说，公共行政孜孜以求的公共性价值只能在充分具备公共理性的共同协商、公共对话中方能得到具体体现。
三、实现社会公正。构建责任型政府的路径选择
伴随着中国市场化的进程，阶层分化日益复杂，利益矛盾急剧凸显，和谐社会的构建既肩负神圣使命，又面临严峻挑战。构建和谐社会根本说来就是要探寻一种容纳并支援合作型博弈的制度框架，建设协商型的和谐政治文化，在民主共和的话语空间中推行良政善治。对于公共行政来说，可以称为“多元共谋”的公共理性之道，主要体现在三个方面。首先是公共权力的多元共享。公共权力体系在机会公平平等条件下向各代表性阶层、群体及区域全方位敞开，实现各阶层权力共享。其次是公共事务的多元共治。“混合政体理论的基础是这样一种确信，即必须让社会中的主要利益团体联合参与政府职能，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益团体。”(12) 最后是公共生活的多元共赢。在合规则的博弈中形成多赢或共赢的利益分配格局，进而实现全社会的和平共处与和谐稳定。显然，在共和的视域中，实质性的优劣对比，不在单一性的大众民主模式与单一性的贵族精英模式之间，而在多元均衡的复合型模式与各种各样的单一型模式之间。“一旦某种价值凌驾于另一种价值之上，冲突便立刻发生，不管是多数人治理和少数人权利、法律至高和主权在民、自由和平等，还是个人主义和民主，莫不如此。”(13) 共和善治力求在公共理性引导下吸纳与平衡包括大众和精英在内的各种因素。它要实现不同社会阶层的对话协商，也要实现不同政府部门的相互制约。在共有共享的前提下实行共治，通过共治达成全社会的和谐。(14)
公共行政的“共和善治”必须以公民群体内聚性的组织化为实施前提。公共行政提供的服务主要是面向公民而言，然而公民是否准确知道自己的需求？公民是否能够充分表达自己的需求？公民怎样合理判断自己的需求是否得到满足？公民往往最注重基础的需求，对于高层次的需求缺乏认知，而在公民地位和公民权利只停留在文本层面、公民的需求总是表达不充分或者时效多变的情况下，寻求对于公民需求的明确认知就更加困难。即使公民在明确其需求之后，是否能够充分地表达则还与公民需求表达的能力、公民对于需求的表达意愿以及公民表达需求的成本相关联。因此，需要建立一种引导公民需求认知方式、表达机制和评价需求是否得到满足的组织体系。古希腊的民主机器之所以能够良性运作，一个根本原因在于城邦不是若干孤立个人的原子式集合，而是一个群体本位的生命归属系统。在这个系统中，公共利益耸立于个人利益之上，并作为个体生命的终极依归，先在地为个人追求赋予意义和价值。而在当代社会，面对日益增强的利益分化、经济的不安全感、对失业和疾病的恐惧、预期消费带来的心理压力等各种社会不稳定情况，为了防止出现分化失范而陷入停顿状态，必须从自我意识、自我实现等方面对生活世界进行重组。在重组过程中，人们逐渐形成了自我管理和参与的模式——社团组织，它们成为保障人们获得主体利益和安全感的新形式。早在两个世纪之前，英国著名政治理论家柏克就注意到社会团体存在的必要性，指出社会团体作为利益表达渠道和政治参与渠道关系到国家与社会关系能否健康良性发展。中国社会的转型促使了某种更适合经济发展的新的结构形成，即通过中介社团以新的方式将原子化的个体重新组合起来所构成的相对稳定的关系网络，通过在公共领域中的理性协商，达成共识，为公民提供参与公共决策和利益表达的现实渠道。
