温岭高中的民有国办制，本文主要内容关键词为：温岭论文,国办论文,高中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、委托经营制的基本框架
1.运行主体和利益分配格局。投资人和地方教育行政管理部门（教委教研室）是办学的两个主体，学校一经创立，即自行出现第三个主体——经济上以收抵支，自负盈亏的学校。学校收取的赞助费和学杂费构成总收入，总收入首先满足学校的日常开支，其中包括教职工的工资、奖金、福利和办公经费。总收入扣除教育成本以后是盈余，盈余以契约形式按一定比例在两个办学主体之间分配。
2.学校经营决策层的结构。办学的两个主体按照均衡原则各自派代表组成学校管理委员会（以下简称校管会），校管会是学校的最高权力机构，负责学校的经营决策。由校管会聘任校长，校长一经受聘，即自行成为校管会成员，以便在校管会中反映校方的利益。
3.学校行政领导班子的组织特点和运行方式。(1)校长兼职和务虚制度。校长由懂教育、有经验、有名望的行家或里手兼职，人事关系不在学校，也不向学校领取任何酬金，以防止可能出现的学校“内部人控制”现象。校长的主要职责是在学校、投资人、政府三者之间起沟通和协调作用，在校管会和学校之间起“上情下达，下情上传”作用。校长的职权仅限于决定学校的大政方针、内部组织机构的设置和人事任免以及教职工的聘用方案等重大问题，不参与学校具体的行政管理事务。(2)常务副校长全面负责行政管理制度。由校长提名，经校管会聘任产生常务副校长。常务副校长向校长负责，全面主持学校的党、政、工、团、教学、后勤等工作，在学校各项工作中起总指挥作用。(3)“三马”并辔制度。除常务副校长以外，由校长提名，经校管会聘任产生教学副校长和政教副校长各一名，分别负责学校的教学和学生管理工作。常务副校长，教学副校长，政教副校长形成学校日常运转的三驾马车，在校长的统一指导和驾驭下齐头并进。
二、委托经营制的运行机理
投资人、政府、学校三方各司其职，各享其利，既互相合作，又互相制衡，在校长的协调下，使整个委托经营制有序地运转。整个委托经营制运行中的各项权能和职责界定如下：
1.学校的财产权属于投资人，投资人具有学校经营的剩余索取权。与剩余索取权相应的是投资人负有当学校经营出现亏损甚至资不抵债时承担风险的义务。
2.代表政府的地方教育行政机关在办学中出的是人力资本，这是其参与盈余分配的经济依据。但是，参与盈余分配权并不是教育行政机关办学的原动力，因为其所获得的盈余必须重新投资于教育，为此，作为办学的两个主体之一的地方行政机关也必须受到制约和监督。发展教育事业是政府的职责，但是，政府具有追求政绩和自我扩张的倾向，这才是地方教育行政机关参与办学的原动力。与其参与盈余分配权相应的是，地方教育行政机关负有指导和管理学校业务及为学校物色优秀教师和其他教育教学资源的责任。
3.学校的经营权既不单纯属于投资人，也不单纯属于政府，而属于由投资人，政府、学校三种互相制衡的力量构成的校管会。学校实行校管会领导下的校长负责制，既隶属于校管会，又是一个在经济上相对独立的利益主体，具有“内部人控制”的倾向。制约学校“内部人控制”倾向的是校管会，但是，如果校管会仅仅从外部对其实行制约，则因监督成本太高而无力。在委托经营制中，校管会对学校的制约是通过校长兼职制度在学校内部实现的。另一方面，学校的利益也有可能受到两个拥有剩余索取权的办学主体的侵害，其利益同样是通过具有校管会成员身份的校长来维护的，由于校长“一身二任”，学校对两个办学主体的压力可以直接传递到校管会。因此，校长的兼职制度和双重身份在委托经营制的运行中起着至关重要的作用。
三、委托经营制的背景和形成过程
