我国当前税制优化问题研究，本文主要内容关键词为：税制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国市场化改革的进程中，税收发挥了重要作用。但随着我国市场经济体制的逐步建立，现行税制已不适应发展变化了的经济形势，迫切需要进行全面改革和优化。本着税制优化与市场经济相适应、公共财政理论相匹配、促进经济调控与发展、实现收入公平分配及税制相统一的原则，本文对我国现行税制从立法体制、税权划分、税收结构、收入再分配调节机制以及优惠政策等方面的改革和优化问题进行了探讨。
一、税收立法体制的优化
市场经济是一种法制经济，依法治税是市场经济的必然要求。依法源于有法，有法源于立法，立法需要规范的立法体制，立法体制不规范，就根本谈不上依法治税。从我国税收立法的现状来看，与市场法制经济的要求相距甚远。优化我国税收立法体制可以说任重而道远。
1.我国税收立法中存在的主要问题：立法级次低。我国经立法机关制定的税收法律文本只有四部，其他各税的法律法规还停留在地方规定、条例、办法等层次上。立法上的低层次，使得我国的税收法律既缺乏稳定性，又影响了依法行政的权威性和严肃性，也给税务部门严格执法带来了一定的难度。这是其一；其二，立法体制的行政主体性。在我国，立法机构人大并没有成为我国税收法律规范的制定主体，而国务院在经全国人大及常委会授权的情况下，逐渐成为我国税收法律、法规的制定主体。据统计，我国税收法律规范中的80%是由国务院以条例或暂行条例形式颁布的，从而形成了我国以税收行政法规为主，税收法律为辅的税法体系。立法的行政主体性，违背了税收法定主义原则，削弱了国家权力机关在税收立法上的主导作用，影响了税收立法程序的公正性和法律规范内容的科学性，长期的授权立法容易导致行政权对立法权的侵蚀，损害立法的权威性；其三，立法体制的多元化和多级化。从多元化看，我国税收法律规范的制定主体既包括国家立法机关也包括国家行政机构，具体有：全国人大及常委会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署。从多极化看，主要是中央与地方政府税收立法权的划分。由于缺乏对各主体之间税收立法权划分的法律条款规范，以致各主体之间各行其是，出现了税收法规之间内容前后矛盾、相互冲突的现象，使得征纳双方难以适从；其四，地方税收立法权的缺位。我国1994年实行分税制改革后，地方有了一定的税收管理权和收入支配权，但没有独立的税收立法权，税收立法权仍然高度集中于中央。这不利于地方在区域经济的框架下主动掌握地方性税源，发挥税收调节作用，不利于地方税体系的形成与完善，同时它还会促使地方政府通过非规范途径寻求收入保障，最典型的表现是地方政府通过立法收费权收取规模庞大、名目繁多的体制外收费项目，从而造成了费对税基的侵蚀和税源的挤占，导致税费不分。
2.优化税收立法体制的思路：第一，提升税收法律层次，以保证税收法律条款的稳定性和维护税收法律的严肃性。从近期看，应将税基宽、税源分布广、收入稳定、经济调控能力强、征管条件成熟的主要税种尽快正式立法。从长期看，在主要税种正式立法的基础上，应将全国范围内统一开征的税种进行正式立法，逐步改变我国目前绝大多数税种以暂行条例、规定、办法等颁发的格局。第二，坚持税收法律主义原则，扩大权力立法、减少行政立法，逐步确立权力立法为主，行政立法为辅的税收立法格局。第三，尽快规范各类、各级立法主体的立法权限，明确各自立法的范围、调整权限、解释说明权限等。逐步形成各类、各级立法主体分工明确、协调有序的税收立法体系。第四，在坚持中央集权为主的立法体制下，赋予地方政府一定的税收立法权，做好集中立法与适度分权的有机统一。应将那些收入零星、税源分散、纳税环节不易掌握、征收成本大、与地方经济发展密切、便于地方征管的一些小税种的立法权下放给地方，逐步改变地方政府税收立法缺位的格局。
