公共政策合法性的来源与制约因素分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,制约因素论文,合法性论文,来源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
合法性作为政治学的一个重要概念，是对政府的一种政治价值判断。简单地说合法性就是指民众对于现存的政治秩序和政权的信任、支持和认同，也可以说是政治权力以非强制手段维持其统治秩序的能力。即合法性是被统治者对统治权力的承认，这种承认是一种民众发自内心的、自觉的服从，而不是屈从。如果政治体系能够有效地取得这种承认，得到并拥有这种能力，就能维系其权力的合法性，就会有助于政府的运作和政局的稳定，反之就会出现合法性的危机。
“从政治发展的角度看，任何一种政治体系在社会变迁的过程中大都面临着合法性危机的问题，这种危机如果不能加以消解，容易导致政治秩序的瓦解甚至政治体系的崩溃。”[1]国内自1978年以来社会变革就从未间断，而且随着经济的发展和政治民主化进程的推进，人民参与政治和社会事务管理的热情也随着生活水平的提高和个体的公民的权利意识的觉醒而得到激发，人民不再是被动地接受政府的统治和管理，而是从维护和促进自身及社会利益的角度开始对政府的管理行为提出各种要求和意见，同时也有了一些能反映自己利益的团体来同统治者进行博弈，从而迫使统治者——政府不得不提高自己的执政水平，由此带来的是政府执政理念与执政方式的转变，使政府树立不仅仅是统治者、更应该是权力的受托者和代行者的理念，为此必须用手中的权力为权力的委托者服务，其行为只有符合委托者的利益要求，得到委托者的拥护和支持，即“如果某一公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么，这种政治权威就是合法的……正因为当公民和精英人物都相信权威的合法性时，要使人们遵守法规就容易得多，所以事实上所有的政府，甚至是最野蛮、最专制的政府，都试图让公民相信，他们应当服从政治法规，而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些法规”[2]，才能具有合法性的基础，实现政令的畅通，否则就会造成公众与当权者的冲突，这种冲突实际上就是一种合法性冲突，若对这种冲突置若罔闻的话，就有可能酿成政府的合法性危机。
民主社会最显著的特征就是统治者必须以非暴力的手段来谋取和巩固自己执政的合法性地位，而不是用暴力、强制的手段来压服民众和反对派：是通过将权力还给人民，让人民自己来选择和决定要将权力让渡给谁？或者由谁来代其行使权力？以及在其认为权力的接受者不能用其让渡的权力来为自己服务时，亦即现有统治者不合法的话，权力的授予者可以重新选择其权力的代理人，此外，统治的合法性还取决于经济发展水平以及政治制度的绩效或有效性。因而在国内建设社会主义民主政治的今天，如何保证在社会变革时期以及变革后时期政府及其公共政策的合法性越来越受到普遍的关注。
二、公共政策合法性的来源
任何政党、政府的统治理念，执政方略都是以各种公共政策的形式表现出来，而人民也是通过对这些公共政策的判断、认识来确定对公共政策的接受与反对程度，从而决定其对政府合法性的判断。因此，政党、政府执政的合法性的具体表现就是公共政策的合法性，合法性程度高的公共政策反过来又有助于提高政府的治理能力和合法性地位。公共政策的合法性是指对公共政策的认可和接受程度，其合法性要经过一个合法化的过程。公共政策的合法性除来源于宪法和法律外，还必须来自于以下几个密切相关的方面，缺一不可。
首先，公共政策的合法性来自于政府的合法性，即公共政策制定主体的合法性
