韩国对北包容政策能否长期坚持下去，本文主要内容关键词为：韩国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自金大中出任韩国总统以来，韩国政府在朝鲜半岛南北关系问题上实行了对北包容政策（以下称“包容政策”）。包容政策的目标是“和平、和解、合作”，即在现阶段不注重于短时间内完成统一，而以和平的方式达成和平共存，在和平共存的基础上进一步寻求南北和解，并推动合作关系。包容政策的三大原则是不容许破坏和平的一切武力挑衅；排除吸收统一；积极推动和解与合作。包容政策的基调是加强国家安全保障与推动南北双方的通力合作，首先实现和平共存与和平交流；以和解与合作改变北方的态度；追求南北朝鲜彼此的利益；以南北方当局解决问题的原则来获得国际上的支持；以国民协议的方式推动对北政策。包容政策的推动方向是通过南北对话来遵守和实践南北基本合议书；在政经分离的原则下加强南北经济合作；尽早解决南北离散家属问题；为解决朝鲜粮食问题有弹性地提供援助；准确地推动向朝鲜提供轻水反应堆项目；建立朝鲜半岛的和平环境（注：参见大韩民国统一部：《韩国新政府对北韩政策》，1998年4月，中文版。）。
包容政策不同于以往历届韩国政府的统一政策。其不同点主要体现在对朝鲜的认识和实现统一的方式上。在对朝鲜的认识上，李承晚政府、张勉政府以及朴正熙政府的前期都不承认朝鲜为合法的政治实体，而是把朝鲜视为收复失地的对象。朴正熙政府后期和全斗焕政府虽然承认朝鲜是一个政治实体，并提出要把朝鲜当作和平共存的对象，但是，在当时的冷战体制下，它们实际上仍把朝鲜视为“最主要的敌人”。卢泰愚政府提出互相承认对方体制，并视朝鲜为“善意的伙伴”。朝韩两国于1991年9月同时加入联合国。 金泳三政府承认朝鲜作为一个主权国家的客观存在，但在实际做法上却把朝鲜当作“吸收统一的对象”。金大中政府与上述历届政府不同。金大中政府不仅在实际行动上承认朝鲜为一主权国家，而且在其对朝政策中明确提出“无任何损及北韩或吸收统一的意图”。
在实现统一的方式上，李承晚政府采取的是软硬两手，即一方面鼓吹“应按照联合国的决议在北韩进行自由选举”或“在联合国的监督下进行南北韩自由总选举”，一方面又叫嚣“韩国有权通过武力恢复对北韩的主权”，主张“北进统一”。张勉政府只是一个短命的过渡政府，在实现统一的方式上未能提出自己的主张，只是沿用了李承晚政府“在联合国的监视下进行南北韩自由总选举”的主张。朴正熙政府在“第三共和国”时期先是提出“在联合国的监视下按南北韩人口比例进行自由总选举”，后又主张“先建设，后统一”；在“第四共和国”时期，朴正熙政府又提出了“按土著（注：所谓“土著人口”，是指原本居住在某地的人口，即不包括后来因各种原因迁入的人口。1948年朝鲜建国前后及朝鲜战争时期，北方有数百万人因各种原因逃往南方。经过几十年的繁衍生息，他们在南方的人数已达1000万之多。如按土著人口计算，他们应算北方人。）人口比例进行南北韩总选举”。由于韩国人口比朝鲜人口高出一倍以上，因此，不论是“按南北韩人口比例”还是“按土著人口比例”进行选举，朝鲜在席位上都将处于明显的劣势。因此，朴正熙政府的险恶用心是显而易见的。全斗焕政府提出的实现统一的方式是“根据‘统一宪法’实施总选举，缔结关于南北韩基本关系的暂定协定”。卢泰愚政府提出的实现统一的方式是“经过南北联合的过渡阶段，按照统一宪法规定进行总选举”。金泳三政府把实现统一分为“和解合作、南北联合、统一国家”三个阶段。和解合作阶段将清算南北敌对、不信任和仇视的关系，缓和紧张局势，巩固和解，实行实质性的交流与合作，从而实现和平共存；南北联合阶段将按照南北间的协议，使法律性、制度性的机制体系化，创立并运作南北联合机构；统一国家阶段将在南北联合阶段建立的“民族共同生活圈”的基础上建立政治共同体，完全统合两个体制，实现“一个民族、一个国家、一个政体、一个政府”的完全统一。