20世纪90年代以来，在经济发达的东南沿海地区，城乡居民对高中段教育的需求不可遏止地急剧增长，但是由于政府对基础教育的投入严重不足，国有教育资源严重短缺，供求缺口很大。1996年，由于高中太少，温岭市的初中毕业生升学率不到36%，而市政府根据当地社会经济发展状况和初中毕业生升学压力所制定的升学率指标是70%。与教育资源严重短缺形成极大反差的是，一大批财力雄厚的民营企业却因找不到有利的投资机会而紧盯教育市场，其中，之江房地产开发公司就是一个典型的例子。针对这种情况，1997年7月，温岭市政府颁布了《温岭市社会力量办学暂行办法》，提出了“社会力量办学应结合本市经济和社会发展的实际需要，积极举办高中段学校”的基本方针，规定“社会力量举办的学校在用地、用电、用水，购买设备等方面，享受公立学校同等待遇，高中段学校应予重点支持”，同时允许民办学校“在不以营利为目的的前提下，适当放开学校的收费标准，实行优质优价”。政府的这一举措无疑为民间办学提供了有力的政策支持，打开了民间办学的闸门。一时间，温岭市社会力量举办的学校有如雨后春笋，其具体形式异彩纷呈，除了本案例所描述的委托经营制即“民有国办”模式以外，还有“国有民办”模式，“企校联办”模式，“股份合作”模式，“私人独资”模式，“民办公助”模式等等，不一而足。
1996年9月，之江房地产公司与温岭市第三中学以“企校联办”的形式举办了一所“校中校”——温岭市之江中学。但是，由于温岭三中是一所初级中学，不具备办高中的经验及师资条件，之江中学只能办成一所初级中学。而无论从生源还是从重点支持高中段学校这一政策背景看，举办高级中学的前景都要好得多。于是，1997年5月，之江公司又曾经试图与校园面积太小，不符合省级重点中学要求的温岭中学另择新址联合创办新的“温岭市高级中学”。但是，由于传统的公办中学体制与民间办学体制摩擦过多以及其他原因，双方的办学协议难以达成，温岭中学决定甩开之江公司再择新址实行搬迁。在经历了两次波折以后，之江公司才打破常规，想到了直接与温岭市教委联合办学。
办学双方经过许多个回合的摩合，1998年5月，终于签订了《温岭市之江高级中学联合办学协议》（以下简称《协议》）。《协议》确定了办学收入的分配原则和盈余的分配比例：“学校收取的赞助费和学杂费两笔的总收入，其使用仅限于两部分。第一部分是每学年初先由乙方（之江公司）会同管委会（即校管会）参照同类学校的经费开支标准，将教职工的工资奖金福利、学校日常公用经费和教研办公等经费采取‘一刀切’的办法统一划拨到校（具体标准于每学年初另行协商制定）；第二部分是结余部分为甲乙双方（甲方指温岭市教委教研室）共有积累经费。鉴于之江公司前期校舍建设的巨额投入，其分配标准前三年甲乙双方为2∶8；第二个三年为2.5∶7.5；后六年为3∶7的比例进行分配，并于每学年初实施。积累经费的使用按办学条例有关规定执行。”
同时，《协议》决定“之江高级中学实行学校管理委员会领导下的校长负责制”，并确立了“学校管理委员会由甲乙双方代表人员组成，同时视实际工作需要也可由市人民政府直接委派有关人员参加”的原则。
关于校长的产生，《协议》规定“校长由市教委直接考察任命，其主要职责是代表甲方全面负责学校的行政领导和教育教学管理”。但是，这一规定显然有失均衡，因此，在办学实践中，1999年2月由校管会制订的《之江高级中学章程》（以下简称《章程》）中，又规定“校长由校管会拟聘”。
关于校长是否兼具校管会成员的身份问题，《协议》和《章程》都没有明确规定。《章程》只是规定“校长参加校管会会议”，校长“由市教委直接考察任命”是“有心栽花花不发”，校长兼任校管会成员的制度（惯例）却“无心插柳柳成荫”。校长的双重身份显然是办学双方追求自身利益达成均衡的结果，同时也是学校这个利益主体的必然要求。