需要说明的是，进入公共领域的任何一种社会团体，其所代表的特定利益在共同体内部相互冲突，需要加以均衡以便确定一种符合彼此要求的最终秩序，而这是仅凭道德话语所无法完成的。因此，在多样化的交往形式中，共同意志的形成基础不仅包括道德的自我理解和论证，也包括利益的均衡与妥协、理性手段的选择以及法律关系的验证等等。如果相应的交往形式得到充分的理性化和制度化，对话性政治和工具性政治就可以在话语中介中融合起来，换言之，话语协商过程是否公平，关键在于交往前提和程序，它们赋予了制度化的意见以合法力量，而前提和程序本身又需要从公正的角度来加以规范论证。哈贝马斯的成就在于他较之罗尔斯提供了一个达成理性共识的程序性理论。如果作出决定的过程是公平的，那么公共行政的决定也是公平的。在《交往行动理论》中，哈贝马斯提出的交往理论不同于主体哲学，它以主体间的相互交往和社会一致性以及语言的乌托邦潜能为基础，致力于达成相互理解，形成非强迫性的共识。“作为这种共识所具有的‘普遍性’，是通过交流和沟通，通过人们之间的协商、商谈以及相互理解和相互宽容而达到的。因此，这样的普遍性本身包含着个体性，它能使人们真正在思想上有着共识和一致，在行动上形成友好与合作”。(15)
有鉴于此，需要从程序主义的角度来理解实践理性概念，公共理性的共和善治，只有通过理性的公共运作程序，协商过程方能预测到它会带来的合理后果。为此，公共理性的共和善治需要遵循三个原则。首先，平等性原则。只有在实践话语中得到所有参与者认可的规范才能提出有效性要求。公共领域中论证的意图在于，相互阐述要求的合理性，参与者追求的目标始终是沟通，共同寻求更好的论据。实现这一目的必然要求在这种社会交往中人们具有单纯作为人的平等地位，唯有在此基础上，论证权威才能最终压倒社会等级制度的权威。其次，开放性原则。参与讨论的社团多样性以及讨论内容的广泛性，决定公共领域处于开放的状态。任何一个社团都代表着某个阶层群体，以广泛的大众民主作为基础，从而避免受制于各种集团利益。在理性话语的实用前提中，交往行为所设定的规范内涵获得了普遍化，扩展到了整个包容的共同体。“所有当事人组成了公共领域并都得到了包容。”(16) 第三，保护性原则。公众意见经过协商程序成为交往权力，但它自身不能直接发挥宰制力量，必须通过政治渠道贯彻到制度化的行政决策当中，交往权力才能转换成行政权力，为权力的来源及政策制定奠定合法性基础。政治生活中没有真理，只有意见。公共哲学的目的，在于重建理性的沟通情境，让所有的理性主张都在公共领域中得到讨论，这是康德所谓的理性的公共使用，也是公共行政的精神内涵。
注释：
① 汉娜·阿伦特：《人的条件》，上海：上海人民出版社，1999年，第18—29页。
② 哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社，1999年，第33—35页。
③ 戴维·米勒等主编：《布莱克维尔政治学百科全书》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第658页。
④ 张康之：《社会治理的历史叙事》，北京：北京大学出版社，2006年，第80页。
⑤ 参阅张康之：《社会治理的历史叙事》，北京：北京大学出版社，2006年，第90页。
⑥⑦⑧⑩ 罗尔斯：《政治自由主义》，南京：译林出版社，第141、236—237、240、231页。
⑨ 参阅库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，北京：中国人民大学出版社，2001年。
(11) 登哈特：《公共组织理论》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第198页。
(12) 维尔：《宪政与分权》，北京：三联书店，1997年，第31页。
(13) 亨廷顿：《失衡的承诺》，北京：东方出版社，2005年，第18页。
(14) 参阅张凤阳：《在“民主”与“共和”之间》，《南京大学学报》2006年第6期。
(15) 哈贝马斯：《交往行动理论—行动的合理性与社会合理化》，重庆：重庆出版社，1994年，中译本序第4页。
(16) 哈贝马斯：《包容他者》，上海：上海人民出版社，2002年，第47页。