后危机时代的信托业监管体制演进趋势，本文主要内容关键词为：体制论文,危机论文,趋势论文,信托业论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F271 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2010)02-0098-04
一、我国信托业监管体制的演进
改革开放以来，我国信托业的发展可以分为三个阶段：
(一)第一阶段：1979年到1993年第四次清理整顿开始前，混业经营体制和中央地方两级监管体系
我国信托业发展之初是为了满足企业获得国家银行资金的需要、地方经济发展筹集资金的需要和各部委对资金的需要。当时信托公司的设置是按照地区部门来配置指标的，其业务范围包括信托存款、委托存款、投资、吸收贷款、信托贷款、有价证券代理发行与转让等业务。然而，在初期发展过程中，信托公司出现了很多问题，例如，定位模糊、数量过多、管理混乱，信托公司与银行争资金、抢地盘，干扰了金融系统的稳定等。1982年开始，中央陆续出台了多项措施，重点是对信托公司进行业务清理和行业清理。1988年和1989年，中国人民银行和国务院分别下发文件，将信托公司的设立审批权限统一纳入中国人民银行管理，标志着双层监管体系的终结。1993年，中国人民银行对信托公司开始全面清理，着力取消资产较少又经营不佳的信托公司的金融牌照，使得信托公司的数量从最高峰时的超过1000家锐减到377家；同时，各类贷款规模增长过快的现象得到了控制。
这一阶段对我国信托业的监管是由中国人民银行将权力下放到省级人民银行的。但由于金融体制中“谁审批谁监管”的原则，加上人民银行省级分行实际上与地方政府形成隶属关系，从而形成了地方和中央两套信托公司的审批监管体制。该阶段，我国信托业的监管法规除了1986年中国人民银行颁布的《金融信托投资机构管理暂行规定》外，基本上无法可依。这种监管体系从本质上来讲，监管者和被监管者是利益共同体，二者具有相同的无差异曲线。信托公司的主要功能就是为各部委、各级政府提供融资平台，这种行政决策为向导的监管体制导致长期处于一个以政府政策为导向、以行政调控为主要管理手段的无序发展时期。
(二)第二阶段：从1993年到2001年的分业经营和混业监管并存时期
1993年，全国经济过热现象有增无减，圈地运动愈演愈烈，金融秩序越发混乱。在此过程中，信托投资公司与银行联手，违规拆借、违规揽存、违规放贷，并直接大规模地参与了沿海热点地区的圈地运动和房地产炒作活动，再次充当了加剧经济形势过热、扰乱金融秩序的角色。1993年6月，中央决定进行宏观调控，收紧银根，严控货币发行，整顿金融秩序。与此同时，对信托业的新一轮清理整顿正式开始。这次清理整顿的初期按“分业经营、分业管理”的思路将信托与银行分开。1993年7月9日，中国人民银行发出通知，要求包括信托投资公司在内的金融机构筹备和设立，均需由中国人民银行批准和核发《经营金融业务许可证》。1994年1月，颁布《金融信托投资机构资产负债比例管理暂行办法》和《信贷资金管理办法》。试图进一步将信托机构的经营管理纳入法制轨道；开展对信托公司的专项稽核，清查信托公司的固定资产投资贷款及违规经营问题，主要是高息揽存、违规拆借及违规拆借资金用于投资和贷款等问题。1995年5月，国务院下文将中国工商银行等四家银行与所属信托投资公司脱钩。上述措施压缩了信托机构的政策生存空间，却强化了将信托公司当成银行管理的监管模式，关闭资金市场等借施使信托公司赖以生存的资金来源渠道相继断流，信托公司被迫铤而走险，走上变本加厉的违规经营之路，陆续爆发支付危机，中银国信、中农信、中创、广东国投等中国的信托巨舰纷纷沉没，并对海南等地局部金融风险的公开爆发起到了引爆或火上浇油的负面作用。