二、税权划分体制的优化
税权划分是指税收管理权和收入支配权在中央与地方政府之间的划分问题。税收的管理权和收入支配权如何划分，实行市场经济体制国家的通行做法是分税制，而且已被实践证明是一种行之有效的方法。在分税制条件下，税收收入的支配权与税收管理权是相联系的，一般情况下，税收归谁管理，收入就归谁支配。我国自1994年实行分税制以来，较好的规范了中央与地方的财政分配关系，增强了中央政府宏观调控的能力。但从目前分税制运行的状况来看，很多方面已经不能适应市场经济改革深化的要求，也不符合我国公共财政特别是地方公共财政建立的要求，因此需要加以改革和优化。
1.现行分税制存在的问题(1)事权划分交叉重叠。典型表现是：中央承担了本该由地方管理的事务支出，地方承担了本该由中央管理的事务支出。形成了“你中有我，我中有你”的分税不分权的事权划分格局。事权化分不清，使得分税制的实施失去了应有的前提条件，导致了中央与地方收入的不确定性和资金转移支付数额的模棱两可。(2)收入划分标准不统一。分税制是按税种来划分收入的，但在实施中，既按税种又按隶属关系划分，如企业所得税；既按隶属关系又按行业划分，如地方企业所得税；既按税种又按行业划分，如营业税；既按税种又按税目划分，如个人所得税中的利息所得税归中央；既按税种又按征管机构划分，如增值税（属共享税，但海关征收的增值税划归中央）。收入划分上的多重标准违背了国际分税制的规范要求。既在理论上难以界定中央税与地方税的内涵和外延，也在实际工作中增加了国税与地税双方的征管难度，不利于中央与地方各自税收体系的完善。(3)转移支付模式单一化。市场经济是非均衡经济，市场的非均衡导致财政非均衡，建立转移支付制度，就是要以财政均衡来纠正市场的非均衡，使各地政府能为本地居民提供大体均等的公共服务，保证社会稳定和经济持续协调发展，就转移支付的方式而言，不仅包括上下级政府之间的收入转移，也包括地区间的收入转移，就地区间的收入转移而言，既可以是资金的转移，也可以是产品、技术的转移。而我国主要表现为上下级政府之间的资金转移。转移支付模式的单一化，在中央财力有限、地区间的转移支付不充分的情况下，加大了中央通过转移支付来均衡地方财政的难度。(4)转移支付的标准不合理。国际上确定转移支付额度的通常标准是因素法，而我们是按1993年收支基数来确定中央对地方的返还数额，客观上仍然延续并强化了地方原有的既得利益，在一定程度上扩大了地区间的收入差距，失去了分税制通过转移支付实现均等化财政的功能意义。(5)转移支付的形式不规范。主要表现为转移支付的种类多，结构过于复杂，从而削弱了资金的规模效应，淡化了转移支付特别是专项补助的政策激励导向功能。(6)资金的转移支付缺乏监督约束机制。我们没有建立起政府间资金相互转移的监督、审计系统，对转移支付资金的违规操作缺乏相应的处罚措施，造成了资金使用上的被截留、挤占和挪用，甚至滋生腐败，从而不利于增强地方政府自主理财的责任意识。
2.优化分税制的思路(1)转变政府职能，重新界定政府职能的范围，明确各级政府的事权。界定政府职能范围的总原则是：凡是可以通过市场解决的事情，政府就不应介入，凡是通过市场不能解决的事情，政府就必须涉足。在政府职能界定的基础上，来划分各级政府的事权，其遵循的原则是：属于全国性的支出，中央政府管，属于地方性的支出，由地方政府管。(2)取消多重标准的收入划分方法，严格按税种来划分中央与地方的税收收入，以规范中央与地方的收入分配关系。(3)实行以纵向转移支付为主，纵横交错的转移支付制度，加大向落后地区的转移支付力度，推进各地区经济的协调发展。(4)确立资金转移支付的科学合理的依据。逐步用因素法代替现行的基数法，充分考虑不同地区的经济状况、资源、人口、教育等支出需求因素，减少政府间转移支付中的盲目性和随意性，提高补助的透明度，实现地区间财政公共服务水平的均等化。(5)合并简化现行的多种转移支付形式，逐步过渡到均衡化转移支付、专项转移支付和特殊补助三种形式。