同上述历届韩国政府提出的实现统一的方式不同，金大中政府认为，统一并不是回归过去或单纯地停留在体制与领土的统合上，而是建立一个体现自由和人权等人类普遍价值的民族共同体。因此，统一不可能在某一个瞬间实现，而应该理解为创造必要条件的一个长过程。基于这种认识，金大中政府不是急于统一，而是首先致力于巩固和平共存关系，通过交流与合作，恢复民族的同质性。因此，金大中政府不再强调统一，并且把“统一政策”改称“对北政策”，也就是前面所说的“对北包容政策”。金大中政府提出的统一方式是“不促使北韩走向崩溃，而通过南北和平共存的方式来渐渐造成可实现‘南北联合’的环境。进一步推动‘南北联合’的发展，以最终实现韩民族所企盼的和平统一”。
金大中政府的对北包容政策，有利于缓和朝鲜半岛紧张局势，有利于朝鲜半岛和东北亚地区的和平与稳定。在韩国经济遭受金融危机猛烈冲击、朝鲜经济濒临崩溃的形势下，朝鲜半岛南北关系缓和，有利于双方集中力量恢复生产、复苏经济。因而包容政策受到了韩国多数国民的理解与支持，也受到了以朝鲜半岛周边大国为主的国际社会的普遍赞同与支持。但必须看到，在韩国国内，对包容政策拥护、支持者虽然很多，但批评乃至反对者也大有人在。尤其是在野党，其抨击包容政策的言词相当激烈。这对金大中政府形成了一种很大的压力。1999年6 月朝韩两国海军在西海延坪岛附近水域发生激烈交火事件之后，据说韩国国民对包容政策的支持率明显下降。因此，很多人认为韩国政府的对北包容政策很可能坚持不了多久。持这种看法的人主要有以下几点依据：
1.朝鲜拒不接受包容政策。朝韩之间向来缺乏起码的信任。自韩国提出对北实施包容政策以来，朝鲜一直存有很高的戒心。包容政策提出伊始，又称“阳光政策”，据说其立意取自伊索寓言：你要想让某人脱去外衣，就让他到阳光下面去晒。据此，朝鲜认为所谓“阳光政策”是让它脱去“外衣”亦即解除其武装的政策，是令其瓦解与和平演变的政策，因而拒不接受。这样，包容政策就成了“剃头挑子一头热”，自然也就失去了存在的基础。
2.包容政策在韩国国内也遭到很多人的反对。不仅在野党坚决反对，执政党中也有人反对。国民对包容政策的支持率也呈下降趋势。
3.金大中总统虽然坚定不移地主张对北实行包容政策，但按照韩国宪法，他的总统任期只有五年，且不得连任。现在，他的任期已经过去近两年，而且按照他当选时的承诺，在他任期的后半期还要实行内阁制，届时，总统就成了一个象征性的国家元首。因此，在金大中之后，包容政策能否继续实行下去就是一个未知数。更何况现在的在野党坚决反对包容政策，如果现在的在野党领袖当选下届总统，包容政策也就走到头了。
4.以共和党为主导的美国国会主张对朝鲜采取强硬政策。如果共和党在下届选举中获胜上台，也不会支持对朝鲜实行包容政策。
5.包容政策的基调之一是“以和解与合作改变北韩的态度”，即以“推动‘更多的接触’、‘更多的对话’、‘更多的合作’方式，积极造成北韩本身有所变化的条件与环境”。可是，朝鲜最高领导人宣称：“不要指望我发生任何变化。”（注：朝鲜最高领导人金正日语，转引自1998年8月22日朝鲜《劳动新闻》政论“强盛大国”。 ）事实上也是如此，朝鲜为了维护和巩固其体制，拒不实行改革开放政策。这就使包容政策失去了它应有的效用，因而也就失去了继续推行的价值。
上述依据，乍看起来确有一定道理，但如果深入分析，就会发现依据上述情况并不能得出“包容政策难以长期坚持下去”的结论。之所以得出这样的结论，是因为他们被表面现象所蒙惑，因而产生一些误解。