这一阶段我国信托业的特点是监管权限统一归口到中国人民银行和股权从行政部门、各银行分离。信托公司从各部委、各级政府、各银行的分离，割断了信托公司与各类机构之间的利益关联。同时，对信托公司的监管主要是压缩信托公司的经营空间，没有为信托公司的生存和发展创造公平的金融市场环境和法律环境。由于所有权的转移，信托公司股东的话语权和为信托公司“输血”的功能被大大削弱了。这些因素都迫使信托公司走上愈演愈烈的违规之路。
(三)第三阶段：2001年以后信托业的规范化、法制化发展时期
2001年起，在第五次清理整顿基本结束，“一法两规”出台的背景下，我国的信托公司进入新的发展时期。第五次整顿关闭、清算了一大批问题严重的信托公司，对少数经营状况尚可、地方政府有意救助的信托公司采取了政府注资、债转股、引入新的战略投资者等方法进行改制。解决了“什么是信托”、“什么是信托公司”、“信托公司的经营主业”等长期困扰信托业发展的基本问题，是对信托业的一次制度重塑。尤其是2007年以后新“两规”的颁布和实施，对信托公司的组织模式、经营范围、市场定位、业务定位等重大问题进行了重塑。信托公司的股东日益复杂，一家信托公司的股东结构可以包括政府、银行、企业等多家机构。这些组织共同选择信托公司的管理者，形成了更加市场化的信托公司管理模式。信托公司的业务种类不断增加，创新式业务模式层出不群。监管机构对信托公司的监管在适度放松的情况下更加趋于理性。但是，目前我国信托业监管体系仍然存在信托公司与银行、证券、基金等其他金融机构共同抢夺高端客户市场，信托登记制度不健全、信托财产公示、信托税制、信托财务会计核算办法等配套制度缺乏等问题。
二、后危机时代我国信托业监管体制的演进趋势
人们普遍认为，对金融行业过度市场化经营的趋势缺乏有效监管，是导致本次国际金融危机产生的主要原因。许多金融机构在大规模开展高风险业务的同时并没有实施恰当的风险管理，并且监管机构并未予以充分关注或采取积极行动。应该说，对被认为是国际金融危机源头的美国房屋抵押贷款经纪行业，在美国至少是监管不足的，甚至在有些地区不受监管。但是，随着金融创新的日益复杂化，各种复杂的、结构化的金融产品，与其说是为了满足各种不同类型的投资者的需要，不如说是金融机构为了逃避各种监管，甚至是为了蒙蔽投资者而将数据和模型与金融产品过度融合的一种面具。当金融产品复杂到一定程度时，理解它们都变得很困难，对其进行监管就更是空中楼阁。
笔者认为，国际金融危机爆发的根源包括：第一，美国“双重多头”的金融监管体制给金融机构的高风险运营提供了土壤。双重是指联邦和各州均有金融监管的权力，联邦和各州可以引用不同的法律，对监管的对象和范围也有所区别；多头是指有多个部门负有监管职责，如美联储(FRB)、财政部(OCC)、储蓄管理局(OTS)、存款保险公司(FDIC)、证券交易委员会(SEC)等近10个机构。这种看似全面的“网状”监管体制，实质上很容易出现“三个和尚没水吃”的尴尬局面，产生很多金融创新产品实质上是无人监管的“漏网之鱼”。第二，金融机构滥用公众信任发行实质上是高风险的金融产品向投资者转嫁金融风险。从信息传递的角度来讲，金融机构永远拥有比投资者更全面的信息。而鉴于金融行业的垄断性，投资者实际上只有有限的选择权，并且按照传统对金融机构有充分的信任并被后者所利用。第三，世界经济和金融发展日益全球化的同时，区域发展不平衡是导致金融危机加速蔓延并向实体经济转移的根本原因。金融创新和冒险的热情催生了信贷快速增长，进而推动资产价格上涨，这又促使更大规模的信贷扩张以及更高的资产价格，这种螺旋式上升显得合情合理，但泡沫总有破灭的一天，接踵而来的便会是资产价格触顶，持有人恐慌性抛售，然后信贷冻结，大批人失去偿还能力，最后步入危机和衰退。第四，对金融从业人员的违规处罚手段十分有限。金融风险的集聚和爆发有一个过程，在这个过程中，金融从业人员不诚信经营可以带来巨大的收益，而个人可能受到的惩罚则相对轻得多，使得有越来越多的人开始铤而走险。