前者主要用于平衡地区间特别是东西部地区经济发展水平和公共服务水平的不均衡性。专项转移支付是以实现国家宏观政策为目的的财政补助。特殊补助主要用于对落后地区、民族地区的扶持及意外灾害事故补助等。(6)规范专项拨款补助。一要体现国家产业政策的要求，明确重点和专门用途，当前主要应用于重点基础设施和建立高新技术产业，二应要求地方有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能。(7)强化政府间资金转移支付的监督机制。应尽快建立资金转移支付的监督审计制度和资金违规操作的处罚制度，保证地方政府按中央财政的要求来使用转移支付资金，从而提高转移支付资金的利用效率。
三、税收结构的优化
税收结构是实现税收职能作用的首要前提，它决定税收作用的范围和深度，因此，税收结构问题成为各国关注的焦点。
1.税收结构的理论解释。税收结构简言之，就是税种的布局问题。它主要有两个方面的问题：一是税收结构中主体税种的确立，这是税收结构中的核心问题，因为各税系和各税种在税收制度或在税收分配活动中的地位是不同的。如果其中的某一类税收在财政收入分配、经济调控和收入公平分配中处于主导地位，它便属于税收结构中的主体税种。一般地讲，税收的财政分配功能、经济调控功能和收入分配功能是相互联系的，一种税的财政收入功能越强，说明它对经济的调控范围和程度就越广和越深，从而也就越有利于收入公平分配的实现。各个国家由于经济发展水平、经济体制、政府公共需要程度以及实现税收政策目标等方面的不同，在主体税种的选择上是不同的，相应地就形成了不同的税收结构：以流转税为主的税收结构；以所得税为主的税收结构；以流转税和所得税并重为主的税收结构。不同的税收结构从保证政府收入这一点来看是共同的，差别性不大，因为无论建立什么样的税收结构，其直接目标和最终目标总是要满足政府公共支出的需要。但不同的税收结构对收入分配的调节以及收入公平的实现则有很大差异。二是围绕主体税种进行辅助税种的配置。因为一个税种的作用是有限的，它只能在其涉足的这个领域发挥作用，即使主体税种也不例外。为了发挥税收的整体作用，就需要在主体税种下配置广泛的辅助税种。
2.我国现行税收结构状况及优化思路。一是我国现行税收结构明显是以流转税为主体的。流转税占税收总收入的比重近几年一直维持在近70%的高水平，而所得税收入近几年仅维持在16%的低水平，两者收入比重相差50个百分点。以流转税为主体的税制在充分发挥收入功能，保障税收大幅度增长的同时，也弱化了所得课税调节收入分配的功能。主要发挥收入调节作用的个人所得税收入仅占税收总收入的4%左右。在目前社会巨富者数量大量增加，收入分配逐渐向两极分化的条件下，个人所得税收入与个人财富的积累进度和规模极不相称。因此，为了缩小收入分配差距应当改变现有的税收结构布局。逐步提高所得税特别是个人所得税占税收总收入的比重。二是健全辅助税种，特别是开征对社会经济可持续发展起积极作用的新税种，如社会保障税和环境保护税。还有应将“登记在册”的遗产税和赠予税尽快推向前台，以适当调节社会财富分配，限制不劳而获，促进社会进步和稳定，从而使各税种形成一个相互协调、相互补充的税收体系。
四、收入再分配调节机制的优化
税收作为政府宏观调控的重要手段之一，在国民收入再分配领域理当承担起干预、调节收入社会公平分配的重任。但从我国的实际情况来看，税收调节社会公平的再分配功能极其软弱，并且存在强化收入不均等的趋向。主要表现在：
1.税收结构的不合理限制了税收公平调节功能的发挥。此问题在税制结构的优化中已述及。
