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〔中图分类号〕D871.20 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0452 8832(2006)4期0008-05
〔完稿日期〕2006年5月15日
一、掀起“变革外交”
第二任期伊始，布什即对其外交班子进行调整，让“红颜知己”赖斯取代了鲍威尔成为炙手可热的国务卿。布什称赖斯将能向世界展现美国的“力量、风度和体面”，希望她能“温和地改变美国”。当时赖斯饱含热泪感谢布什的知遇之恩。在掌握美外交政策主导权后，赖斯为布什政府的对外政策带来了一系列新变化。这位素有“武士公主”之称的新掌门在今年初提出了美国的“变革外交”倡议。
2006年1月18日，美国国务卿赖斯在美国首都华盛顿的乔治敦大学发表演讲，阐述了她倡导的“变革外交”理念。综观其内容，主要是强调要将美国在全球的外交资源进行重新配置，使之发挥最大化的效益，大致包括两大方面的变革：①
一是外交方式的转变。她要求美国的外交官们要改变以往的工作方式。除了要向美国国务院汇报驻在国的情况外，他们还要支持所在国扩展民主，成为一流的项目管理人员；帮助外国公民增强法制观念、开展业务、进行医疗和教育改革等；主动对这些国家施加影响，加深美国同世界的交流与对话，以使外交官们更加贴近驻在国的民众，更加深入地了解它们的国情，增强美国的影响力。同时，美国国务院还会加大利用因特网的互动功能，增进同外国公民的交流，以对一些地区问题迅速做出反应。对于那些发生冲突的国家，美国将会同它们的军方官员加强合作，以便稳定局势。赖斯强调，“变革外交”必须植根于伙伴关系，而不是家长式作风，必须基于“与人们一起做事，而不是替他们做”。过去，美派驻国外的外交官员通常集中在守备森严的使领馆中，现在美国务院要求这些外交官员要深入基层，更加贴近所在国的民众，更加仔细地了解这些国家的国情。美国的外交战略必须从冷战时期的格局逐步转变，适应当今时代趋势，将发展中大国纳入美国外交战略的重点。她对目前美国外交力量分配不均的现状举例说，美国在印度和德国的外交官数量大致相当，而印度的人口是德国的10倍。
二是外交重点区域的转变，确立美国外交的“新前线”。她称，美国外交人员的派驻将反映这一现实，如增加派驻点，在一些国家的较大城市至少派驻一名美国外交官。在“转型社会”设立使领馆外的独立外交人员，单独在一些转型中的社区生活并工作，扩大“美国存在”的影响。目前美国只在一些国家的首都和一些重点城市设置了外交机构，世界上还有将近200个人口超过百万的城市没有设立美国的外交机构，美国国务院将致力于改变这种状况。在演讲中，赖斯不断提及中国、印度、巴西、南非、印尼等国家的兴起及其对世界格局带来的影响，表示美国外交力量要向这些地区倾斜。这似乎预示着亚洲将取代欧洲成为美国“变革外交”的重点。比如作为调整外交部署的组成部分，需要调整外交人员的派驻结构，大约100个设在欧洲和美国本土岗位上的外交人员将在年内被立即转移到印度、中国等的使领馆内。美国国务院官员还透露，目前正在接受中文、阿拉伯语、波斯语等“关键”语言训练的美国外交官数量达到创纪录的规模。
近年来，一批发展中大国崛起，它们在世界经济和国际政治中的作用攀升，对美国的霸权形成制约。同时，美国看到，光凭自身之力难以解决全球的经济增长和安全稳定等问题，美国越来越离不开新兴大国的合作。即使是在反恐问题上，也需要认真考虑与这些新兴大国的某种合作与协调。美国外交的这种区域“转换”昭示天下：亚洲将越来越重要，今后会说亚洲语言者将更“吃香”。去年底，布什总统就号召美国民众放下身段，学习外语，以便更好地为实现美国的战略目标服务。