我国信托业在几十年的历史发展过程中，发生过各种各样的问题，经历过数次大规模的整顿。信托机构的逐利性本能是其中的一个方面，但是究其深层次原因，则是我国信托业监管体系本身长期存在的监管缺位和制度缺位造成的。信托业监管缺位体现在信托业成立之初，监管者和管理者的混同造成监管形同虚设；在几次清理整顿的过程中，对信托业监管的大方向始终离不开压缩信托业的业务品种、业务规模和行业发展空间，对信托业回归主业、长效发展的有效监管气氛是直到2001年《信托法》颁布之后，才逐步建立和发展起来的。除了信托监管缺位以外，信托制度缺位也是束缚我国信托业长期健康发展的主要原因之一。2001年以前信托业基本处于无法可依的状态，直到2001年我国正式颁布实施《信托法》、《信托投资公司管理办法》、《信托公司资金信托管理暂行办法》以后，以及2007年3月1日，新修订的“两规”正式实施，信托业作为一种专营信托业务的独立金融业态，才开始走上有法可依的法制化发展轨道。
我国对信托公司的监管，经历了从混业到分业的过程。但是分业监管又同信托公司跨金融市场经营的特点是相违背的。我国监管机构对信托公司梳理的过程，实质上也是国家对信托公司的监管体制不断梳理的过程。从2001年《信托法》的颁布，到2007年3月新“一法两规”的出台，信托公司的监管体制已经从本质上发生了质的变化。信托公司在金融市场中的作用日益明显，尤其是近两年来，信托公司的业务规模、产品种类、盈利能力、从业人员数量等都有了质的飞跃。
首先，从机构设置和功能设置方面，信托公司的监管机构逐步从中国人民银行过渡到中国银监会，信托公司在金融系统中的地位有了显著提高。其次，通过法律法规建设从立法的角度对信托公司在金融市场中的角色定位——服务于有一定风险识别能力的高端客户——有了明确的指导方向，并致力于提高投资者的风险意识来促进信托市场的发展。再次，对信托产品的审批环节开始简化。用审批制和备案制相结合的办法大大提高了对信托产品监管的灵活度和效率，监管机构和信托公司的沟通比以往顺畅了很多。最后，通过提高信托公司的信息透明度来提高信托公司诚信，强化公众的监督作用。银监会要求信托公司自2005年起依法将反映其经营状况的主要信息，如公司治理、经营情况、财务报告、风险管理等重大事项真实、准确、及时、完整地向客户和相关利益人公开，增强了信托公司经营的透明度和竞争意识。
信托制度从其诞生之日起就是金融创新的产物，有金融创新才有信托业的发展和壮大。尽管已经取得了这些成绩，我国信托业的发展始终不能摆脱“监管瓶颈”。所谓“监管瓶颈”就是指金融监管中兼顾“风险控制”和“鼓励创新”的两难。监管架构必须在实施限制措施的同时，维持一定的灵活度和效率，以确保不断创新和进步，而这些无论对于金融中介机构还是经济的发展而言都至关重要。就我国目前的信托业监管体制来看，中国银监会对信托公司的监管不可谓不严格，对违规的信托公司的惩罚不可谓不严厉，信托公司的退出机制是所有国内金融行业里最为立竿见影的。严厉的监管在治理整顿过渡混乱的行业时是有效的，但在较长期的博弈过程中，信托公司仍然苦苦挣扎在中国金融市场的边缘，始终缺乏能够提升行业竞争力的核心产品。要理顺我国信托业监管中监管机构和信托公司的长期博弈关系，使信托公司在后危机时代朝向有利于金融市场稳定和自身做大做强的方向发展，还需要进行进一步的完善和调整。具体主要有以下几个方面：
