西部大开发与自治权行使管见，本文主要内容关键词为：管见论文,自治权论文,大开发论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D633.2 [文献标识码]A [文章编号]1008-0597(2000)04-0025-03
一、在实施西部大开发战略中加快民族地区发展，呼吁加快自治权行使的法制建设
我国少数民族和民族自治地方主要集中在西部地区。全国55个少数民族中除满、朝鲜、土家、黎、畲、高山、锡伯（第一主要分布地区为辽宁）、鄂伦春（第一主要分布地区为黑龙江）、赫哲9个民族外，都主要分布在西部地区[1]。据1995年统计，西部民族自治地方少数民族6240万人，占全国民族自治地方少数民族人口的86.28%[2]。西部有5个自治区、27个自治州、84个自治县（旗），占全国5个自治区的100%、30个自治州的90%、120个自治县（旗）的70%。西部民族自治地方的面积586.25平方公里，占全国民族自治地方总面积616.29平方公里的95.12%[3]。民族自治地方，又称为民族地区。
实施西部大开发战略的直接目的在于促进西部大发展，也就是少数民族和民族地区大发展的战略。江泽民同志强调指出：“没有民族地区的稳定就没有全国的稳定，没有民族地区的小康就没有全国的小康，没有民族地区的现代化就没有全国的现代化。”[4]加快民族地区发展，逐步缩小民族间和地区间发展差距，促进各族人民共同富裕和各民族共同繁荣，不仅是巩固社会稳定、民族团结和祖国统一的基础，解决民族问题的关键所在和根本途径，而且是促进全国经济协调发展，在21世纪前半叶基本实现社会主义现代化的必然要求。实施西部大开发战略，为加快民族地区发展提供了重要的历史机遇，“在国家未来的发展战略中，加快民族地区的发展将摆在更加突出的位置。”[5]
在实施西部大开发战略中，真正实现把加快民族地区发展作为重点，摆在更加突出的地位，需要弄清制约西部民族地区发展的因素，加快营造民族地区发展的政策、法制环境。
在西部，民族自治地方的面积占西部面积682.42万平方公里的85.9%，可谓大多数，但是地处边疆和边远地区，与汉族地区在区位和地理条件上形成明显的反差。这是其一。
民族地区生态环境脆弱，基础设施建设滞后，人才资源较为匮乏，经济、文化发展程度相对较低，与汉族地区在发展条件上形成明显反差。这是其二。
西部区域广大，各地条件有别。在实施西部大开发战略中，各地的发展不会齐头并进，区位优、条件好的汉族地区特别是中心城市，很有可能率先发展起来，在发展态势上亦将形成明显反差。这是其三。
上述三个反差势必成为加快民族地区发展的制约因素。东部发展腾飞，得益于中央对其基础设施建设投资倾斜，修路、建桥、拓港、优化市政等，构建发展市场经济的硬环境；得益于中央给予优惠政策，授于制定特区法规的权利，拥有相当的自主权，营造了发展市场经济的软环境。民族地区发展滞后，除了区位劣势、地理和发展条件差等客观因素外，一是中央对其基础设施建设资金投入力度降低；二是许多国家支持民族地区发展的优惠政策逐渐减效乃至失效，许多法定的自治权特别是经济方面的自治权的行使难于运作。吸取东部发展的经验，使民族地区发展与整个西部发展相适应，要求国家对民族地区基础设施建设和生态环境建设项目优先安排，给予与民族地区相适应的投资倾斜，西部大开发的各项政策特别是财政、税收、投融资、教育等项优惠政策向民族地区与其地位相适应的倾斜。市场经济又称法制经济，在西部大开发中加快民族地区发展，呼吁加快民族区域自治法制建设，逐步完善民族区域自治制度，特别是自治权行使方面的法制建设，保障自治权行使切实运作起来。
二、加快自治权行使的法制建设需要认识先到位
第一，对民族区域自治法的法制地位认识到位。民族区域自治法是我国实施民族区域自治制度的基本法律，其核心内容是民族自治地方的关的自治权的规定，而自治权的规定中重点又是经济方面的自治权的规定。在我国的法制体系中，民族区域自治法的法律地位和法制效力低于宪法，高于行政法规和地方性法规，更高于部门规章和政府规章。在规范的法律文件中，法律地位和法律效力高的称为上位法，法律地位和法律效力低的称为下位法。依照立法法所规定的下位法的规定不得同上级法的规定相抵触的原则，行政法规、部门规章和政府规章的规定都不得与民族区域自治法关于民族自治地方的自治机关的自治权的规定相抵触。有些部门规章中时有与民族区域自治法关于自治权的规定相悖的规定，一个重要原因，是制定这些部门规章的国家行政部门法制观念淡薄，对民族区域自治法的法律地位认识不到位。因此，对民族区域自治法的法律地位认识到位，自觉尊重民族自治地方的自治权利，就成为主动保障自治权行使的法制建设的前提条件。
第二，对自治权在自治机关职权中的地位认识到位。宪法第115条和民族区域自治法第4条都规定，民族自治地方的自治机关行使宪法第3章第5节规定的地方国家机关的职权。这一规定表明：其一，自治机关行使双重职权，而行使自治权，则是自治机关特有的职权，是与一般地方国家相区别的根本标志；其二，自治机关的双重职权是并列的，具有同等重要地位。自治机关行使双重职权是民族自治地方及其自治机关的双重性质决定的。有些民族自治地方的自治机关部门和有些上级国家机关部门程度不同地存在着重视自治机关的地方国家机关职权、轻视自治机关的自治权的问题。因此，对自治权在自治机关职权中的地位认识到位，将自治权摆在与地方国家机关职权同等重要的地位，就成为加快自治权行使的法制建设的关键。