第一是对包容政策本质的误解。从本质上讲，包容政策不是瓦解、吸收统一朝鲜的政策，而是消除双方敌对状态和仇视心理、谋求和平共存的政策。如前所述，金泳三政府时期，韩国受东西德统一的诱惑和国内泡沫经济造成的错觉的误导，曾错误地推行“吸收统一”政策。但是今天金大中政府已清醒地认识到，在冷战已经结束，和平与发展已成为时代主流的今天，朝鲜半岛如继续维持冷战局面，那么在即将到来的21世纪，韩国将难以期待光明的前景；朝鲜半岛问题已经国际化，无视周边大国的政策，半岛问题将难以取得重大进展；朝鲜目前虽然内外交困，但是在短期内不可能崩溃，因此，应提供促使朝鲜发生变化的条件和环境；就韩国目前的情况来看，根本无力吸收统一朝鲜，也不宜对朝鲜采取强硬政策。在遭受严重金融危机之后，韩国急需一个和平、稳定的环境，以便集中力量恢复和重振经济。这不仅有利于它尽快摆脱IMF 的经济托管，而且有利于它保持和增强在经济上的对北优势以及由经济优势而派生的各种优势。现在，朝鲜虽然深陷困境，但仍拥有相当强大的军事力量。兵书云：穷寇勿追，此用兵之法也。如果韩国对朝鲜采取强硬政策，把本已内外交困的朝鲜逼得无路可走，朝鲜为了自身的生存，必然铤而走险，背死反扑。这不仅会使韩国失去恢复和重振经济的和平环境，而且会使韩国在以往几十年里辛辛苦苦建设起来的足以夸耀于世的经济毁于一旦。退一步说，即使不发生战争，如果韩国有意图地对朝鲜采取强硬政策，则必然会恶化半岛南北关系，进而导致朝鲜半岛乃至东北亚地区局势的紧张。那么，对于韩国来说，不要说吸引新的外国投资（这是韩国恢复和重振经济所急需的），就连原有的外国投资也会纷纷抽逃，这定会给韩国经济造成难以想象的损失。经济力量的削弱必将招致安保力量的削弱，这又会使韩国处于更大的不安全之中。相反，如果采取以“和平、和解、合作”为目标的包容政策，其结果就会是一种完全相反的景象。当然，实施包容政策，韩国在经济上也要付出一定的代价，譬如对朝鲜提供经济援助等。但是，这种代价同采取强硬政策所付出的代价相比，则微不足道，而如果同采取包容政策所获得的各种利益相比，则更可忽略不计了。这些正是金大中政府“排除吸收统一”，转而实行对北包容政策的背景。金大中政府将以往历届政府的“统一政策”改称“对北政策”，绝不仅仅是一种政策名称的改变，删去“统一”二字，目的就是要明确地表明，对北政策的目标不是要统一，而是要共存。
第二是对韩国国民态度的误解。对北包容政策出台以来，韩国统一部就包容政策曾进行过数十次民意调查。结果显示，国民对包容政策的支持率确有多次呈下降状态，但是不能就此得出“国民对包容政策的支持率日益下降”的结论。实事求是地具体地说，凡是国民对包容政策的支持率下降的时候，都是南北发生重大摩擦的时候。譬如，1998年6 月潜水艇事件、1999年6月朝韩海军在西海发生交火事件、1999年6月在金刚山发生扣押韩国游客事件之后，韩国国民对包容政策的支持率确有较大幅度的下降。但是，如果仔细分析一下就会发现，这种支持率的下降并不是因为包容政策本身出了问题，而是由于受偶发事件影响所致，而且即便是在受影响的情况下，对包容政策的支持率仍然是较高的。譬如在发生上述潜水艇事件后，国民对包容政策的支持率虽有较大下降，但仍然高达62%。在发生海军交战和扣押游客事件后，支持率仍维持在50%以上，最高时竟达72.6%（1998年8月）。在韩国历史上， 国民对政府出台的某项政策的支持率如此之高是十分罕见的。这说明包容政策已被多数国民所理解和支持。这里打一个比方：韩国国民对包容政策的支持率好比海洋表面的海浪，而国民希望同朝鲜和解的愿望好比海洋深处的海流，不管洋面的海浪如何起伏多变，而洋面下的海流却总是向着一个方向流动。换言之，由于偶发事件的影响，国民对包容政策的支持率虽有升降，但是，国民希望同朝鲜和解、和平，不希望对立、仇视和冲突的心愿是永远不变的。而国民的这种愿望正是包容政策得以继续推行的深厚的社会基础。