第一，通过建立独立的信托业监管体系，解决信托业分业经营和混业监管的矛盾。目前我国信托业的监管职能是由中国银监会非银行机构管理部来履行的，除了对信托公司监管以外，中国银监会非银行机构管理部还负责管理辖内的财务公司、金融租赁公司等非银行金融机构。这种监管体制的设置就把信托公司放在银行业的从属地位，在监管过程中必然影响到监管的独立性。随着信托业的规模不断扩大，迫切需要建立于银监会、证监会、保监会有相似职能的、独立的信托监管机构，解决信托业监管中长期的制度性供给不足造成信托业滞后发展的制度性矛盾。
第二，通过政策引导，解决信托产品的高端客户定位和缺乏可持续竞争力之间的矛盾。2007年银监会颁布的《信托公司集合资金信托计划管理办法》中规定，投资一个信托计划的最低金额不少于100万元，并且单个信托计划的自然人投资者人数不超过50人(单笔委托金额在300万元以上的自然人和合格机构投资者的资金信托合同的份数不受限制)。这一规定明确了信托公司的目标市场定位是拥有较高家庭金融资产和较高年收入水平、较高的风险承受能力的高端投资者。在提高投资者的门槛的同时，关于信托异地经营、广告宣传等方面的限制仍然没有放开，这就要求信托公司必须通过提供差异化的产品和投资者口口相传的方式吸引更多的高端客户。目前市场上低投资门槛的产品很多，如银行业理财、证券业集合理财、保险业投资连结险、基金业证券投资基金、货币市场基金等理财产品都对信托公司产品构成冲击。但是信托公司的产品种类和业务范围受到严格控制，金融创新的空间十分有限。信托公司经营的领域基本上都有其他金融机构参与竞争，对自然人投资者份额的限制，更是制约了信托公司现有的信托计划规模。
第三，通过建立同业救济制度起到类似于存款保险制度的风险隔离功能，解决信托公司承担高筹资成本和无限风险的矛盾。与银行、证券、基金等其他金融机构相比，公众对信托公司的认识不足，信托公司募集信托计划资金通常要支付比其他金融机构更高的成本。但是尽管按照法律法规，信托理财产品的风险由投资人自行承担，受托人只要依法如约履行了相应职责就不负赔偿责任。但是实际操作中，信托公司对信托产品的到期兑付承担无限责任。“合格投资者”的风险承受能力虽然比一般投资人高，但目前的市场体制和监管体制并没有改变信托公司经营风险的本质，即信托公司依然无法承受产品不能到期兑付造成的声誉损失；监管者依然不愿意看到监管对象的产品出现任何问题。因而“合格投资者”制度并不能化解信托公司承担无限风险的问题。从思想上解决这个问题，需要监管者解放思想和加强投资者教育来逐步解决。从实践角度解决这个问题，可以强化信托同业协会的作用，通过信托公司缴纳会费的方式建立类似于存款保险制度的同业救济制度，提高信托行业的整体抗风险能力和行业竞争力。
第四，健全信托市场体系建设，解决信托业制度供给缺陷和做大做强的需求之间的矛盾。我国的信托业在整个金融体系中是制度建设和市场建设最薄弱的一个环节，与银行理财产品、证券集合理财产品、基金产品等其他金融产品相比，信托产品的登记、转让、收益纳税等环节还没有完全理顺。目前在上海浦东成立的信托登记中心，由于组织模式、职能设置等方面与信托业的现有体制不匹配，成立以来鲜有作为。在提高信托产品的流动性方面，可以通过逐步允许信托公司发行收益凭证等标准化信托产品、建立信托产品评级制度和信托产品二级市场等手段来改进和完善。
第五，培养全社会的信托意识和信托文化，是促进信托业长期健康发展的根本保证。目前信托公司一方面面临投资者门槛提高，目标客户群缩小的问题，另一方面监管机构对信托公司的营销模式也有诸多限制，规定信托投资公司发行信托产品不得通过报刊、电视、广播和其他公共媒体进行营销宣传，导致信托产品销售渠道狭窄，信息闭塞，严重影响了公众对信托产品的认知度。国家应当有意识地引导和培育社会信托意识和信托文化，使人们正确认识信托的功能、把握信托的风险，实现信托资源的有效配置。
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