2.税收调节体系的不健全阻碍了税收公平调节功能的发挥。防止收入差距扩大，单个税种的力量是脆弱的，必须着眼于整个税制体系的建设，综合运用各种税收手段。既要考虑对普通收入阶层调节的税种，如个人所得税、利息税、证券交易税等，又要考虑对高收入阶层调节的税种，如遗产税、赠与税、资本利得税，消费税等，还要考虑对低收入阶层调节的税种，如社会保障税等。而现行税制直接调节个人收入分配的税种比较少，主要是个人所得税、房产税和车船税等财产税，尚未形成一个系统的个人收入调节体系。为了加强财产税对个人财富存量的调节，应将城镇土地使用税、房产税、车船使用税、城市房地产税、车船使用牌照税统一合并成财产税，并对财产实行现值或评估价值征税。这是其一；其二，应尽快将遗产税和赠与税推上前台。并建立个人财产申报制度、登记制度，保证财产税源监控；其三，开征社会保障税，建立可靠、稳定的社会保障基金筹资机制，保障低收入阶层的基本生活权利；其四，开征证券交易税，调节居民的证券交易收入。征税范围要由二级市场扩展到一级发行市场，并按照股票类＞投资基金类＞债券类的原则，设置三档比例税率；其五，完善消费税。对一般只有高收入阶层才能消费的项目，要适时纳入消费税征税范围；其六，以公平为目标，完善资本利得税；其七，完善利息税。对个人存款在一定额度内给予免税，照顾低收入储蓄者。从而使这些税种在收入调节广度和深度上相互补充，相互协调，形成以个人所得税、遗产税和赠与税、社会保障税为核心的多税种，立体式的税收调节体系。
5.个人所得税制度设计上的不规范制约了税收公平调节功能的发挥。个人所得税是调节收入分配能力最强的税种，在实现收入公平分配方面发挥着其它税种难以替代的作用，但由于现行个人所得税本身缺乏科学性和合理性，导致其收入公平性的实现与其调节功能的有效发挥存在很大差距，并在很大税度上背离了公平原则。因此，为了强化个人所得税在收入公平分配中的作用，首先应将我国现行分类所得税制转变为综合分类所得税制，待征管条件成熟后在逐步过渡到综合所得税制；其次对综合所得实行超额累进税率，在现行工薪所得九级超款累进税率的基础上，减少级次，拉宽级距，适当降低最高边际税率；最后，对综合所得实行按年征收，预扣预缴，年终多退少补的征收办法。
另外，从费用扣除标准来看，我国现行个人所得税的费用扣除标准为800元，这个标准是在1980年确定的，期间未作任何调整，现在来看，这个标准与我国当前发展变化了的经济现实极为不符，也不符合收入公平分配的要求。因此，为了强化个人所得税在收入公平分配中的作用，在人们收入提高、实际消费支出增加的情况下，应适当提高我国现行个人所得税的费用扣除标准。在此基础上，在全国范围内统一扣除标准，维护税法的严肃性和统一性，为收入的公平分配创造一个良好的平台基础。
4.税收征管措施的不到位弱化了税收公平调节功能的发挥。税收征管制度与收入公平分配密切相关。税收管理低效无序，必然导致偷逃税现象泛滥，降低税制调节公平分配的累进性。从我国个人所得税征管的现状来看，由于个人收入来源分散化、多元化以及隐性化，造成税源难以监控是个人所得税漏征和影响其调节收入分配力度的主要原因。鉴此，尽快建立全社会范围内的个人收入监控体系。首先应对所有支付单位和有固定工资收入者、从事生产经营者、社会专职人员（作家、演员、歌星、运动员）等利用现代化管理手段统一进行税务编码，使一个单位、一个人一个编号；其次，对所有支付单位严格实行一个结算账户，对个人严格实行凭身份证存款实名制，并且做到一个单位、一个人一个账号，并使单位、个人账号与单位、个人税务编码有机对应，对不据实名另立账户存款者，税务部门有权通知银行冻结、封存其款项；第三，支付单位与个人之间的货币收付严格实行银行账户转账结算，尽量减少现金收付，做到收入工资化、工资货币化、支付信用化，这样也便于税务部门网上稽查；第四，尽快实现银行、税务部门之间的计算机联网，并使银行、税务部门的从业人员为纳税人保守收入秘密；第五，定期组织对高收入行业和个人的专项税收检查，实行税源的重点监控；第六，实行支付单位和个人向税务部门双重申报制度，并严格支付单位代扣代缴制度；第七，加大税收违法案件的处罚力度，使纳税人在税收处罚的威慑下能够自觉、准确、及时地履行纳税义务。