随着工作重点的改变，美国外交官的升迁规定也会发生变化。要想在外交领域获得较高职位，必须符合以下条件：愿意接受被派往危险岗位的任务；至少在世界上的两个地区有过外交工作经验；至少掌握两门外语，其中汉语、阿拉伯语和乌尔都语是优先考虑的语种。据美国国务院估计，在未来几年，美国派驻国外的6400个职位中，将有三分之一会受到此轮外交政策调整带来的影响。难怪有的评论说，还在地中海海滩晒太阳的美国外交官们，准备打点行装转换地方吧！
二、收敛还是扩张
美国正处于一个战略十字路口，“变革外交”的实施将是一个较长的过程。近年来，美国外交起伏不定，充满变数。布什第二任期迄今最明显的一个变化就是新保守主义在美国外交中的影响力的急剧下降。布什第一任期时，新保守派人物是白宫的座上客。他们宣扬美国是人类文明的代言人，演绎“天赋使命论”，试图激发美国称霸世界的“雄心与贪欲”，打造“美利坚新帝国”。这种思想对布什政府的影响甚大。
布什早在2000年大选中曾以“富有同情心的保守主义”享誉政坛。上世纪90年代初一本名为《美梦与噩梦：60年代留给社会下层的遗产》的书曾是点燃布什“富有同情心的保守主义”的烛光，然而，仅仅短短四年中，“富有同情心的保守主义”就让位于“单边主义”。布什在2001年初入主白宫，成为美国保守势力的春天，新保守派人物频繁出入白宫。他们创立了“美国新世纪计划”，试图运用美国超强的力量来“维持和平和鼓励自由的传播”，以展现美国在世界上的领导地位。“9·11”事件使新保守派如获至宝，使其影响登上顶峰，反恐谋霸成为其外交战略的关键词。
时过境迁，如今的新保守派已经不再风光，他们给布什政府留下的却是一个难以收拾的外交烂摊子。伊拉克似乎正濒临内战的边缘，巴勒斯坦的民主革命因为哈马斯的上台而让美国不知所措，朝核问题和伊朗核问题僵持不下，反恐战争久拖不决，美国在伊拉克和周边海湾地区保留的约18万大兵何去何从仍是一个悬而未决的问题。
“布什主义”的支柱——先发制人、政权更迭及明确区分要么“站在我们这边”要么“反对我们”的阵营——逐一坍塌。这些都使得新保守派处于政治守势。在单边主义的狂热之后，美国又开始寻找传统现实主义的灵魂。 这并不意味着美国要佯装“谦卑”，而是新保守派遭遇“过度扩张”的痉挛，美国国内其他势力对其指责增大，由此启动了美国外交政策的新轮回。当然，这并非一次简单的回归，而实际上要完全回到现实主义已经不再可能，毕竟“9·11”事件后的美国与以前的美国有了很多不同，这种不同会使得布什政府在转向传统现实主义时遭遇不少牵制，而这种转换还得掺杂着诸多新的因素。
美国著名学者福山曾是新保守主义的热心支持者，但现在却认为新保守主义已经走到了尽头。他在即将出版的《新保守派之后：美国处于十字路口》一书中说，布什政府和新保守派的支持者，误解了许多国家对美国在世界运用美国的权力时的反应。新保守派进程的问题不在于其目的，而在于为达目的的过度采用军事手段。他称布什政府第一任外交确立框架的“布什主义”已经崩溃。新保守主义的时机已经过去，美国需要重新对它的外交政策进行概念化思考。②
美国国防部本是新保守派的“大本营”，从国防部长拉姆斯菲尔德到前国防部副部长保罗·沃尔福威茨、国防部政策决策者如道格拉斯·菲斯和理查德·珀尔，这些人都是推动美国先发制人攻打伊拉克的幕后操纵者。而现在，拉姆斯菲尔德受到来自各方的压力日益增大，数位退休高级军官联名要求拉姆斯菲尔德辞职，甚至与拉姆斯菲尔德关系甚密的副总统切尼也受到越来越多的质疑。痛失办公室主任刘易斯·利比也束缚了切尼的手脚。2005年10月，利比因涉嫌向检察官撒谎，否认自己曾泄露中央情报局一特工身份而受到指控。利比是新保守派的协调人，也是白宫内部的智囊。甚至有传言说，共和党内部有人建议布什换马，让赖斯取代切尼成为副总统。在这场急转直下的华盛顿权力游戏中，更让人感到有趣的是，虽然布什一方面力挺拉姆斯菲尔德，坚持拒绝换将；另一方面调转风向，政策重心逐渐从代表着单边主义的国防部转向代表着主张单边主义与多边主义相结合的国务院。