现代社会权利与义务是共生的。政府统治的合法性是建立在社会二分——存在统治与被统治两个阶层（即使在我们国家最起码也存在管理者与被管理者或权力委托者与受托者的区分），且政府在享有统治权利的同时也必须履行相应的统治义务、承担相应的统治责任的基础上，由被统治者根据其履行义务的表现来判定其统治的合法性，而政府履行义务、行使统治权力又是通过制定和执行各种公共政策来实现的，因而判定公共政策的合法性就成为判定政府统治合法性的条件。从公共政策的特征来说，其合法性包括两个方面，一是形式的合法性，一是实质的合法性，是两者的有机统一，缺一不可，只讲实质合法，不讲形式合法，必然会导致人治，最后又将是实质的不合法，反之则会导致教条，法治社会需要的是在形式合法基础上的实质合法。形式的合法性是指公共政策的来源与制定程序的合法性，实质的合法性是指公共政策内容本身的合法性，即公共政策是否反映大多数人的利益和事物的发展方向。
公共政策作为政治系统在各种输入及运作后的政治输出产物，其形式合法性的唯一提供者只能是作为国家权力行使者的各级政府。作为政府管理社会的工具，公共政策首先必须在维护统治阶级的利益与需要起到巨大的政治作用，也就是说无论何种社会、何种政府，它们所制定的政策，都必然要符合统治阶级的利益要求，这也是公共政策产生的政治基础。
虽然当权者的权力的获取和确认在不同时期有不同的方式和途径，亦即不同时期有不同的合法性来源。在古代社会，政权的合法性来源是神赋的，世俗的统治者通过神的光环，赋予了自己统治的合法性，因而往往将自己称为“天子”，即他是天的儿子，是上天在人世间统治的代理人；在现代社会，政权的合法性来源是人民为保护自己的安全、维护社会的秩序和正义的需要，通过订立契约的方式，将自己的权利让渡出一部分，并将其赋予某个集团或个人，使其拥有合法的统治地位，由此可知，现代统治者权力的合法性来自于人民，其合法性的保有则要无条件地将得到的权力用于维护和保护权力让渡者的利益，以得到权力让渡者的继续承认和服从。从以上的分析可以看出，不论在现代还是古代，也不论统治者统治的合法性来源是什么，他们的统治都需要和具有合法性的基础，由此，通过这种合法性保证了其政治输出产物——公共政策的形式的合法性，即政府是公共政策形式合法性来源的唯一提供者，并通过规范的政策制定程序来促进和维护这种合法性。
其次，公共政策的合法性还源自于公共政策是否反映大多数人的利益和对弱势群体利益的关怀
公共政策不仅要合乎法律程序，而且要合乎社会价值的取向标准，因为一项政策合乎法律程序并不一定就具有合法性，它仅是政策合法性的必要条件而不是充分条件，“认为只要符合法律程序就可以接受，而没有必要去验证去评价这种程序，这种观念与合法性的概念却是不相容的。……将合法律性——实证论秩序提升为评价政治合法性最终标准的地位，这意味着对国家的一种屈从，这种屈从与合理性理念是完全违背的。”[3]从公共政策的来源看，公共政策来源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题，因此，公共政策所要解决的是大多数人所面临的问题，必须以公共利益为其价值取向。从公共政策的本质来看，公共政策作为服务和增进公共利益的政府产品，是对社会利益的权威性分配，因而其本质是社会利益的集中反映，这一本质决定了公共政策必须反映大多数人的利益，才能使其具有内容的合法性。
社会的发展和道德取向总是要为大多数人谋利益，促进大多数人的发展，这一点在现代社会表现得尤为明显，因为每一个政府为维护其合法性都不得不考虑大多数民众的利益，这也是现代社会的政府和过去的政府的根本性区别。现代政府必须通过政策输出，将其政治主张作用于社会，在为大多数民众谋利益的同时，促进社会的发展，这样做有助于实现其统治权力向统治权威的转化，进一步巩固其统治。因为“权力的强制命令可能会使人们顺从，但却得不到人们的忠诚。……权威和权力的不同之处就在于它被认为是正当的权力。权威被所有人当作正当的法则接受。因此，它的使用得到了代理人和那些同意这一特别行为的人的认可，并且被那些不同意的人所容忍。面对权力，公民们还有支持或者反对的选择，面对权威，服从则是每个人义不容辞的责任。”[4]获得和拥有这种权威的政府，往往又能使公共政策的形式合法性得到进一步的确定和加强，从而有助于公共政策的有效执行和政策目标的实现，促进社会的发展和大多数人生活质量的提高。