第三，对正确划分中央与民族自治地方的权限的认识到位。对于多民族国家来说，正确划分中央与民族地区的权限问题，是一个十分重要的问题。苏联解体、原南斯拉夫分裂的历史教训表明，无论过度集权或者过度分权都会危及到民族的团结、国家的统一。我国是单一制的多民族的统一国家，采取民族区域自治制度，比较好地解决了中央与民族自治地方的权限划分问题，保持了民族团结、国家统一和国民经济快速健康发展。但是，也要看到，我国有两千多年的中央集权制的悠久历史，又有新中国40多年实行高度集权的计划经济体制的长期历史。人们头脑中铸就了中央高度集权的思维定式，不易接受地方分权。民族自治地方的自治权利，对于中央集权而言，是民族自治地方分权，亦不易为人们接受。这是重视自治机关的地方国家机关职权、轻视自治机关的自治权的根本性的认识根源，也是自治权行使的法制建设滞后于民族自治地方发展的根本性的认识根源。首先，要弄清中央集权与民族自治地方分权的关系是统一与特殊的关系，特殊是为了统一。1956年毛泽东在《论十大关系》中，在阐述中央与地方的关系时，把立法上的中央集权视为统一，地方分权视为特殊，指出我们要统一，也要特殊，这种特殊是“为了整体利益，为了加强全国统一必要的特殊”[6]。其次，只有正确划分中央与民族自治地方的权限，才能处理好中央与民族自治地方的权限，才能处理好中央与民族自治地方的关系，充分调动中央和民族自治地方两个积极性。江泽民同志在中共中央十四届五中全会上的讲话中指出：“充分调动中央和地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。”再次，随着市场经济体制实施政企、政事分开，各种企事业单位自主经营，必定冲破中央高度集权的思维定式，对地方自主权和民族自治地方的自治权重视程度增强，为正确划分中央与民族自治地方的权限奠定认识基础。
三、加快自治权行使的法制建设和监督机制建设
第一，制定民族区域自治法实施的配套法规。民族区域自治法实施的配套法规，包括三个环节的法规和三个环节的规章，即国务院的行政法规、辖有民族自治地方的省、自治区、直辖市的地方性法规、民族自治地方的自治法规和国务院行政部门的行政规章、辖有民族自治地方的省、自治区、直辖市的政府规章、民族自治地方的自治规章。1991年国务院发出了关于进一步贯彻实施民族区域自治法若干问题的通知。目前，在15个辖有民族自治地方的省、自治区、直辖市中有12个制定了实施民族区域自治法若干规定；在155个民族自治地方中颁布了129件自治条例、209件单行条例、64件变通规定和补充规定。上述规范性法律文件出台表明，制定民族区域自治法实施的配套法规工作已取得很大成就，但是还不配套。配套工作急需着重抓三个环节。一是国务院抓紧制定民族区域自治法实施细则，将民族区域自治法关于民族自治地方的自治权的规定具体化，划清中央与民族自治地方的行政权限。二是国务院行政部门尽快制定民族区域自治法实施条例，结合部门对民族自治地方工作的实际情况，将实施细则关于自治权的有关规定进一步细化，便于运作。三是各自治区和部分自治州、自治县的自治条例应抓紧制定、尽早批准。
第二，规定自治权行使程序。一是规定自治立法权行使程序。自治权可以分为自治立法权、自治变通权、自治行政管理权三种类型。自治立法权，是指民族自治地方的人大依照宪法、民族区域自治法、立法法和其他法律规定的立法权限，制定自治法规即自治条例、单行条例、变通规定和补充规定的权利。制定的自治法规，需依照法定程序批准，因而这种权利只是拟制权。制定自治法规的程序主要是拟制程序和批准程序。
自治法规的拟制程序，按照立法法的规定，由民族自治地方人大规定。各自治区都对制定地方性法规程序作出专门规定，而无一家对拟制自治法规程序作出专门规定。对自治法规拟制程序作出专门规定，是各民族自治地方人大的共同任务。
自治法规的批准程序应由批准机关作出规定。依照宪法、民族区域自治法、立法法的规定，自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准；自治州、自治县的自治条例，报省、自治区、直辖市人大常委会批准。因此，各批准机关特别是全国人大常委会对自治条例和单行条例案作出报请、审议、协调、表决、批准程序规定，就成为各级民族自治地方特别是自治区的自治条例得以尽快出台的关键所在。
二是规定自治变通执行权行使程序。民族区域自治法、立法法和其他一些法律对关于自治机关的自治变通权的权限及其程序原则作出规定。制定程序包括变通方案案的提出、审议、表决程序，由民族自治地方的人大或者政府作出；批准程序包括变通方案的报请、审议、批准、答复的程序，由被变通文件的发出机关即上级人大常委会或者政府作出规定。
三是规定自治行政管理权行使程序。在法定的自治权中，大量的属于自治行政管理权，这是自主地管理本地方发展事业的行政权利。民族自治地方政府是本级人大的执行机关，自治行政管理权行使，并且将行使的行为纳入法制轨道，使其规范化、制度化和科学化，不仅应该制定自治法规实施和行使自治管理权需要规范事项的政府的自治规章，而且应该由政府对制定自治规章的程序作出具体规定，由上级政府对自治规章案的批准程序、备案程序作出具体规定。
第三，建立和健全自治权行使的监督机制。自治机关行使自治权的行为真正运作起来，不仅需要制定配套而完善的法制制度，规定规范而科学的行使程序，作到有法可依，而且应该建立和健全监督体系，对自治权行使的行为、无视行为、侵犯行为，实施监督，必须制定成套的法规和规定成套的程序。
[来稿日期]2000-08-31
标签：民族自治地方论文; 民族区域自治制度论文;