与此同时，美国国内孤立主义思潮开始抬头。布什的第二任期才刚刚开始，“第二任期魔咒”似乎已经发作。这和民众对布什政府内政外交的不满密切相关。布什的支持率自去年以来一直徘徊在 40%左右。根据纽约时报与哥伦比亚广播公司近来一次联合民意调查显示，布什的支持率只有31%，成为美国近50年以来第三位支持率最低的总统，只比尼克松和卡特总统稍高一些，已经降到了历史最低点。③公众对油价暴涨感到愤怒，对布什总统处理非法移民等颇为不满，对国会山的腐败丑闻感到失望，对卡特里娜飓风之后新奥尔良等地重建缓慢怨声四起，更怀疑政府在伊拉克扔下数千亿美元的必要性。布什在获得连任时，曾经意气风发地说，“我获得了政治资本，我将花费它们”。而现在布什的政治资本已经被消耗殆尽了。
美国正受到孤立主义的诱惑，国内的孤立主义情绪高涨。美国会戴上孤立主义的面具吗？英国《经济学家》认为，世界弥漫着强烈的反美主义情绪。越来越多的美国人不愿意与外国人进行更多的纠缠，对他们来说，“外面是一个疯狂、疯狂、疯狂、疯狂的世界，而且变得越来越糟。”④去年底一项民意调查显示，42%的美国人认为，美国“应该在国际上关注自己的利益，而让其他国家尽其所能地独自融洽相处。”这一数字在过去3年内增加了 12个百分点。总的来说，当前美国这种孤立主义情绪的来源有三。一是共和党内部。“具有讽刺意味的是，最纯粹的孤立主义者出现在共和党内。”曾是布什坚定支持者的帕特·布坎南批评说，美国的安全依赖于结束外国的暴政这一想法，“完全是无稽之谈”。共和党与民主党联手封杀阿联酋公司收购美国港口的计划，是最近美国孤立主义和保护主义的典型体现。二是左翼的反战立场。绝大多数左翼人士均批评伊拉克战争，认为把美国卷入伊拉克是一个罔顾逻辑和真相的政府的“杰作”。三是民主党人对布什贸易政策的批评增多。越来越多的美国人担心对外贸易可能威胁到美国内的经济安全。民主党人希望控制外国商品的流入，降低贸易自由化程度。此外，美国还拟减少对中东地区的依赖。布什在 2006年《国情咨文》中说，美国经济目前严重依赖石油进口，尤其是依赖于中东地区的石油，这给美国经济的持续发展带来了不稳定因素。
布什自称是“统一者，而不是分裂者”，但上次大选及其过去几年的内外政策在美国造成了巨大的分裂，红州（共和党）与蓝州（民主党）对峙；同时也使美国与国际社会又一次出现“两极分化”。在过去几年里，华盛顿在很多全球性事务中实行了极为强硬的单边主义政策，使得世界秩序更加混乱，即使是美国一些亲密的盟国，今天仍然心有余悸。
三、“民主反恐”成救命稻草
在民意低迷的情况下，布什需要继续高高挥舞“安全”和“反恐”两张大牌，扭转颓势。总的来看，布什从反恐战争中获得至少三大好处：一是他领导的政府由弱势政府变成一个强势政府。二是实现顺利连任。三是扩大了总统的权力。布什当政的这五年里他一直都在不断地寻找能够扩大总统职权的机会。在美国确立三权分立制衡原则后，立法、行政和司法三方就在不断地为如何分配权力进行着旷日持久的角逐。历届美国政府都要谋求权力的最大化以为自己更加灵活地制定政策提供方便。“9·11”事件为布什政府获取空前政治权力提供了契机，《爱国者法案》的通过加强了布什政府打击敌人的更大的权力。国会授权布什使用所有必要和适当的手段来为美国提供保护，国会的这一授权成为了布什政府在国内进行大规模的、系统性的“窃听”的依据。“9·11”事件和反恐战争成就了布什。因此，对布什来说，继续扛反恐大旗具有特殊价值。布什政府的对外战略也正经历从一味以“军事反恐”到军事反恐与“民主反恐”并行的转变。