此外，作为政府权威输出的公共政策，还必须关注社会公平问题，从平等、自由和机会公正平等的原则出发，除满足大多数人的利益外，还应考虑或兼顾社会弱势群体的利益，这也是公共政策道德性要求的必然结果，因为这些群体由于自身的原因，其利益往往容易被忽视，不为当权者所重视，这不仅有违公共政策的公共性，也违背了平等这一民主制度的核心原则。目前在我国，随着经济结构的调整，已导致利益的重新分化和分配，在产生新的有产阶层的同时，也使昔日的部分有产者和其他人一起沦落为社会的弱势群体，他们作为国家改革政策的利益受损者，理应得到国家政策的关怀，政府应通过公共政策建立合适的机制，作出一些不平等的制度安排，以服务于每个人的利益，尤其是境况最差的人的利益，增加他们社会和经济地位上升的机会，由结果公平向机会公平转变，因为提供机会远比提供面包更能促进一个人乃至一个民族生存与奋斗的动力。唯其如此，才能增强公共政策的合法性。
第三，公共政策的合法性也还源自于公共政策是否符合社会的长远发展需要
现代民主选举使得政治人物常会从自身的利益出发，为赢得选举或支持，使其较为注重活着的人，于是从迎合他们的现实需要出发，将使得政治人物制定的公共政策会较为注重即期的效益而忽略未来的成本，这样形成的多数人的同意也不意味着多数人正确，相反，真理有时往往掌握在少数人手中。再加上作为个体的人，由于“经济人”本性的使然，又使其在考虑和决定问题时目光有时会是局限和短视的，只能看到或想到与自己相关的事物，因而往往会从自身的角度考虑问题作出选择，同时也由于个人所处地位的原因，不能也不可能总是站在社会发展的角度来思考问题，因而在其逐利过程中不可避免地会侵犯公共的、社会的长远发展利益，影响社会的长久和持续发展，环境的污染、沙尘暴的发生、资源的掠夺性开采等等都是这些行为造成的恶果，而政府的政策又不能及时对此作出反应，有的政策甚至默许或纵容了这种行为，从而有违公共政策追求公共利益的目标。
随着人类生活水平的提高和持续发展意识的觉醒，这种行为已越来越多地受到公众的关注和抵制，人们开始反思自己行为所造成的后果和所付出的代价，人文关怀、人与自然协调发展等理念日益深入人心，且已成为衡量公共政策合法性的价值取向之一。因此，作为社会公共管理权威机构的政府必须从把握人类社会发展走向的角度出发，从“理性”的角度预测社会的未来发展走向，制定具有前瞻性的、代表社会发展方向的公共政策来引导社会的未来发展走向，做到既注重现实发展的需要，也考虑社会未来的长远利益，尤应以后者为重，使二者能够有机协调，从这个意义上说，这也是大多数人利益的反映。
三、影响公共政策合法性的因素
“人不是天使，由人组成的政府也不是天使；政府是由人组成的，人的本性也就是政府的本性。”[5]现实社会中任何一项公共政策都是由而且必须由世俗的人来制定和执行，作为“理性”的谋利动物的人，不可能完全排除自己的七情六欲和“经济人”利己逐利动机的影响，其好恶和利益要求或多或少都会反映到所制定的政策中，再加上每个人又都是生活在活生生的世俗社会之中，也不可避免地要受到世俗社会的各种文化、习俗等环境条件的制约和影响，这也就是为什么英国哲学家大卫·休漠在考虑制度设计时首先要将人想象为无赖而提出著名的“无赖原则”和美国宪政学家詹姆斯·麦迪逊提出“非天使统治预设”的原因所在，这些原因也不可避免地影响到了政府所制定的公共政策的合法性。
第一，传统文化及思想观念对公共政策合法性的影响
不同的社会和文化都有自己界定合法性的方法和标准，也就是说合法性受制于一定时期的文化和社会规范。文化作为一套用以控制人类行为的机制是超遗传的、身体以外的非权力控制手段，在对人类行为的影响上发挥着超越权力的作用。一个民族的文化对这个民族的生存、发展起着极其重要的作用，特别是一个国家的法律、道德伦理、政治思想、哲学、艺术和宗教等精神文化属于文化的核心层，其很多要素会超越客观而存在，对人们的世界观和行为产生重要的影响，左右人们的价值判断标准与取向，诱使政策目标群体对公共政策进行抵制，从而影响到公共政策的合法性，导致有的公共政策甚至必须使用强制力量才能得到勉强执行，这无形中增加了公共政策的执行成本。如我国的计划生育政策因“多子多福”、“养儿防老”等文化观念的影响使其执行成本大增；殡葬改革的政策受“入土为安”思想的影响不仅农村，就是在城市也难以推行，这些都影响到了公共政策的合法性。另外，传统文化和思想观念也会对政策制定与执行主体产生影响，左右其价值判断与选择标准，进而对公共政策的合法性产生影响。