第三是对在野党态度的误解。不可否认，自从包容政策出台以来，以大国家党为主的韩国在野党对此一直持反对态度。可是，政党的立场与态度是会随着时间、地点、环境及其自身地位的变化而变化的。处于在野党地位时，考虑更多的是如何找执政党的毛病，如何把执政党赶下台去，而执政以后，考虑更多的则是如何维护政局和社会的稳定，如何巩固自己的统治。所以在野时持反对立场的政党执政时并不一定继续持反对立场，甚至完全可能转变为拥护、支持的立场。对于包容政策也是一样。现在，韩国大国家党虽然坚持反对，但在很大程度上，那是为了反对而反对。如果将来它变成了执政党，在对北政策上最好的选择恐怕还是包容政策。因为只有对朝鲜采取和解、合作、和平共处的态度，才能维持局势和社会的稳定，才会受到国民的欢迎与支持。而采取对北强硬政策，只能导致局势紧张、社会动荡、民心背离、周边不安，甚至会引发军备竞赛乃至战争。政局不稳、社会动荡，还会严重影响经济的发展。因此，无论从政治上看，还是从经济上看，无论从长远利益考虑，还是从短期利益考虑，对朝鲜采取包容政策，对于韩国政府来说都是一种最佳的选择。不论哪个党执政，都不会看不到这一点。
第四是对美国共和党态度的误解。不错，美国以共和党为主导的本届国会一直主张对朝鲜采取强硬政策，但是不能就此得出将来共和党入主白宫就一定会反对韩国政府对北采取包容政策的结论。阻止朝鲜进行核开发，保持朝鲜半岛和东北亚地区局势的长期稳定，符合美国的长远战略利益，因而美国非常重视同韩国的盟友关系。在其对朝政策中，美国政府会十分尊重韩国政府的立场和态度，会尽量同韩国政府保持协调，美国政府以往的对朝政策和1999年出台的佩里报告书都证明了这一点（注：美国政府对朝政策协调官、前国防部长佩里1999年5 月提出的美国对朝政策报告书中就朝鲜的核、导弹问题，缓和对朝鲜的经济制裁问题以及朝美建交等问题，都最大限度地反映了韩国的立场。）。今后，美国不论哪个党执政，都会继续重视同韩国的盟友关系。在对朝鲜政策方面，都会尊重韩国政府的意见，都会同韩国政府协调立场，协调行动，而绝不会各行其是或互唱反调。
第五是对朝鲜态度的误解。从表面上看，朝鲜拒不接受包容政策，可实际上却是在“有选择地接受”。众所周知，KEDO援助朝鲜建设的轻水反应堆总经费预算高达46亿美元，而其中70%由韩国负担，而且具体承建者也是韩国的公司韩国电力公司。对此，朝鲜早已表示同意。另外，对于韩国援助的粮食、化肥等救灾物资、韩国现代集团搞的金刚山观光项目以及赠送的黄牛、汽车等，朝鲜也都一一接收。其实，从韩国的角度来看，这一切都是其对北包容政策的具体体现。朝鲜对此也是心知肚明的，但它还是照收不误，这说明朝鲜并不是完全拒绝包容政策，而是有选择地接受包容政策。这是因为朝鲜已经尝到了包容政策的甜头。如前所述，朝鲜早已深陷困境，甚至濒临绝境，单纯依靠自身的力量已经无法解决其经济难题。譬如粮食问题， 朝鲜每年的粮食产量只有350～400万吨，而实际需求却在600万吨左右，缺口很大，只有依靠国际社会的援助才能维持国民对粮食的最低需求。朝鲜在进行了三年“苦难的行军”之后，又进行了一年多的“强行军”，目前，全体国民不论是在体力上还是在心力上，都已极度疲惫。现在最最需要的是安定生活，恢复生产，休养生息，恢复元气，而不是继续坚持冷战思维，搞南北对抗。如果继续搞南北对抗，只能招致西方社会加重对它的经济制裁和各种压力，使自己的路越走越窄，而听从国际社会的善意劝告，接受包括韩国在内的国际社会的援助，则是缓解危机、维持生存的一种有效途径。所以，朝鲜即便为生存着想，也会接受包容政策。当然，这种接受不可能是全盘的，而只能是有选择的。可以预料，随着南北双方接触的增多和信任的增加，朝鲜有选择地接受包容政策的幅度还会逐渐增大。
综上所述，笔者认为，无论是从韩国的立场上考虑，还是从朝鲜的角度考虑，抑或是从朝鲜半岛周边大国的利益考虑，在当前乃至今后相当长的一个时期，包容政策都是最有利的和切实可行的政策。因此，它能否长期坚持下去，也就不言而喻了。