布什在2006年的《国情咨文》中再次高调扛起支持所谓民主运动宣言的大旗，更加直白地称有意“烹制”民主，并将“民主”作为战胜恐怖主义的法宝。布什强调，美国击败恐怖分子的惟一方法是在中东“推广民主和自由的理念”。布什呼吁中东实现民主改革，这与其“大中东民主计划”一脉相承。他说：“沙特阿拉伯政府可以通过让其人民在决定自己的未来上发挥更大的作用，来证明它在该地区的领导才能。伟大而自豪的国家埃及曾指明了中东通往和平的道路，现在它可以指明中东通往民主的道路。”关于叙利亚，布什说：“我们希望叙利亚政府结束对恐怖活动的支持，并敞开通往自由的大门。”布什还表示希望沙特和埃及这两个中东大国能成为地区民主进程的“表率”，同时呼吁摩洛哥、巴林和约旦等国也进行“民主政治改革”。美国国务卿赖斯宣称在人员、商品和信息在全球范围内高速流动的今天，如果缺少负责任的国家权力机构，那么应当在一个国家境内控制的威胁就可能危及整个世界，并带来巨大的损害。在这个新世界里，一个政权的根本性质要比国际权力的分配更重要。美国的治国之道的目标就是帮助建设一个由民主的、管理完善的国家组成的世界。⑤
但民主“烹制”出来的并不都是美味佳肴。哈马斯在巴勒斯坦的选举横空出世，仿佛在中东引爆了一颗“政治原子弹”，使各方均措手不及。伊拉克大选并没能给伊拉克人民带来和平与稳定。近来，伊拉克因教派冲突引发内战的征兆已经十分明显。布什3月10日在美全国报业协会上发表讲话称，美国在伊拉克制胜的战略由三部分组成：政治重建、伊拉克人担负起安全保卫的重任和经济重建。但这三项任务在可见的将来均是“不可能实现的使命”。眼下，最危险的是伊拉克教派冲突可能升级的前景，对此，美国国家情报局局长约翰·内格罗蓬特的看法是：“的确有这种可能性。”他2月28日出席美国参议院军事委员会关于全球威胁的听证会上承认，伊拉克如果爆发内战将意味着美国发动的全球反恐战争“严重倒退”，“严重威胁”伊重建进程，“给伊拉克民众带来灾难性后果”。“如果伊拉克出现混乱局面……势将牵连中东地区其他地方，乃至世界，”他说。伊拉克邻国“起初也许不愿意”卷入扩大化的教派冲突，但“这至少是一次考验”，同样美国还希望“民主”能拯救伊朗核问题。布什在其国情咨文中说，伊朗正被伊斯兰教士劫为人质，美国希望有一天能够成为自由和民主伊朗的朋友。而且美国还拨出7000万美元作为支持伊朗国内的反对派的活动经费。
其实，与第一任期不同，第二任期时的布什在外交方面已经有了自己的思想与看法，只需要一位忠实的实践者。深受布什信任的赖斯便是这位脚注式的人物，她会不折不扣地实施布什的外交政策。这正是布什第二任期一开始，就在《就职演说》和《国情咨文》中反复强调的外交重点，即“新布什主义”。“变革外交”即是赖斯提出的、实践“新布什主义”的具体措施。如赖斯所说，“变革外交”的根本目的是与美国的伙伴合作，建立、维持民主和良治，使之成为国际体系中对其人民和行为的负责任者。换句话说，就是要在全球推广民主。为此，赖斯提出要对美国的外交政策资源进行重新分配和调整，美国外交机构的设置会随之发生变化。她说：“很明显，当今美国必须开始在全球对外交力量进行再配置。”显然，赖斯希望通过对美国外交机构的大洗牌，加大对“新前线”地区的关注，也反映出她更加重视外交的作用。她说，21世纪的外交更需要士兵和平民的“结合”。
四、诱惑与陷阱
毫无疑问，美国正处于一个战略十字路口，既面临着太多的诱惑，也暗藏着无数的陷阱。布什主义如何发展？“变革外交”究竟是收敛还是扩张？一种观点认为，美国外交的单边主义会有所收敛，因为赖斯将平衡布什政府内新保守派的影响。这种看法认为，美国务卿赖斯的影响力在日益增大，其别具一格的行事作风表现在对伊朗和朝鲜核问题、推动巴以和谈以及制订有关苏丹的新计划等方面。赖斯及其一班人马正在填补由于新保守主义者离开政府重要决策职位而形成的真空。⑥
另一种看法认为，赖斯主导下的美国外交政策将会“强硬”，因为她的外交观点就是不要“多极世界”，只要“一极世界”。美国参议院外交关系委员会前办公室主任帕特·霍尔特认为，“变革外交”也将使美国走上更多的干预之路。由于“变革外交”设想增加美国驻第三世界的代表，特别是驻中国和印度大城市的代表。这些前哨外交官的作用将“从汇报结果转为塑造结果，试图操纵一个国家的政治，这样，美国从对外交往走向了干预。⑦