第二，政策制定与执行主体权威的削弱，影响到公共政策的合法性
当权者的权威一般具有传统型权威、魁力型权威和法理型权威三种类型。不论是哪一种权威只要一经取得就可以使人们发自内心地对权威的拥有者表示服从，承认其制定的公共政策的合法性。反之，如果其权威受到削弱或者丧失，当权者的地位就会面临严峻的挑战，其所制定或执行的公共政策也将失去合法性的权威基础，得不到政策执行者或者政策目标群体的承认与服从。
第三，个人及小团体的利益侵犯公众利益，削弱了公共政策的合法性
如前所说，人作为“理性”的谋利动物，不可避免地会从利己的角度出发考虑问题，公共政策的制定者和执行者在这方面也概莫例外，但“为了狭隘的个人目的而行使的权力是不具备合法性的。事实上，一旦政治功能私人化，也就是说政治功能只为私利服务，统治权利就将受到质疑。”[6]在市场经济条件下，作为多元利益主体之一，政府也要寻求自身的最大利益，当公共政策可能对自身的利益产生影响时，在缺乏相应制度的刚性约束的情况下，公共政策的制定者或执行者在进行利益选择时常常会从自身的角度对公共政策的制定或执行施加影响，使公共政策朝有利于个人和小团体的角度转化而侵犯公众利益，从而将公共政策异化为“私人政策”；再有就是即使政策不影响到自己的切身利益，但受到其他政策相关团体的不当影响或受个人好恶情感的影响，其政策制定与政策执行的价值倾向也会转向与自己价值倾向一致的群体，有的甚至有意“创租”和“设租”，诱使或迫使政策相关群体向其支付租金，使公共政策的合法性受到削弱。这也是我国腐败现象屡禁不止的原因之一。
第四，公共政策违背制定的程序，导致形式的不合法
公共政策的制定讲求的是民主性和科学性，需要在尽可能充分占有、分析信息的基础上，征求、了解利益相关群体的意见，科学分析政策问题产生的各种原因，找到矛盾的主要方面，然后再有针对性地进行决策，但由于权力意识的作祟，有的部门、有的人在制定公共政策时缺乏科学的依据和充分的论证，长官意志代替民主集中，有的甚至“暗箱操作”，致使政策制定的透明度差，有的甚至违背政策制定程序想当然地、盲目地进行“拍脑袋”决策，导致政策失效，进而影响到公共政策的合法性。如目前城市建设中一哄而上的广场现象就带有这种典型特征。当然，我们也不是片面反对经验决策，关键时候或是情况紧急的时候，经验决策往往能提高决策效率，即便在程序决策的最后阶段，领导者的经验在最后拍板时也常具有重要作用，但这种经验决策也不是盲目的，而应是建立在充分调查和民主的基础上和建立在领导者平时长期积累的基础上的。
第五，公共政策与所处的环境不一致时也会影响到公共政策的合法性
环境是指事物周边的境况，几乎涵盖所有因素。环境因素对事物总会发生或多或少、或直接或间接、或强烈或一般、或明显或隐晦等形式多样程度不同的影响。而政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和，涉及到从人到物、从自然到社会、从历史到文化的包括地理、经济、政治文化和社会等环境在内的诸多因素，无所不包，其中的任何一项发生改变都会对公共政策产生影响，因而公共政策与其所存在的环境之间有着密切的关系，两者之间构成一个互动的政策生态系统。一方面，政策诉求产生于环境，所形成的公共政策受制于环境；另一方面公共政策又反作用于环境，使环境发生一定的改变。政策环境制约着决策者的行动（如资金和人心向背等），限制公共政策实施的规模和程度，使得公共政策必须与政策环境相适应，随政策环境的变化而变化，做到有什么样的政策环境，就有什么样的公共政策。如果公共政策的发展变化跟不上政策环境的发展变化，或者公共政策与政策环境之间存在冲突或对立，即政府管理社会的政策手段与环境条件格格不入时，就会引发公共政策的合法性问题。