时代的强音：依法行政——全国行政法研究会1996年年会综述，本文主要内容关键词为：强音论文,行政法论文,依法行政论文,研究会论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国法学会行政法研究会1996年年会于1996年12月11至14日在杭州大学召开。来自全国各地的百余名专家、学者参加了会议。与会的专家、学者围绕“中国行政法治的理论与实践”的会议主题，着重从以下几方面展开了讨论：
一、关于依法行政的一般理论
1996年2月，江泽民总书记在中共中央举办的社会主义法制建设讲座上提出依法治国，建设社会主义法治国家的方略，引起了社会各界尤其是法学界的密切关注和热烈反响。与会代表一致认为，依法治国的关键是依法行政。有学者指出，依法行政的主要内涵包括：（1）依法授权。行政机关能否行使某项行政职权，必须有法律授权，必须坚持职权法定原则和法律保留原则。（2）法律优先。一切法规、规章都必须服从法律，不得与之抵触。（3）行政机关的行为必须有法律依据。（4）行政机关的职权与职责应实现统一。
有学者认为，“依法治国”是任何统治者都可提的口号，它是个中性词。“依法治国”的实质是依人民的意志治理国家。依法行政与法治之间没有必然联系，人治社会也有依法行政。要真正实现依法治国、依法行政，首先要明确三个前提：其一，怎么“依”？只能是“依照”，不能为“依靠”；其二，“依”什么？“法”应有个价值判断问题，不仅要确立恶法非法之观念，还要赋予人民法的抵抗权；其三，依法治国的客体是国家机器，而非人民。
有学者指出，当前中国依法行政中的“法”有泛化之倾向，冲击了整个法律体系。由于没有树立宪法、法律至上思想，出现了以行政立法取代整个法律体系的现象，有些行政机关领导只知规章而不知宪法、法律、法规。因此，有学者建议在提法上应以“法治行政”取代“依法行政”。此外，还应正确处理好“法治”与“党治”的关系，理清执政党与政府的关系。
二、关于依法行政与行政程序
建立在英美古老的“自然公正”原则和“正当法律程序”之上的行政程序法律制度建设，是依法行政题中应有之义。本届年会对此也引起了较大争议。有学者借鉴结构主义方法认为，程序在空间上表现为一定的程式，在时间上表现为完成一定行为的期限。法律意义上的程序一定也必须是理性的。有人从程序与实体的比较中，提出了一个新的命题：“法即程序”，程序比实体更逼近法的本质。因为徒实体不能自行，徒程序可以自行；实体不能取代程序，但程序可以取代实体；先有程序，后有实体，任何实体都是程序的产物；判断实体法的价值，不能从实体法本身去评判，而应从程序上去判断；一切实体上弊端都必须最终从程序上得到解决；实体往往是义务性的，程序往往是权利性的；实体是静态的，是程序的形而上的东西，程序则是动态的全面的辩证的。所以“依法治国”的实质是“依程序治国”，“依法行政”的实质是“依程序行政”。
与会学者普遍认为，当前我们首先应在思想观念上实现转变，充分认识程序的独立价值，然后通过程序立法，设置合理的行政程序，来达到控制行政自由裁量之目的。但是在设计什么样的程序，是否制定一部统一的行政程序法典等问题上出现了较大分歧。一种意见认为，从国际社会发展趋势看，自1889年西班牙第一部行政程序立法制定后，越来越多的国家倾向于制定统一的行政程序法典。从国内立法实践看，近几年我国行政法制建设很快，为行政程序立法积累了一定经验；我国社会主义市场经济建设迫切需要建立统一的行政程序法，以规范诸行政领域的行政行为。因此，在我国制定行政程序法的社会条件已经成熟。另一种意见则反对制定一部统一的行政程序法典，认为当前制定统一行政程序法典的时机尚不成熟，在一部统一行政程序法典中很难概括所有行政行为的共同特点，在中国政治体制改革尚未深入进行、政府间行政权限和职能不清时，很难形成完备统一的行政程序规范。
三、关于依法行政与行政处罚法
对刚刚出台的《行政处罚法》，许多代表认为这是一部近年来难得的较好的法律，它对有效规范行政机关依法行政，切实保障行政相对人的合法权利将产生深远影响。从该法的内容来看，它对人权的重视，以权利对抗权力，是我国行政民主的重大发展。它所确立的“听证”制度、“一事不再罚”制度、调查人员与作出决定人员相分离制度、罚款的决定与收缴相分离制度等都具有时代意义。
但是，有些学者进一步指出了该法存在和亟待解决的问题：（1）原则制度非常好，但如何落到实处，实践部门无所适从。（2）有些规范设计受到很多制约。比如在可提起听证程序中未包括限制人身自由的处罚；有些种类的行政处罚远远超过刑罚的力度；在解决行政处罚设定权混乱上显得柔性有余而刚性不足。（3）由于未正确区分行政处罚行为与其他行政行为，行政处罚的决定仍为单一主体实施，从而不能从根本上杜绝幕后交易、私下交易和腐败的滋生和蔓延。（4）简易程序规定过于单薄，省去了许多必要的环节，如笔录、当事人签字、送达方式等。而实际中简易程序是大量的、普遍的。（5）听证程序总体上给人感觉是设定超前，规定滞后。主要是提起听证程序的范围过窄，该法对听证程序仅作两条规定，很难具体操作，且听证缺乏有效的公开制度。（）监督制度不健全。让行政机关自己监督自己，很难真正履行监督职能，也不易令行政相对人信服。（7）各领域如何按《行政处罚法》的规定尽快清理有关法规、规章，如何处理好行政处罚法与其他法律的冲突和矛盾等都将是棘手的问题。
四、关于依法行政与行政诉讼
对于《行政处罚法》实施后，规章在人民法院行政案件审查中的地位问题引起了与会学者的广泛兴趣。讨论中形成了截然相反的两派观点。一派意见认为，“依法行政”之“法”应是广义之“法”，即包含法律、法规、规章在内。《行政处罚法》较好地体现了这一思想，它明确了行政处罚的依据是法律、法规和规章，因此，在人民法院审理行政案件时，应将原来的《行政诉讼法》规定“参照”规章升格为“依据”规章。理由是：（1）我国的法制应是统一的。如果行政机关活动时“依据”规章，而在司法审查时却“参照”规章，对整个法制统一是不利的。（2）适用规章作为执法依据是客观必然和世界趋势。实践中数量最多、适用最频繁的就是规章，国外的委托立法主要是政府立法。规章的地位和重要性日益明显。（3）如果说规章存在许多问题，那么法律法规也同样存在。不能因规章中出现了一些问题而全面否定规章的地位和价值。另一派意见则坚持在行政诉讼中规章的“参照”地位。因为（1）规章不能作为“依据”是由其性质决定的。人民法院主要审查政府的自律行为、依照法律法规的具体行政行为的合法性问题，而不去评判行政机关是否依照自己的立法规范行动的问题。（2）规章不作为“依据”，有利于规范规章，保护相对人合法却违反规章的权利。（3）规章不作为“依据”，是由人民法院司法活动特点决定的。（4）行政处罚法尽管规定了“依据”规章，但并不排除行政诉讼中把规章仍置于“参照”之列。