美国的既定方针是，以民主、人权为旗号，以强大的军事实力为威慑，以雄厚的经济实力为基础，在世界各地推广其价值观，进而巩固其一超地位。近年来，美国积极策动欧亚大陆和中亚地区的“颜色革命”，在中东强行推进“大中东民主计划”等，都是这一思想的反映。同时，美国外交的这种转化使大国关系中的竞争因素增加。美国这种“变革外交”出台的背景之一是认为由于它专注反恐，而其他大国却趁机坐大或渔利。因此美国需要扭转这种反恐一头沉的局面，而需要同时兼顾对其他大国的防范。这从布什政府的《国情咨文》和《国家安全战略报告》中看得出来，美更明确地强调要防范大国，特别是“新兴大国”的挑战。
然而，喧嚣之后是反思。 “哈马斯现象”无意中为美国的“民主工程”作了一个注脚。 《论民主：战胜暴政和恐怖主义的自由力量》一书对布什“民主反恐”思想有重要影响。其主要观点是“中东和世界真正的安全只有靠民主来解决。”布什不仅将它推荐给其高级顾问，在接受《时代》周刊记者采访时也不忘为这本书积极宣传。这本书的作者叫纳坦·夏兰斯基，是以色列政府的知名人物，多年来一直在以色列内阁担任要职。去年11月的早些时候，布什还邀请担任以色列不管部部长的夏兰斯基访问白宫，与他研究如何将书中的理论应用于现代的反恐战争。然而，夏兰斯基3月5日在《洛杉矶时报》上发表文章忧心忡忡地说，美国的民主计划带有严重的误导性：理论上十分美好，但实际上却是灾难性的，它使该地区最危险的反对民主的分子通过民主的手段取得了权力……这是令人担忧的形势变化。他说：布什，你错了！而帕特·霍尔特也警告说，这种模式的外交是为了实现推广民主这一更大的目标，但却将美国在世界上变成一个普遍不受欢迎的好事者，而更重要的是，我们将可能两头不讨好。看看伊拉克和巴基斯坦吧！
尽管过去几年里美国推行了极为强硬的单边主义政策，使世界秩序更加混乱，并使美国一些亲密的盟国直到今天还心有余悸，但美国退回到孤立主义的巢穴之中仍然是难以想象的。一个原因是对霸权的追求对美国而言是“挡不住的诱惑”。美国将千方百计地阻止任何一个可能挑战其霸权地位的对手的出现，为此美国将谋局布子，筹划长远，尽管战术上可能出现某些调整，但在战略上仍将保持进攻态势。另一个原因是美国不会轻易放弃先发制人的战略，虽然这一战略已经广受抨击。今年3月发布的《美国国家安全战略》报告重申美国将奉行先发制人的军事打击战略，同时美国总统国家安全事务助理哈德利强调美国将会“有节制和聪明地”使用这一战略选择。第三个原因是，美国将长期面临与伊斯兰世界的矛盾。由于“9·11”事件引起美国的强烈反弹，美国一场战争紧接着一场战争，制造的一个最大遗产便是美国与伊斯兰世界的矛盾加剧。这将使美国外交面临的长期挑战，美将难以独善其身。
注释：
①Secretary Condoleezza Rice:Georgetown University Washington,DC,January 18,2006,http:// www.state.gov/ secretary/rm/2006/59306.htm
②弗朗西斯·福山：《新保守主义已经演变，我不再支持它》，载《卫报》，2006年2月22日。
③Adam Nagourney and Megan Thee:Bush's Public Approval at New Low Point,The New York Times,May 9,2006
④《孤立主义的诱惑》，载《经济学家》周刊2006年2月 11日。
⑤康多莉扎·赖斯：《通过民主实行和平的希望》，载美国《华盛顿邮报》，2005年12月11日。
⑥杰伊·所罗门和小尼尔·金《随着新保守主义者的退出，布什外交政策有所软化》，载《华尔街日报》，2006年2月6日。
⑦帕特·霍尔特：《先发制人式外交的风险》，载《基督教科学箴言报》，2006年3月2日。
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