至于校长的兼职和务虚制度以及常务副校长全面负责行政管理的制度，完全是由于受某些客观条件的制约“不得已而为之”所形成的惯例。之江高中现任校长潘连方先生在受聘时是市教研室副主任、数学教研员，由于曾连续多年担任新河中学、温岭中学等省级重点中学的校长，在当地教育界颇有名望。他受市教研室委派担任校管会成员，嗣后又被校管会聘任为校长。潘连方的人事工资关系在市教委，其工资、奖金和福利都在市教研室，其主要工作是温岭市的教育教学研究，这些因素决定了其之江高中校长的工作只能是业余兼职的。《章程》规定，“校长对校管会负责，并根据其授权，实施日常教育教学管理”等等大大小小十一项工作。但是，在事实上的校长业余兼职制条件下，要真正行使那么多的职权显然是不可能的，这样，常务副校长全面负责学校的行政管理就成了势所必然的另一个惯例。
四、评析
1.“三足鼎立”和互相抗衡是委托经营制的灵魂。“民有国办”的特殊玄机深藏于之江高中的经营决策机构校管会之中，按照公共选择理论，名义上代表国家利益的政府其实并不超脱，它与企业和学校之类的社群一样，也是一个独立的利益主体。如果这种观点成立，那么组成校管会的三方成员，就分别代表了政府、企业、学校三个不同的利益主体。在这种利益格局下，办学的任何重大决策都受到政府、企业、学校三种力量的制约。三者互相制衡与协调，这是委托经营制即“民有国办”模式的灵魂，是之江高中办学的基本特色。
高中段教育属于基础教育，但不属于义务教育；高中段教育具有一定程度的公共产品性质，但也具有一定程度的私人产品性质。因此，由民间投资，在经济上以收抵支的民立高中段学校不可避免地具有一定程度的产业性质。但是，学校毕竟不是企业，学校的终极目标不是利润，而是培养人才。因此，其经营行为应当约束在满足学校发展的需要这一限度以内。而在委托经营制即“民有国办”的体制下，由于政府、企业、学校三种力量的互相抗衡与协调，能够自动寻找一种经济效益性与教育非营利性的均衡点。
2.校长的双重身份和业余兼职制是委托经营制得以有效运行的关键。由于学校最高权力机构校管会中存在办学主体之间的互相制衡，也由于办学主体追求经济盈余的动机有可能损害学校利益从而有违办学初衷，同时还由于学校的“内部人控制”倾向有可能损害办学主体利益从而危及自身，这些因素决定了校长必须同时具有校管会成员身份，而且必须在三方利益中保持中立的立场。如果校长不同时担任校管会成员，学校的利益就无法维护。但是，如果校长专职，则势必与包括学校其他领导在内的教职工结成利益共同体，从而其可能出现的“内部人控制”现象就难以预防。再则，三方力量的制衡极有可能造成互相扯皮形成僵局，而身份双重而地位中立的校长则是减少“摩擦力”的润滑剂。显然，校长不向三方中任何一方领取除其原职酬薪以外的报酬，乃是保持其中立地位的必要条件。
3.自发性是委托经营制产生的土壤。1999年2月制订的《协议》第一章第一条开宗明义地提出了之江高中“实行民有国办联合办学模式”，但这并不能说明这一办学模式是任何组织或个人事前人为设计的结果。撇开在此以前之江高中已经创立半年有余这一点不论，从委托经营制即“民有国办”模式产生的全过程来看，具有下述特点：
其一，办学双方，无论之江公司还是温岭市教委教研室，办学过程中追求的都是自身利益。之江公司追求的是经济盈余，教研室追求的是依托经济盈余的“政绩”，双方所追求的都不是“制度”，而是“利益”。
其二，联合办学过程中先后产生的《协议》和《章程》两个文本，不但存在前后互相矛盾之处，而且有些规定没有实行，《章程》中有关校长的十一条职权就是显著的例子。这有力地证明了“自觉性”敌不过“自发性”，“人为”敌不过“自然”。
第三，前已述及，校长业余兼职以及务虚制度和常务副校长全面负责行政管理制度都是实践中“不得已而为之”的举措，在两个办学文本中找不到任何影子。这应着了歌德的名言“生活之树常青，而理论是灰色的”。实践虽然在一定的理论指导之下，但委托经营制即“民有国办”体制的运行实践决无“民有国办”理论模式的指导，从这一点看，之江高中的办学实践具有很大程度的自发性和独创性。办学双方在办学过程中固然充满理性的角逐和自律，但相对于委托经营制的形式来说，却又是充满“自发性”的自然历史过程。
标签：委托经营论文;